Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральный оздоровительно-образовательный центр «Смена»

Нормативно-правовое обеспечение развития рекреационно-оздоровительных услуг для детей

Баранов Юрий Анатольевич glavbuh@smena.org

УДК 338.01 Экономические науки

Адрес статьи: www.gramota.net/materials/1/2012/12-2/1.html

Статья опубликована в авторской редакции и отражает точку зрения автора(ов) по рассматриваемому вопросу

Источник Альманах современной науки и образования

Тамбов: Грамота, 2012. № 12 (67): в 2-х ч. Ч. II. C. 10-14. ISSN 1993-5552

Адрес журнала: www.gramota.net/editions/1.html

Содержание данного номера журнала: www.gramota.net/materials/1/2012/12-2/

Анапа

Аннотация

В статье определены принципы развития рекреационно-оздоровительных услуг для детей (нормативности, партисипативности, парциальности); дана сущностная характеристика принципа нормативности; выявлены и описаны этапы развития нормативно-правового обеспечения организации рекреационно-оздоровительных услуг для детей, а также представлены рекомендации по его совершенствованию.

Ключевые слова и фразы: рекреационно-оздоровительные услуги для детей; принципы развития рекреационно-оздоровительных услуг для детей; партисипативность, парциальность; нормативно-правовое обеспечение развития рекреационно-оздоровительных услуг для детей; частно-государственное партнерство; гражданские инициативы; долевое финансирование рекреационно-оздоровительных услуг для детей.

В настоящее время развитие рекреационно-оздоровительных услуг приобретает всё большую значимость. Это обусловлено их мультипликативным воздействием на социально-экономическое развитие региона, улучшение условий жизни населения и качества социальной среды, а также формирование у граждан готовности здорового образа жизни. Рекреация, в широком смысле, - это избирательные виды активной деятельности (отдыха), обуславливающие удовлетворение потребности человека в восстановлении физических и духовных сил, повышении уровня здоровья и работоспособности, в узком смысле, - это пространство, где эти виды активной деятельности (отдыха) осуществляются. Нами определены следующие принципы развития рекреационно-оздоровительных услуг для детей: нормативности, обуславливающего создание единого нормативно-правового обеспечения развития рекреационно-оздоровительных услуг для детей; партисипативности, обеспечивающего развитие частно-государственного партнерства и гражданских инициатив в сфере развития рекреационно-оздоровительных услуг для детей; парциальности, опосредующего долевое финансирование рекреационно-оздоровительных услуг для детей из средств федерального, регионального и муниципального бюджетов. партисипативность правовой оздоровительный

Рассмотрим подробнее содержание принципа нормативности. Имея уникальный опыт и практику организации детского отдыха, Российская Федерация прошла несколько этапов развития нормативно-правового обеспечения организации рекреационно-оздоровительных услуг для детей.

На первом этапе (1920-е - середина 1930-х гг.) имело место становление системы рекреационно-оздоровительных услуг для детей. Содержание деятельности организаций, оказывающих детям рекреационно-оздоровительные услуги, определялось постановлениями и письмами Центрального комитета комсомола и Центрального совета Всесоюзной пионерской организации.

Второй этап начинается с 1930-х и завершается 1980-ми гг. Этот этап определяется ведущей нормотворческой практикой со стороны профессиональных союзов как главного организатора сферы рекреационно-оздоровительных услуг для детей. Началом данного этапа стало решение правительства СССР (1933 г.) о передаче средств государственного социального страхования из ведения предприятий в ведение профсоюзов.

Третий этап в развитии нормативно-правового обеспечения организации рекреационно-оздоровительных услуг для детей - 1990-е - середина 2000-х гг. На данном этапе нормативно-правовое обеспечение рекреационно-оздоровительных услуг для детей рассматривается как важная составляющая государственной социальной политики России в отношении семьи и детей. С начала 1990-х годов ситуация с организацией рекреационно-оздоровительных услуг для детей ухудшилась. Сократились сеть загородных оздоровительных летних учреждений и количество оборонно-спортивных лагерей для старшеклассников, вдвое уменьшилось количество стационарных лагерей труда и отдыха. Сокращение сети городских подростковых клубов, профсоюзных внешкольных учреждений привело к значительному уменьшению возможностей для проведения досуга в городе. Особую остроту приобрела проблема организованного отдыха детей в период летних каникул [3]. По данным Росстата, общее количество загородных оздоровительных лагерей, находящихся на территории Российской Федерации, по состоянию на лето 2005 года составило 2893 лагеря, в которых было оздоровлено 1,71 млн детей. Для сравнения, в 1941 году в СССР функционировало 2345 детских загородных лагерей, которые обеспечивали отдых и оздоровление 9,34 млн детей (этот вид оздоровления в основном касался городских детей).

Важным шагом в развитии нормативно-правового обеспечения рекреационно-оздоровительных услуг для детей на данном этапе стала опора на нормы международного права (Декларацию прав ребенка, провозглашенную Резолюцией № 1386 Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1959 года; Международную конвенцию о правах ребенка, принятую 20 ноября 1989 года в г. Нью-Йорке и ратифицированную постановлением Верховного Совета СССР от 13 июня 1990 года № 1559-1). В действующей на этом этапе Конституции РФ было указано, что права ребенка, как и иные права человека, признаются и гарантируются как общепризнанные принципы и нормы международного права, которые являются составной частью правовой системы России и имеют приоритетное значение.

В 1994 г. была принята президентская программа «Дети России» (Указ Президента Российской Федерации от 18 августа 1994 года № 1696) и утверждены в 1995 г. «Основные направления государственной и социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года» (Указ Президента Российской Федерации № 942 от 14 сентября 1995 года). В 1996 году в дополнение к президентской программе «Дети России» была разработана федеральная целевая программа «Организация летнего отдыха» (Указ Президента Российской Федерации от 19 февраля 1996 года № 210), которая так и не была утверждена. За последующие годы президентская программа «Дети России» либо указами Президента неоднократно продлевалась, либо принималась соответствующими постановлениями Правительства на новый срок действия как федеральная целевая программа с таким же названием. Однако подпрограмма «Организация летнего отдыха детей» в ней отсутствует.

Вместе с тем, за годы своего существования программа «Дети России» придала мощный импульс совершенствованию нормативно-правового обеспечения рекреационно-оздоровительных услуг для детей. В 1990-2001 гг. было принято около 10 поправок в действующее законодательство в форме изменений и дополнений федеральных законов и законодательных актов, направленных на поддержку предприятий, организаций, стимулирование деятельности учреждений детского отдыха и оздоровления, предоставление им налоговых льгот, упорядочивание системы финансирования и оплаты путевок. Например, в соответствии с Законом РСФСР «О плате за землю» (от 11.10.1991 с изменениями и дополнениями от 16.07.1992 и 09.08.1994) санаторно-курортные и оздоровительные учреждения, учреждения отдыха, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, полностью освобождаются от земельного налога. В соответствии с Законом «О налоге на прибыль предприятий и организаций» (от 27.12.1991 с изменениями и дополнениями от 16.12.1992 и 22.12.1992) при исчислении налога на прибыль облагаемая прибыль при фактически произведенных затратах и расходах за счет прибыли, остающейся в распоряжении предприятия, уменьшается на суммы затрат предприятий на содержание находящихся на их балансе детских лагерей отдыха. По Закону РФ «О налоге на имущество предприятий» (от 13.12.91 с изменениями и дополнениями от 03.06.93) данным налогом не облагается имущество, используемое (предназначенное) исключительно для отдыха и оздоровления детей в возрасте до 18 лет.

В 1990-е годы были предприняты инициативы, предоставляющие льготы определенным категориям населения (родителям и детям) для использования права на каникулярный отдых и оздоровление детей: снижена облагаемая база при исчислении налога с физических лиц за вычетом сумм, направленных на приобретение путевок в детские лагеря (Закон РФ «О подоходном налоге с физических лиц»); освобождены от курортного сбора дети в возрасте до 16 лет (Закон РФ «О курортном сборе»). Получили льготы дети из Чернобыльской зоны, дети-инвалиды, дети из районов Крайнего Севера (а это 23 субъекта Российской Федерации), дети военнослужащих.

В 1998 году принят Федеральный закон № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», который определил задачи организации отдыха детей как приоритетные для всех органов исполнительной власти; разграничил полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов на осуществление гарантий прав ребенка на отдых и оздоровление; определил полномочия региональных и муниципальных органов управления по обеспечению прав детей на отдых и оздоровление, сохранению и развитию учреждений, деятельность которых направлена на отдых и оздоровление детей. Значительное место в этом законе было отведено необходимости разработки минимальных социальных стандартов, включающих услуги отдыха и оздоровления детей. В статье 1 данного закона впервые дано правовое определение сущности понятий «отдых детей и их оздоровление»; «организация отдыха детей и их оздоровления».

Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 ноября 2000 года № 839 были утверждены Правила разработки государственного доклада о положении детей в Российской Федерации. Однако в эти Правила не были включены вопросы, касающиеся отдыха и оздоровления детей.

Национальным стандартом Российской Федерации ГОСТ Р 52143-2003 «Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг», принятым постановлением Госстандарта Российской Федерации от 24 ноября 2003 года № 327-ст, в перечень «Социально-медицинские услуги» включены организация лечебно-оздоровительных мероприятий (подраздел 4.2.18) и содействие в предоставлении нуждающимся детям услуг оздоровления и их направлении на санаторно-курортное лечение (подраздел 4.2.33). На основании стандарта были приняты «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы загородных стационарных учреждений отдыха и оздоровления детей. СанПиН 2.4.4.1204-03».

Принятая на этом этапе президентская программа «Молодежь России» (продленная до 2003 г.) определила приоритетные задачи сохранения уникальных всероссийских детских центров «Орленок» и «Океан», способствовала развитию содержания оздоровительных лагерей благодаря включению в программу ежегодного конкурса вариативных программ деятельности оздоровительных учреждений.

В 2003-2004 годах государственную политику в сфере оздоровления и отдыха детей осуществляло Министерство труда и социального развития Российской Федерации на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства от 23 апреля 1997 года № 480. Министерство организовывало совместно с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и негосударственными организациями и объединениями отдых и оздоровление детей в период школьных каникул; установило Порядок использования средств, выделенных из федерального бюджета на финансирование мероприятий по организации оздоровительной кампании детей и подростков, который определял целевое назначение, критерии и механизмы использования этих средств; осуществляло финансирование мероприятий по организации оздоровительной кампании детей и подростков в пределах предусмотренных на эти цели средств федерального бюджета на основании государственных контрактов, заключенных с органами социальной защиты населения субъектов Российской Федерации.

Однако, в связи с проведением административной реформы и в соответствии с Указом Президента от 9 марта 2004 года № 314, Министерство труда и социального развития Российской Федерации упразднено. Его функции были переданы вновь образованному Минздравсоцразвития и Федеральному агентству по здравоохранению и социальному развитию. Но в Положениях об этих структурах функции по решению вопросов организации детского отдыха и оздоровления не предусмотрены. Поэтому эти ведомства рассматривали проблемы рекреационно-оздоровительных услуг для детей только в контексте нормативно-правового регулирования в сфере здравоохранения, социального развития, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей. Таким образом, в результате проведения административной реформы утрачена, как самостоятельная функция органа исполнительной власти Российской Федерации, одна из важнейших составляющих социальной политики государства - организация и координация проведения отдыха и оздоровления детей и подростков.

На региональных уровнях на этом этапе были разработаны типовые положения о детских рекреационно-оздоровительных организациях, а также инструктивные и методические материалы по охране жизни и здоровья детей, охране труда работников в детских рекреационно-оздоровительных организациях [2]. Во всех субъектах Российской Федерации была организована деятельность межведомственных комиссий по организации отдыха, оздоровления и занятости детей, в которые входили представители всех заинтересованных подразделений и ведомств соответствующих регионов. Эти комиссии осуществляли координацию деятельности по организации оздоровительного отдыха детей и подростков на территории каждого субъекта Российской Федерации. Аналогичные комиссии были организованы и во всех муниципальных образованиях.

Четвертый этап в развитии нормативно-правового обеспечения организации рекреационно-оздоровительных услуг для детей начинается с середины 2000-х гг. - по настоящее время.

В своем Послании Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 года Президент РФ помимо общих вопросов в сфере социальной политики акцентировал необходимость создания условий, благоприятствующих воспитанию детей. А в сентябре 2005 года в Женеве на сессии Комитета ООН по правам ребенка был заслушан третий периодический доклад Российской Федерации о выполнении Конвенции ООН о правах ребенка. По результатам рассмотрения доклада Комитет ООН по правам ребенка рекомендовал Российской Федерации: создать единый федеральный орган, ответственный за определение государственной политики в сфере защиты детства и семьи и реализацию положений Конвенции о правах ребенка; обеспечить права детей-инвалидов на реабилитацию и образование; развить институт уполномоченных по правам ребенка и систему общественного контроля за соблюдением прав детей; создать механизмы привлечения гражданских инициатив к работе в интересах детей.

Часть рекомендаций указанного Комитета ООН нашла свое отражение в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2006 года, где особое внимание уделено вопросам детства, в частности, воспитанию и оздоровлению сирот, детей-инвалидов и детей, оставшихся без попечения родителей. Именно по этим категориям детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, выявлены серьезные недостатки в обеспечении их оздоровлением как мерой социальной поддержки.

Результатом реализации данных документов на практике стало формирование трех уровней (федерального, регионального и муниципального) в нормативно-правовом обеспечении организации рекреационно-оздоровительных услуг для детей. На федеральном уровне устанавливаются основы федеральной политики в сфере рекреационно-оздоровительных услуг для детей, выбираются приоритетные направления деятельности, формируются и реализуются федеральные целевые программы, создаются Государственные стандарты по предоставлению услуг в сфере отдыха и оздоровления детей. На региональном предусмотрено создание региональных целевых программ по развитию детского отдыха и административного регламента по организации рекреационно-оздоровительных услуг для детей; подготовка планов-заданий, направленных на выполнение мероприятий, обеспечивающих санитарно-эпидемиологическое благополучие в детских оздоровительных учреждениях и своевременное их выполнение; разработка комплекса мер по развитию инфраструктуры отдыха и оздоровления детей с учетом климатических условий региона, в том числе по вопросу создания в каждом федеральном округе головного круглогодичного лагеря для отдыха и оздоровления детей. К вопросам местного значения отнесена организация рекреационно-оздоровительных услуг для детей в каникулярное время, административного регламента по организации рекреационно-оздоровительных услуг для детей [1].

Несмотря на то, что нормативно-правовое обеспечение организации рекреационно-оздоровительных услуг для детей базируется на ряде основополагающих норм международного права (Декларация прав ребенка и Конвенция о правах ребенка), Конституции Российской Федерации, в нем имеются существенные противоречия, пробелы и недостатки.

1. Не определен единый федеральный орган исполнительной власти, наделенный всей полнотой полномочий по реализации государственной политики в сфере рекреационно-оздоровительных услуг для детей.

2. Несоответствие международным правовым нормам, действующим в сфере рекреационно-оздоровительных услуг для детей. Например, законодательство Российской Федерации не обеспечивает в полной мере оздоровление детей, в том числе обязательное оздоровление детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. В результате не в полной мере соблюдается статья 31 международной Конвенции о правах ребенка, в которой предусмотрено право на предоставление равных возможностей для отдыха, несмотря на то, что в преамбуле и статье 4 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» провозглашен приоритет государственной политики в интересах детей.

3. Имеют место несовершенство и противоречивость нормативно-правовых актов. В нормативных правовых актах Российской Федерации до сих пор отсутствует четкость применяемой терминологии в сфере рекреационно-оздоровительных услуг для детей. Например, употребляются понятия «отдых» и «оздоровление» как сопряженные. Но в правоприменительной практике термин «оздоровление» не всегда четко отличается от понятия «лечение», особенно когда это касается оздоровления в период летних каникул отдельных категорий детей в санаторных лагерях и санаториях. В бюджетной классификации и ежегодных распоряжениях Правительства Российской Федерации по обеспечению отдыха и оздоровления детей употребляется иное понятие - «оздоровительная кампания детей и подростков». И применяется это понятие по отношению к мероприятиям в каникулярный период. Следует отметить, что совмещение лечения детей, имеющих определенные показания к этому, и организация отдыха, оздоровления (повышение иммунитета, привитие здорового образа жизни) и занятости детей, не имеющих показаний к лечению хронических заболеваний, осложняет работу исполнительных органов власти, искажает смысл выражения «оздоровительная кампания» и размывает ее цели. Лечение хронических болезней должно проводиться в круглогодичном режиме и, по всей видимости, через органы здравоохранения и другие медицинские учреждения, в то время как оздоровление предусматривает организацию мероприятий в каникулярный период. Необходимо также отметить, что нет унификации названия видов лагерей в нормативно-правовых актах и программах. Применение терминологии, допускающей различное толкование, порой противоречащей или дублирующей друг друга, не обеспечивает гарантированной действующим законодательством социальной поддержки детей в рамках оздоровительной кампании и снижает эффективность финансового контроля за расходованием бюджетных средств, направленных на отдых и оздоровление детей.

4. Отсутствует единый реестр (банк данных) учета категорий детей, нуждающихся в социальной адаптации, предусмотренной требованиями статьи 1 ФЗ № 124, и объективно имеющих право получить льготную или бесплатную путевку в нескольких учреждениях, участвующих в проведении оздоровительной кампании детей. С учетом этого действующий порядок обеспечения льготными путевками во время оздоровительной кампании детей не позволяет оздоровить все категории детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, которым это оздоровление гарантировано в качестве меры социального обеспечения, и не исключает социально несправедливого предоставления путевок из различных источников одним и тем же лицам. Отчетные данные регионов не отражают истинной картины по персонифицированному количеству детей, охваченных оздоровительной кампанией по всем категориям детей, предусмотренным вышеуказанной статьей. Отсутствие единого реестра нуждающихся и оздоровленных детей по категориям и возрастному цензу, а также координации в планировании их потребности не исключает возможность двойного финансирования и двойного учета одних и тех же детей. В Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности рекреационно-оздоровительные услуги детям не выделены в отдельную группу.

5. Противоречивость нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам. Например, неправомочное смешение возрастных категорий детей и молодых граждан, что приводит к организационной неразберихе при проведении отдыха и оздоровления отдельных категорий детей, распылению средств, предусмотренных для их оздоровления. При этом не обеспечивается гарантированная действующим законодательством социальная поддержка детей в рамках оздоровительной кампании. Употребляемые в региональных программах виды лагерей (детские лагеря, профильные смены для детей, палаточные лагеря и т.д.), в которые могут предоставляться путевки детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, не соответствуют видам лагерей, применяемым федеральным законодательством.

Для совершенствования нормативно-правового обеспечения развития рекреационно-оздоровительных услуг для детей мы предлагаем:

1) инициировать приведение в соответствие с основополагающими нормами международных договоров и Конституции Российской Федерации терминологии, применяемой в нормативных правовых актах, обеспечивающих развитие рекреационно-оздоровительных услуг для детей;

2) определить единый федеральный орган исполнительной власти, наделенный всей полнотой полномочий по реализации государственной политики в сфере рекреационно-оздоровительных услуг для детей;

3) сформировать нормативно-правовую базу деятельности учреждений детского отдыха и оздоровления в соответствии с разграничениями предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти в Российской Федерации и действующими нормативными правовыми актами;

4) предусмотреть в перечне вопросов для ежегодного государственного доклада о положении детей в Российской Федерации вопрос о результатах летнего отдыха и оздоровления детей;

5) создать федеральные реестры (банки данных) организаций и учреждений отдыха и оздоровления детей, а также категорий детей, нуждающихся в социальной адаптации; предусмотреть разграничение возрастных категорий детей, оздоравливаемых в различных типах лагерей;

6) разграничить властные функции и правовую компетенцию между всеми уровнями нормативно-правового обеспечения организации рекреационно-оздоровительных услуг для детей.

Список литературы

1. Пресс-служба Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка Павла Астахова [Электронный ресурс]. URL: http://www.rfdeti.ru/nav.php?id=6 (дата обращения: 01.11.2012).

2. Типовые положения о детских рекреационно-оздоровительных организациях [Электронный ресурс]. URL: http://familykuban.ru›…ozdorovl/norm/tipovoe_polozh_o (дата обращения: 01.11.2012).

3. Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс]. URL: http://gks.ru (дата обращения: 01.11.2012).

Размещено на Allbest.ru