Размещено на http://www.allbest.ru/

стратегии развития сферы услуг в проблемных регионах рф: сущностная характеристика

Сергей Ростиславович Кривко

Российский государственный университет туризма и сервиса (филиал) в г. Смоленске krivko.s@mail.ru

Термин «стратегия» изначально имел два смысла: наука и искусство ведения войны; искусство руководства политической борьбой. В современных справочниках понятие «стратегия» понимается в более широком смысле - как искусство планирования какой-либо деятельности на длительную перспективу; алгоритм проектирования действий, основанный на разбиении цели на подцели и поиске путей их достижения. В экономике термин «стратегия» используется в сочетаниях «стратегическая задача», «стратегические цели», «стратегическое управление», «стратегия развития», «стратегическая сегментация рынка», «стратегический менеджмент», «стратегический маркетинг», «стратегическое планирование», «стратегическое ценообразование», «стратегическая информация», «стратегия перехода страны на регулируемые рыночные отношения», «стратегия повышения качества жизни», «стратегия развития отдельных отраслей, регионов, фирм» и т.д. При этом единого мнения о сущности стратегии у авторов нет. Анализируя вариативное применение термина «стратегия» в экономических исследованиях, мы пришли к выводу, что, с одной стороны, экономическую стратегию можно охарактеризовать как конкретный долгосрочный план достижения конкретной долгосрочной цели, а разработку стратегии - как нахождение цели и составление долгосрочного плана. С другой стороны, под экономической стратегией можно подразумевать долгосрочное количественно определенное направление развития объекта.

По нашему мнению, под стратегией развития регионов можно понимать долгосрочную программу системно-структурного преобразования территорий, обеспечивающую комплексное развитие и повышение конкурентоспособности экономики регионов, посредством формирования благоприятного инновационного и инвестиционного климата, а также сбалансированное пространственное развитие Российской Федерации.

Региональное стратегирование означает, прежде всего, не развитие имеющихся или появление новых производств, хозяйственных объектов, финансовых технологий и т.п., а обеспечение условий для их возможного развития и появления, описание системы инструментов, с помощью которой создаются объекты любого класса.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года отмечено, что укрепление системы стратегического управления региональным развитием, повышение комплексности и сбалансированности развития регионов и размещения производительных сил, повышение сбалансированности обязательств региональных и муниципальных властей и их финансовых возможностей - одна из составляющих шестого направления перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития [1].

Можно отметить, что в настоящее время период фактического отсутствия осмысленной региональной политики завершается, и деятельность органов государственной власти переходит к этапу осмысления и формирования стратегии развития регионов в новых условиях на основе отечественного и зарубежного опыта и обновляющейся методологической и методической базы.

Основными документами, определяющими подход исполнительной власти к стратегическому планированию регионального развития, стали: «Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации» (2005 год), проект «Требований (технический стандарт) к стратегии социальноэкономического развития субъекта РФ» (2005 год), «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (2008 год). Рассмотрим эти документы подробнее.

Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации была теоретическим документом, представляющим достаточно подробную и обстоятельную модель регионального развития в видении центра (профильного министерства) с позиции управления региональным развитием.

Этот подход, по нашему мнению, имеет принципиальные ограничения, которые состоят в следующем:

Стратегия регионального развития в условиях федеративного государства и формирующегося гражданского общества не сводится к стратегии управления региональным развитием со стороны федерального центра. Очевидно, что государство должно иметь свою стратегию, в первую очередь в плане пространственного и отраслевого развития. Сложившаяся мировая практика признает за государством региональную политику, направленную на поддержание, прежде всего, проблемных регионов, при этом стратегия развития благополучных регионов является прерогативой самих регионов.

В условиях недостатка у государства финансово-экономических и других ресурсов сам подход к регионам только с позиции руководства и управления не может быть достаточно эффективным. На наш взгляд, при сохранении за государством административной функции более эффективной является позиция организации регионального развития, но уже со стороны более сложного «общественно-государственного» позиционера, предполагающая качественно более высокий уровень соорганизации органов государственной власти и всех активных центров власти в обществе.

Концепция не была подкреплена в нужной мере механизмами и инструментами ее реализации. В частности, необходимым и фактически главным по смыслу самой концепции условием ее реализации должна была стать разработка Генеральной схемы пространственного развития Российской Федерации. Однако, изза недостатка опыта стратегического планирования в регионах, эта задача так и не была решена.

В концепции не была отражена серьезным образом тема оптимизации налогообложения, которое в нынешнем его виде не стимулирует, а тормозит развитие регионов. Растабуирование этой темы для независимой экспертизы и прозрачность данных и макроэкономических моделей могли бы стать серьезным стимулом к более эффективному стратегированию.

Проект «Требований (технический стандарт) к стратегии социально-экономического развития субъекта РФ» - единственный нормативный методический документ, которым пользуются регионы в своей работе [3]. Не вызывает сомнения, что определенная унификация при разработке стратегий необходима, хотя бы потому, что субъект Федерации является компонентом правовой, общественно-политической и социальноэкономической системы государства, а его стратегия должна быть интегрирована со всеми субъектами РФ, с которыми он взаимодействует в рассматриваемый период времени или в перспективе. С другой стороны, придание статуса технического стандарта методическим документам концептуального характера в сфере стратегического планирования регионального развития, которая в новой России только-только начинает складываться, вызывает обоснованные возражения. Недоумение вызывает также жесткое предписание на уровне стандарта органам региональной власти заказывать разработку стратегии непременно на стороне. Здесь затрагивается один из самых существенных компонентов процесса стратегирования, а именно позиционирование (самоопределение) руководства органа государственной власти субъекта РФ в процессе формирования стратегии. Если руководство субъекта РФ не позиционирует себя в качестве главного вдохновителя разработки и реализации стратегии, а в нормативном порядке перепоручает этот процесс консалтинговым компаниям (даже не зависимо от уровня их профессиональной квалификации), это означает, что говорить о каких-либо инновационных сценариях развития региона не приходится. Стратегия останется формальным документом, исполнять который будет некому, когда документ будет принят, и консультанты уедут делать свой бизнес в очередной регион.

Проанализируем рассматриваемый документ с точки зрения трех взаимосвязанных схем: схема самоорганизации позиционера, который осуществляет стратегирование (стратег, управленец, организатор); схема плацдарма на котором разворачивается деятельность; схема процедур, которые организуют деятельность на рассматриваемом плацдарме.

Позиция стратега в рассматриваемом документе, на наш взгляд, определена не достаточно полно и в определенном смысле противоречиво. Это вполне объяснимо сложностью задачи, кроме того, администрации субъектов Федерации, как и отраслевые органы государственного управления в силу установленных регламентов и сложившейся практики имеют ограниченный плацдарм деятельности и возможности принятия управленческих решений. На это в частности указывает то обстоятельство, что речь во всех документах идет только о социально-экономическом развитии. Но проблема в том, что стратегия подразумевает установку на развитие, а бюрократические организации - на функционирование. Более того, понимание стратегирования как долгосрочного планирования и прогнозирования приводит часто к потере смысла стратегии как выделения и удержания высшего слоя (страты) интересов, ценностей и устремлений [2]. Очевидно, что каждый регион как субъект имеет свой, уникальный высший слой, свою собственную стратегию.

В определении стратегии социально-экономического развития субъекта РФ как «системы мер государственного управления, опирающихся на долгосрочные приоритеты, цели и задачи политики органов государственной власти» четко выражена ограниченная компетенцией региональной власти позиция на государственное управление и государственную политику, несмотря на ссылки на участие в разработке стратегий бизнеса и общественных организаций. По нашему мнению, роль бизнеса и экспертного сообщества должны быть переосмыслены, и они в процессе разработки стратегии должны позиционироваться как независимые инстанции власти. Таким образом, позиция стратега должна формироваться как некоторая сетевая структура, включающая всех участников процесса стратегирования.

Главная цель разработки стратегии субъекта РФ согласно «Требованиям» состоит в определении требований приоритетных направлений и целей развития на долгосрочную перспективу (не менее 20 лет). Очевидно, что такая установка достаточно конструктивна только в том случае, если целеобразующим субъектом является сложноорганизованный позиционер, о котором речь шла выше. Но даже в этом случае указание какого-либо длительного горизонта планирования, а тем более в 20 лет представляется не вполне корректным. Главная причина состоит в том, что цели изменяются по мере продвижения по пути их развития. Даже такой простой аргумент, как фактическое ограничение горизонта планирования у чиновников администраций, депутатов относительно коротким сроком их полномочий (5-10 лет), не говоря уже о бизнесе (за исключением крупнейших инфраструктурных государственных компаний типа Газпрома), говорит о явном завышении горизонта планирования (прогнозирования). Единственным исключением могут быть крупные инфраструктурные проекты, реализуемые государством на федеральном (или международном) уровне, но и в этом случае генеральные схемы размещения объектов транспортной, энергетической и пр. инфраструктуры разрабатываются, насколько нам известно, на меньший срок (примерно 10 лет). «Требования» определяют достаточно подробное структурирование содержания стратегии, которое фактически задает некоторую схему плацдарма для процессов развития с позиции федеральной власти. Основываясь на данном плацдарме, стратегия строится как некоторая теоретическая модель сценарного характера с горизонтом прогнозирования в 20 лет.

Представленная в «Требованиях» методика разработки стратегии в классификации школ стратегического планирования, которую предложил профессор Г. Минтцберг, определяется «Стратегия как модель» [Там же]. Г. Минцберг считает, что данная модель не только устаревает, но и имеет ряд внутренних ограничений. Так, она предполагает, что факторы рынков и организации можно учесть, понять и правильно оценить в одной голове стратега. Это может работать для простых систем, но вряд ли подойдет для более сложных ситуаций. Такое понимание стратегии явно отделяет «мысль» от «дела». На наш взгляд, профессор Г. Минцберг правильно отметил основные проблемы такого подхода к разработке стратегии. Они связаны с нестационарностью социально-экономических процессов, что обусловлено, в частности, активностью целеобразующих субъектов. Теоретические модели подобного рода антиисторичны. Рассматриваемая методика позволяет построить несколько инерционных (квазистационарных) сценариев развития с разным набором начальных параметров и просчитать последствия на несколько лет вперед, но практическая ценность таких расчетов невелика.

Переходя к схеме процедур, которые организуют деятельность на стратегическом плацдарме, мы видим, что в «Требованиях» в качестве механизмов реализации стратегии было предложено: экономическая, энергетическая политика органов власти субъекта РФ; бюджет РФ; механизм государственно-частного партнерства, региональные целевые программы; система ФЦП и прочих инструментов целевого финансирования из средств федерального бюджета; механизм контроля с помощью индикативных показателей деятельности органов государственной власти субъекта РФ. Приведенный перечень показывает, что в качестве механизмов реализации стратегий регионам предлагаются в основном финансовые механизмы, встроенные в те или иные программы федерального или регионального уровня. Причем, в силу того, что большая часть налоговых поступлений регионов изымается федеральным центром с последующим перераспределением, механизм которого действует не стабильно и не прозрачно, его результаты прогнозировать весьма сложно.

Из всего сказанного можно сделать вывод, что рекомендуемая методика разработки региональных стратегий при исходной установке на реализацию парадигмы развития фактически способна обеспечить лишь реализацию парадигмы функционирования, и тем более не может методологически обеспечить формирование стратегии инновационного развития.

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года нацеливает на создание системы стратегического управления, направленной на согласование бюджетной, денежной, структурной, региональной и социальной политики при решении системных внутренних проблем развития и ответа на внешние вызовы. Она включает в себя взаимоувязанные программы институциональных преобразований, долгосрочные и среднесрочные прогнозы развития экономики, науки и технологий, стратегии и программы развития ключевых секторов экономики и регионов, долгосрочный финансовый план и систему бюджетирования по результатам.

Однако, идея создания взаимоувязанных программ институциональных преобразований, так же, как и «системы приоритетных направлений, целей и задач деятельности органов субъектов РФ» с «целевым сценарием, приоритетными направлениями развития региона, концепцией развития электроэнергетики, основными положениями политики социально-экономического развития РФ» ставит перед регионами задачу такого уровня сложности, которая не может быть решена имеющимися в их распоряжении средствами. Сценарный метод разработки стратегий является весьма грубым инструментом стратегирования, и, вероятно, может быть применен только для простейших краткосрочных инерционных вариантов развития регионов.

Вместе с тем, следует отметить, что данная Концепция предлагает не только финансово-экономические, но и социальные механизмы достижения поставленных задач, в числе которых: 1) предоставление финансовой поддержки регионам с целью обеспечения законодательно установленного минимально допустимого уровня жизни, связанного с предоставлением населению возможностей в целях получения качественного образования, медицинского и культурно-досугового обслуживания; 2) развитие научно-технического и образовательного потенциала крупных городских агломераций с высоким качеством среды обитания и человеческим потенциалом, динамичной инновационной и образовательной инфраструктурой; 3) значительное снижение межрегиональной и внутрирегиональной дифференциации в уровне и качестве социальной среды и доходах населения, а также сближение стандартов жизни между столичными регионами и провинцией, крупными и малыми городами, городским и сельским населением; 4) сохранение культурного многообразия, традиционного уклада жизни и занятости коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Обобщая все вышеизложенное, под стратегией развития сферы услуг в проблемных регионах мы понимаем долгосрочную программу перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития, обеспечивающему сокращение межрегиональной дифференциации в уровне и качестве жизни населения, создание равных возможностей граждан и содействие развитию человеческого потенциала.

В условиях усиления самостоятельности территорий в РФ стратегии развития сферы услуг в проблемных регионах состоят в следующем:

1) улучшение условий жизни российских граждан и качества социальной среды, посредством:

- преодоления негативных демографических тенденций, стабилизации численности населения и создания условий для ее роста, повышения качества жизни населения;

- обеспечения населения доступным и качественным жильем, создания комфортной городской среды для человека и эффективного жилищно-коммунального хозяйства, формирование гибкой системы расселения населения, учитывающей многообразие региональных и национальных укладов жизни;

- модернизации жилищно-коммунальной сферы и обеспечения доступности расходов на эксплуатацию жилья и оплаты жилищно-коммунальных услуг для всего населения через развитие конкуренции в управлении жилищным фондом и его обслуживании, привлечение субъектов частного предпринимательства к управлению и инвестированию в жилищно-коммунальную инфраструктуру, совершенствование тарифной политики и развитие механизмов частно-государственного партнерства в сфере предоставления коммунальных услуг;

- создания эффективной адресной системы поддержки лиц, относящихся к категории бедных, и предоставления социальных услуг для пожилых людей, инвалидов и детей;

- создания экономических условий сохранения и умножения культурных и духовных ценностей российского народа;

- улучшения качества окружающей среды и экологических условий жизни человека;

- снижения уровня преступности;

- реализации масштабных проектов по развитию транспортной сети, повышению качества и снижению стоимости транспортных услуг для населения и бизнеса;

- формирования системы, обеспечивающей доступность медицинской помощи и повышение эффективности медицинских услуг, объемы, виды и качество которых должны соответствовать уровню заболеваемости и потребностям населения, передовым достижениям медицинской науки;

- создания условий для повышения качества и разнообразия услуг, предоставляемых в сфере культуры; 2) развитие способностей каждого человека, ускоренное развитие человеческого потенциала, включая:

- обеспечения возможности получения качественного образования и медицинской помощи, доступа к национальным и мировым культурным ценностям, безопасности и правопорядка, благоприятных условий для реализации экономической и социальной инициативы;

- повышения гибкости и многообразия форм предоставления услуг системы дошкольного образования, а также создания системы образовательных услуг, обеспечивающих раннее развитие детей независимо от места их проживания, состояния здоровья, социального положения;

- развития системы общего образования, предусматривающей индивидуализацию, ориентацию на практические навыки и фундаментальные умения, расширение сферы дополнительного образования;

- перехода от системы массового образования к непрерывному индивидуализированному образованию для всех, развитию образования, ориентированного на формирование творческой социально ответственной личности;

- обеспечения качества и доступности услуг в сфере туризма, физической культуры и спорта;

- нормативно-правового обеспечения предоставления услуг в сфере физической культуры и спорта за счет бюджетных средств негосударственными организациями;

- реализации информационной политики в целях повышения интереса граждан к занятиям физической культурой и спортом;

- развития системы проведения массовых физкультурных и спортивных соревнований;

- обеспечения доступности культурных благ и услуг для граждан с ограниченными возможностями;

3) повышение конкурентоспособности человеческого капитала и обеспечивающих его социальных секторов экономики, за счет:

- создания условий для устойчивого повышения заработной платы, соответствующей темпам роста производительности труда и качеству рабочей силы;

- формирования эффективных механизмов регулирования рынка труда, обеспечивающих сочетание конкуренции на рынке труда с партнерскими отношениями работников, работодателей и государства;

- повышения зависимости размера трудовых пенсий от заработной платы, развития добровольных накопительных пенсионных сбережений до уровня, обеспечивающего достойную жизнь пенсионеров;

- обеспечения высокой профессиональной и территориальной мобильности трудовых ресурсов, формирования профессиональной культуры, ценностных ориентиров в сфере труда и предпринимательской деятельности;

- создания системы поддержки потребителей услуг непрерывного профессионального образования, поддержки корпоративных программ подготовки и переподготовки профессиональных кадров;

- создания системы поддержки организаций, предоставляющих качественные услуги непрерывного профессионального образования;

- формирования механизмов оценки качества и востребованности образовательных услуг с участием потребителей, участия в международных сопоставительных исследованиях; 4) развитие конкурентных рынков услуг, включая:

- стимулирование социальной ответственности бизнеса, участие негосударственных институтов в формировании и реализации социальной политики;

- разработку системы стандартизации качества услуг;

- доступность услуг образования и здравоохранения требуемого качества, необходимый уровень обеспеченности жильем, доступ к культурным благам и обеспечение экологической безопасности;

- выход минимальной заработной платы на уровень прожиточного минимума, внедрение новых систем оплаты труда работников бюджетных учреждений, ориентированных на повышение эффективности и качества предоставляемых услуг и учитывающих сложность и объемы выполняемой работы;

- структурную и технологическую модернизацию здравоохранения, образования и других отраслей социальной сферы, обеспечивающей доступность качественных социальных услуг для населения;

- создание основ современной индустрии туристско-рекреационных услуг и повышение ее конкурентоспособности на международном рынке;

- обеспечения равных условий доступа государственных и негосударственных организаций, предоставляющих качественные образовательные услуги, к образовательной инфраструктуре и государственному и муниципальному финансированию;

- преодоление сохраняющихся диспропорции, вызванных разной степенью обеспеченности населения услугами сферы культуры в различных субъектах Российской Федерации, городах и сельской местности;

- создания конкурентного рынка оказания услуг безработным гражданам и гражданам, испытывающим трудности в поиске работы, а также работодателям по подбору кадров;

5) повышение эффективности политико-правовых институтов, оказывающих социальные услуги населению, посредством:

- борьбы с коррупцией;

- принятием специальной программы обеспечения открытости деятельности государственных и муниципальных органов власти, включающей четкое определение механизмов получения гражданами и предприятиями полной информации о принимаемых ими решениях, а также тщательная регламентация деятельности органов власти;

- развития механизмов взаимодействия государства, населения, бизнеса и структур гражданского общества, институтов и механизмов частно-государственного партнерства;

- повышения качества и доступности государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти.

Обобщая вышеизложенное, можно отметить, что стратегии развития сферы услуг в проблемных регионах в условиях усиления самостоятельности территорий в РФ ориентированы как на действенную поддержку людей, так и на создание условий для того, чтобы каждый человек мог бы самостоятельно формировать стабильные, благополучные социальные позиции для себя и своей семьи. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации отмечено, что за пределами 2020 года накопленный потенциал знаний и капитала, соответствующий передовым экономикам мира, определит сохранение тенденций устойчивого социально-экономического развития страны с опорой на инновационные высокотехнологичные сектора экономики и сектор услуг как основные движущие силы экономического роста.

услуга инвестиционный территория доступность

Список литературы

1. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: утверждена распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р // Собрание законодательства РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.

2. Смирнов Е. П. Стратегия развития регионов: теория, практика, новые подходы [Электронный ресурс]. URL: http://www.marketing.spb.ru/lib-special/regions/new_strategy.htm (дата обращения: 31.07.2012).

3. Технические стандарты разработки стратегии социально-экономического развития субъекта РФ [Электронный ресурс]. URL: http://www.csr-nw.ru (дата обращения: 31.07.2012).

Размещено на Allbest.ru