Концепція права на публічну службу у контексті сьогодення: науково-теоретичний аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Концепція права на публічну службу у контексті сьогодення: науково-теоретичний аспект

Віктор Костюк

доктор юридичних наук, доцент, заступник керівника

відділу Апарату Верховної Ради України

Костюк В. Л. Концепція права на публічну службу у контексті сьогодення: науково-теоретичний аспект

У науковій статті досліджуються проблеми інституційних новацій права на публічну службу в умовах сьогодення. Проаналізовано ключові проблеми щодо інституту публічної служби, підкреслено важливість системних та якісних реформ. Відзначено системний зв'язок права на публічну службу з нравом на працю та правом на державну службу. Акцентовано увагу на особливостях реалізації права на державну службу. Наголошено на сутності та ознаках права на публічну службу. Відзначено важливість європейського досвіду щодо реформи публічної служби. Визначено тенденції удосконалення права на публічну службу.

право публічна служба

Kostiuk V. The concept of the right to public service in the context of the present: a scientific-theoretical aspect

In a scientific article the problems of institutional innovations of the right to public service in the present conditions are researched. The key problems with the public service institute have been analyzed, the importance of systemic and qualitative reforms has been emphasized.

It is noted that the latest concept of reforming the public service is connected with the efficiency, efficiency and accessibility of citizens' rights to the civil service and service in local self-government bodies. It is appropriate to emphasize that, in accordance with the norms of the Constitution of Ukraine (Article 38), citizens have the right to participate in the management of state affairs, in all-Ukrainian and local referendums, to freely elect and be elected to bodies of state power and local self-government bodies. Also, the Constitution of Ukraine guarantees that "citizens enjoy equal access to the civil service, as well as to service in local self-government bodies". In the context of proper organization and implementation of public-law reforms, special attention needs to be paid to reforming and filling with the latest, substantive content of the right to public service.

From a legal point of view, the right to public service is characterized by such essential features: first, this right is directed at the person's access to public service; secondly, this right is systematically linked with such fundamental, constitutional rights as: the right to work; the right to a civil service; the right to serve in local self-government bodies; Thirdly, this right is a fundamental constructive element of the legal personality of public servants; fourth, the exercise of this right contributes to the emergence, change and termination of the relevant labor-legal relationships.

It is emphasized that the right to public service is a fundamental, systematic right of citizens to hold positions in public-law institutions of power in accordance with the procedure and under the conditions stipulated by the legislation.

The main features of the right to public service are the following: it is a systemic, constitutional right; stems from the content of the right to work; systematically connected with the right to civil service and service in local self-government bodies; eligible citizens are citizens of Ukraine; provides for the occupation of positions in public-law institutions of power; provides for a special procedure for the implementation, guarantee and legal protection; causes the emergence, change, termination of employment and labor relations; envisages the acquisition by a competent person of the legal personality of a public servant; characterized by a special suspension procedure; subject to state supervision and public control.

It is concluded that the main tendencies of improving the right to public service are the following: 1) the development and approval of a modern, effective Concept of Public Administration and Public Service Reform for the period up to 2030 based on national and international experience; 2) formation and harmonization of labor legislation and legislation on public service; 3) ensuring the motivation and professionalization of the public service through the prism of the introduction of an optimal, scientifically sound system of professional requirements, guarantees, incentives, restrictions and prohibitions for the respective positions; 4) ensuring the effectiveness, openness and availability of mechanisms for the implementation, guarantee and legal protection of the right to public service; 5) ensuring the openness and transparency of the prohibitions and restrictions imposed on public service; 6) increasing the effectiveness and accessibility of rights arising from the content of the right to a public service; 7) increase the efficiency, effectiveness and accessibility of the right to civil service and service in local self-government bodies; 8) increasing the effectiveness of the existing model of legal personality of public servants; 9) increasing the effectiveness of public oversight and public oversight of public service issues; 10) development and adoption of the Code of Public Service, as a result of the consolidation of efforts of authorized public authorities, law schools and public service schools, experts, etc.

Key words: public service; the right to work; the right to a civil service; the right to serve in local self-government bodies; the right to a public service; legal personality of public servants; Concept of reforming the public service; public service code.

Одним із основоположних пріоритетів утвердження України як демократичної, соціальної та правової держави є організація і проведення низки концептуальних реформ, які б сприяли її сталому розвитку, впровадження високих стандартів життя та вихід на провідні позиції у світі [1], [2]. У системі таких реформ провідне місце належить реформі публічної служби як важливої складової формування новітньої моделі правової взаємодії суспільства, особи та держави через призму реформи децентралізації, виходячи із необхідності забезпечення пріоритетності прав, свобод людини, принципу верховенства права, динамічного розвитку громадянського суспільства [3, с. 21-33], [4, с. 20-25], [5, с. 26-32].

Насамперед, організація інституційної реформи публічної служби підпорядкована виробленню дієвих, концептуальних механізмів забезпечення пріоритетності прав, свобод людини щодо діяльності держави та її інституцій. Принагідно нагадати, що за змістом Конституції України (ст. 3) «людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю». При цьому, Основний Закон України встановлює, що «права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави», а «утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави».

Новітня концепція реформування публічної служби пов'язана із дієвістю, ефективністю та доступністю права громадян на державну службу та службу в органах місцевого самоврядування. Доречно наголосити, що згідно норм Конституції України (ст. 38) громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Також Конституцією України гарантовано, що «громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування». У контексті належної організації та проведення публічно-правових реформ на особливу увагу заслуговує реформування та наповнення новітнім, сутнісним змістом нрава на публічну службу.

Н.М. Хуторян, О. М. Ярошенко та ін. Слід зауважити, що достатньо важливим та конструктивним видається вклад цих та інших вчених-правників у розвиток правової доктрини публічної служби, особливо у контексті сучасних реформ у публічно-правовій сфері. Разом із тим, ураховуючи сучасні тенденції розвитку суспільства та держави, необхідність формування її дієвої та ефективної моделі, важливого та ключового значення набувають питання щодо посилення відповідних реформаційних кроків, насамперед, йдеться про необхідність удосконалення права на публічну службу, забезпечення його доступності та дієвості, у тому числі механізмів реалізації, гарантування та правової охорони.

Насамперед, досліджуючи право на публічну службу, варто звернути увагу на теоретико-правові підходи до розуміння сутності, принципів державної служби. Адже, за своєю суттю, право на публічну службу випливає із суті права на працю та системно пов'язане із правом на державну службу [16, с. 158-160]. У юридичній літературі наголошується, що державна служба є складним соціально-правовим інститутом, який являє собою систему правових норм, що регламентують державно-службові відносини, тобто права, обов'язки, обмеження, заборони, стимули, відповідальність службовців у сфері проходження і припинення службово-трудових відносин [3, с. 16]. У той же час, у Законі України «Про державну службу» передбачено легальне розуміння терміну «державна служба» як публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо: аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів; забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів; забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням; управління персоналом державних органів; реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством. Можна погодитися із тим, що таке визначення є достатньо громіздким та таким, що певною мірою спрямоване на звуження сфери державної служби, її інституційного розвитку [16, с. 158-160]. Очевидно, що такий підхід законодавця не має достатнього конструктивну для формування ефективної моделі публічної служби, яка спрямована на забезпечення належного функціонування публічно-правових інститутів влади (наприклад, органи державної влади, місцевого самоврядування тощо).

Виходячи із зазначеного, публічна служба являє собою публічну, професійну, політично неупереджену діяльність спрямовану на практичне виконання завдань, функцій та повноважень публічно-правових інститутів влади у порядку передбаченому законом.

Доречно наголосити, що право на публічну службу тісно пов'язане із вступом на державну службу. Тому, видається коректним дослідити особливості права на публічну службу через призму його новацій. Беручи до уваги міжнародний досвід, зокрема, досвід європейських держав [17] Закон України «Про державну службу» (ст. 19) встановлює, що право на державну службу, по-перше, мають повнолітні громадяни України, які вільно володіють державною мовою та яким присвоєно ступінь вищої освіти не нижче: магістра - для посад категорій «А», «Б»; бакалавра, молодшого бакалавра - для посад категорії «В»; по-друге, має обмеження особа, яка: досягла шістдеся-тип'ятирічного віку; в установленому законом порядку визнана недієздатною або дієздатність якої обмежена; має судимість за вчинення умисного злочину, якщо така судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку; відповідно до рішення суду позбавлена права займатися діяльністю, пов'язаною з виконанням функцій держави, або займати відповідні посади; піддавалася адміністративному стягненню за корупційне або пов'язане з корупцією правопорушення - протягом трьох років з дня набрання відповідним рішенням суду законної сили; має громадянство іншої держави; не пройшла спеціальну перевірку або не надала згоду на її проведення; підпадає під заборону, встановлену Закону України «Про очищення влади» [18]; по-третє, під час реалізації громадянами права на державну службу не допускаються будь-які форми дискримінації, визначені законодавством; по-четверте, особа, яка претендує на зайняття посади державної служби, повинна відповідати таким загальним вимогам: для посад категорії «А» - загальний стаж роботи не менше семи років; досвід роботи на посадах державної служби категорій «А», «Б» або на посадах не нижче керівників структурних підрозділів в органах місцевого самоврядування, або досвід роботи на керівних посадах у відповідній сфері не менш як три роки; вільне володіння державною мовою, володіння іноземною мовою, яка є однією з офіційних мов Ради Європи; для посад категорії «Б» у державному органі, юрисдикція якого поширюється на всю територію України, та його апараті - досвід роботи на посадах державної служби категорій «Б», «В» або досвід служби в органах місцевого самоврядування, або досвід роботи на керівних посадах підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності не менше двох років, вільне володіння державною мовою; для посад категорії «Б» у державному органі, юрисдикція якого поширюється на територію однієї або кількох областей, міста Києва або Севастополя, та його апараті - досвід роботи на посадах державної служби категорій «Б» чи «В» або досвід служби в органах місцевого самоврядування, або досвід роботи на керівних посадах підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності не менше двох років, вільне володіння державною мовою; для посад категорії «Б» в іншому державному органі - досвід роботи на посадах державної служби категорій «Б» чи «В» або досвід служби в органах місцевого самоврядування, або досвід роботи на керівних посадах підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності не менше одного року, вільне володіння державною мовою; для посад категорії «В» - наявність вищої освіти ступеня молодшого бакалавра або бакалавра, вільне володіння державною мовою; по-п'яте, спеціальні вимоги до осіб, які претендують на зайняття посад державної служби категорій «Б» і «В», визначаються суб'єктом призначення з урахуванням вимог спеціальних законів; по-шосте, особи, які претендують на зайняття посад державної служби категорії «А», мають відповідати типовим вимогам (включаючи спеціальні), затвердженим Кабінетом Міністрів України [16, с. 151-160]. Крім того, прийняття на державну службу супроводжується прийняттям Присяги державного службовця. Це є свідченням того, що державна служба спрямована на утвердження прав і свобод людини, підпорядковується інтересам суспільства та держави.

У юридичній літературі доречно вказується на те, що при реалізації права на державну службу, видається доцільним: забезпечити належні умови вивчення претендентами на посади державної служби, державними службовцями іноземних мов у робочий час; забезпечення конкретизації вимог до професійної освіти для зайняття посад державної служби (наприклад, юридична, економічна, освіта у сфері державного (публічного) управління тощо) [16, с. 151-160]. Слід зауважити, що згідно Закону України «Про державну службу» (ст. 31), на посаду державної служби призначається переможець конкурсу на підставі відповідного рішення суб'єкта призначення з дотриманням приписів встановлених на підставі окремих законів [19], [20], [21]. При цьому, варто підкреслити, що копія відповідного рішення видається державному службовцю, ще одна копія зберігається в його особовій справі. Одначе, на практиці виникають питання пов'язані із забезпеченням конкурсних підходів до заняття посад державної служби, оскільки не завжди конкурси проводиться ефективно. Також, існують випадках, коли вакантні посади не заповнюються через затягування конкурсних процедур.

З прийняттям на державну службу, особа, щодо якої здійснено призначення набуває правосуб'єктності державного службовця [22, с. 310- 370], [23, с. 186- 191]. Також із правом на державну службу пов'язано набуття державним службовцем низки трудових прав щодо здійснення службової кар'єри, оплати праці, робочого часу, часу відпочинку, охорони праці, заохочень, підвищення кваліфікації (перекваліфікацію), соціальних гарантій, а також обмежень, заборон, понесення дисциплінарної та матеріальної відповідальності тощо. З метою забезпечення належних умов для професійного зростання державних службовців, доречним було б досвідчених фахівців призначати на вищі вакантні посади без конкурсу. Це сприяло б більшій мотивації праці, професіоналізації державної служби.

Припинення права на державну службу зумовлено низкою підстав припинення державної служби. Закон України «Про державну службу» (ст. 81) передбачає, що державна служба припиняється: у разі втрати права на державну службу або його обмеження; у разі закінчення строку призначення на посаду державної служби; за ініціативою державного службовця або за угодою сторін; за ініціативою суб'єкта призначення; у разі настання обставин, що склалися незалежно від волі сторін; у разі незгоди державного службовця на проходження державної служби у зв'язку із зміною її істотних умов; у разі досягнення державним службовцем 65-річного віку, якщо інше не передбачено законом; у разі застосування заборони, передбаченої Законом України «Про очищення влади».

Доречно відзначити, що вищезазначені особливості здійснення права на державну службу повною мірою стосуються права на публічну службу. Адже, інститут публічної служби, переважно, функціонує через призму державної служби, особливо ураховуючи те, що інститут служби місцевого самоврядування перебуває у стані реформування під впливом процесів децентралізації влади, інших пов'язаних із нею реформ.

Ураховуючи сучасні процеси, пов'язані із активізацією співпраці України та держав-членів ЄС, що викликано необхідністю дотримання і виконання приписів Угоди про асоціацію [24], цілком слушним видається урахування конструктивного європейського досвіду щодо правового регулювання публічної служби. Можна погодитися із Л. В. Прудиу- сом, що «гармонізація державної служби шляхом відповідності законодавства у сфері державної служби міжнародним стандартам та нормам ЄС є необхідною умовою для дотримання цінностей ЄС, наближення державної служби до європейських принципів, які висуваються до країн - кандидатів на вступ до ЄС, а також принципів «належного врядування», які закріплені рішеннями Ради Європи, що сприятиме подальшому членству України в ЄС» [25, с. 72]. Водночас, в умовах сьогодення не варто абсолютизувати досвід ЄС щодо публічної служби, що головним чином пов'язано із такими чинниками як: наявність різних завдань, функцій та повноважень публічної служби, що викликано станом розвитку ЄС та його інститутів; наявність досвіду окремих держав-членів ЄС; наявність власних процесів реформування публічної служби тощо. До того ж, необхідно урахувати, що в Україні відбувається процес становлення інституту публічної служби. У такій ситуації видається конструктивним процеси консолідації суспільства, держави, наукових шкіл права, публічної служби щодо організації та проведення відповідної реформи.

Отже, можна зробити висновок, що право на публічну службу є основоположним, системним правом громадян на зайняття посад у публічно- правових інститутах влади у порядку та на умовах передбачених законодавством.

Основними особливостями права на публічну службу є наступні: це системне, конституційне право; випливає із змісту права на працю; системно пов'язане із правом на державну службу та службу в органах місцевого самоврядування; правомочними особами є громадяни України; передбачає зайняття особою посад у публічно-правових інститутах влади; передбачає спеціальну процедуру реалізації, гарантування та правової охорони; зумовлює виникнення, зміну, припинення службово-трудових правовідносин; передбачає набуття правомочною особою право- суб'єктності публічного службовця; характеризується спеціальною процедурою припинення; підлягає державному нагляду та громадському контролю.

Законодавче забезпечення права на публічну службу варто провадити шляхом доопрацювання проекту Трудового кодесу України, який знаходиться на розгляді у Верховній

Раді України та готується до другого читання, а також розробки новітнього законодавства про публічну службу на основі національного та міжнародного досвіду.

Ураховуючи викладене, основними тенденціями удосконалення права на публічну службу є наступні:

1) розробка, затвердження сучасної, ефективної Концепції реформи публічного управління та публічної служби на період до 2030 року на основі національного, міжнародного досвіду;

2) формування, гармонізація трудового законодавства та законодавства про публічну службу;

3) забезпечення мотивації, професіоналізації публічної служби через призму запровадження оптимальної, науково-обгрунтованої системи професійних вимог, гарантій, заохочень, обмежень та заборон щодо відповідних посад;

4) забезпечення ефективності, відкритості, доступності механізмів реалізації, гарантування та правової охорони права на публічну службу;

5) забезпечення відкритості, прозорості запроваджених заборон та обмежень щодо публічної служби;

6) посилення ефективності та доступності прав, які випливають із змісту права на публічну службу;

7) підвищення ефективності, дієвості, доступності права на державну службу та службу в органах місцевого самоврядування;

8) посилення ефективності існуючої моделі правосуб'єктності публічних службовців;

9) посилення ефективності державного нагляду та громадського контролю з питань публічної служби;

10) розробка, експертне обговорення, послідуюче ухвалення Кодексу про публічну службу, як результат консолідації зусиль уповноважених інститутів публічної влади, правничих шкіл та шкіл публічної служби, експертів тощо.

Список використаних джерел

1. Конституція України від 28 червня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.

2. Про Стратегію сталого розвитку «Україна -2020»: Указ Президента України від 12 січня 2015 року № 5/2015// Урядовий кур'єр від 15.01.2015 р., № 6.

3. Іншин М. І. Проблеми нравового регулювання нраці державних службовців України: автореф. дис... д-ра юрид. наук: 12.00.05 / М. І. Іншин; Київ. нац. ун-т ім. Т. Шевченка. К., 2005. 39 с.

4. Петришин О. В. Правовий режим державної служби: нитання загальної теорії: автореф. дис... д-ра юрид. наук: 12.00.01 / О. В. Петришин; Нац. юрид. акад. України ім. Я. Мудрого. Х., 1999. з6 с.

5. Костюк В. Л. Інституційні новації державної служби через нризму новітнього законодавства: науково-теоретичний аснект / В. Л. Костюк // Наукові заниски НаУКМА. Юридичні науки. 2016. Т. 181. С. 26-32.

6. Пом державну службу: Закон України від 16 грудня 1993 року № 3723 - XII // Відомості Верховної Ради України. 1993. № 52. Ст. 490.

7. Пом державну службу: Закон України від 17 листонада 2011 року № 4050-VI // Відомості Верховної Ради України. 2012. №26. Ст.273.

8. Пом державну службу: Закон України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII // Відомості Верховної Ради України. 2016. №4. Ст.43.

9. Пом місцеве самоврядування: Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР// Відомості Верховної Ради України. 1997. № 24. Ст. 170.

10. Пом службу в органах місцевого самоврядування: Закон України 7 червня 2001 року № 2493-ІІІ// Відомості Верховної Ради України. 2001. № 33. Ст. 175.

11. Кмдекс законів нро нрацю України від 10 грудня 1971 року № 322-VII (у редакції від 01.05.2018 р.) // Відомості Верховної Ради УРСР 1971. № 50. Ст. 375.

12. Пом схвалення Стратегії реформування державної служби та служби в органах місцевого самоврядування в Україні на неріод до 2017 року та затвердження нлану заходів щодо її реалізації: Рознорядження Кабінету Міністрів України від 18.03.2015 р. № 227-р// Урядовий кур'єр від 07.04.2015 р., № 63.

13. Деякі нитання реформування державного унравління України: Рознорядження Кабінету Міністрів України від 24.06.2016 р. № 474-р// Урядовий кур'єр від 27.07.2016 р., № 139.

14. Підтоимка реформи сфери нублічної служби в Україні - фокус на реформу служби в органах місцевого самоврядування: [Електронний ресурс]. - Режим достуну: http://www.slg-coe.org.ua/p13757.

15. Тоудмвий кодекс: закононроект, реєстр.№1658 від 20.05.2015р., внесений Гройманом В. Б., Денисовою Л. Л., Панієвим М. М., Кубівим С. І. [Електронний ресурс]. - Режим достуну: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_2?id =&pf3516=1658&skl=9.

16. . Кмстюк В. Л, Яцкевич І. І. Конституційне нраво на державну службу через нризму новітнього законодавства: науково-теоретичний аснект/В. Л. Костюк, Яцкевич І. І.//Публічне нраво. 2017. № 3 (27). С. 151-160.

17. Публічна служба. Зарубіжний досвід та нронозиції для України / За заг. ред. Тимощука В. П., Школика А. М. К.: Конус_Ю, 2007. 735 с.

18. Пом очищення влади: Закон України від 16 вересня 2014 року № 1682-VII // Відомості Верховної Ради України. 2014. № 44. Ст.2041.

19. Пом засади занобігання і нротидії корунції: Закон України від 7 квітня 2011 року № 3206-VI // Відомості Верховної Ради України. 2011. № 40. Ст. 404. (втратив чинність)

20. Пом занобігання корунції: Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII // Відомості Верховної Ради України. 2014. № 49. Ст. 2056.

21. Про Національне актикорунційне бюро: Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1698-VII // Відомості Верховної Ради України. 2014. № 47. Ст.2051.

22. Клемпарський М. М. Проблеми нравового регулювання статусу державних службовців як суб'єктів трудового нрава України: монографія / М. М. Клемнарсь- кий. - Харків: Ніка-Нова, 2014. - 428 с.

23. Костюк В. Л. Правосуб'єктність у трудовому нраві: нроблеми теорії та нрактики: Монографія / В. Л. Костюк. - К.: Видавець Карненко В. М., 2012. 464 с.

24. Про ратифікацію Угоди нро асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Євронейським Союзом, Євронейським снівтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони: Закон України від 16.09.2014 № 1678-VII [Електронний ресурс] // Режим достуну: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/ show/1678-18.

25. Прудиус Л. В. Гармонізація державної служби України з міжнародними стандартами та нормами ЄС / Л. В. Прудиус // Аспекти публічного унравління. 2016. № 6-7. С. б6-76. - Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/ujRN/aplup_2016_6 - 7 10.

Размещено на Allbest.ru