Общие подходы к построению системы показателей эффективности деятельности органов власти

144 Издательство «Грамота» www.gramota.net

Размещено на http://www.allbest.ru/

Общие подходы к построению системы показателей эффективности деятельности органов власти

Административная реформа в Российской Федерации началась с Президентского Указа № 824 от 23 июля 2003 года. В том числе, она включает цели повышения качества и доступности государственных услуг и эффективности деятельности органов исполнительной власти. Одним из направлений концепции административной реформы РФ в 2006-2010 гг. (в ред. распоряжения Правительства РФ от 09.02.2008 № 157-р, Постановления Правительства РФ от 28.03.2008 № 221) является внедрение в органах власти принципов и процедур управления по результатам. В рамках данного направления предполагается в т.ч.:

- разработка ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов власти (ОВ);

- выработка показателей, позволяющих адекватно оценить степень достижения поставленных целей и персональную ответственность должностных лиц за решение указанных задач;

- разработка и внедрение системы внутреннего аудита для оценки эффективности деятельности структурных подразделений, а также эффективности бюджетных расходов.

На сегодняшний момент на уровне регионов процесс внедрения результативного управления еще далек от завершения. Но большое число субъектов федерации уже разработали и внедрили в постоянную практику системы показателей достижения целей и результативности деятельности органов исполнительной власти (ОИВ), а также доклады распорядителей бюджетных средств о результатах и основных направлениях деятельности, основанные на этих системах (ДРОНДы). Например, в Татарстане (1999 г.) в рамках системы индикативного управления экономикой введен государственный заказ на управление (достижение целевых значений) для каждого министерства. Для органов местного самоуправления (муниципального района и городского округа) задание формируется в рамках переданных им государственных полномочий. В Пермской области (2007 г.) разработан кодификатор целей и задач, целевые показатели для каждой цели и задачи. В Калининградской области (2007 г.) приняты системы унифицированных показателей оценки эффективности деятельности региональных органов власти, увязанных с нормативами и показателями качества предоставляемых услуг.

Таким образом, многие субъекты уже прошли стадию внедрения механизмов результативного управления и перешли к другим задачам - электронное правительство, многофункциональные центры оказания услуг, внедрение системы менеджмента качества ИСО 90000 в органах государственной и муниципальной службы и др.

В настоящее время Архангельская область серьезно отстала, хотя в 2005 г. была в числе первых регионов, которые стали заниматься вопросами результативного управления и внедрения ДРОНДов. Архангельская область участвовала в совместном проекте Всемирного банка Департамента экономического развития Администрации Архангельской области «Внедрение эффективного механизма взаимодействия власти, бизнеса, гражданского общества и образования в Архангельской области», в результате которого были разработаны системы показателей достижения целей на уровне администрации области, показатели эффективности деятельности пилотных департаментов. В 2008 г. для Департамента образования и науки Администрации Архангельской области были разработаны система показателей уровня развития муниципальной системы образования как результата выполнения соответствующих функций муниципальным органом управления образованием, а также методика рейтинговой оценки муниципальной системы образования на основе разработанной системы показателей.

Следует отметить, что при составлении системы показателей для ОИВ Архангельской области существенной проблемой явилось несовершенство закрепл?нных в документах формулировок целей, задач и функций ОИВ и их структурных подразделений. В проекте 2008 г. проблемой оказалось недостаточное информационное обеспечение составления рейтинга, т.е. попросту отсутствие информации для расчета отдельных весьма важных показателей.

Система показателей эффективности зависит от целей ее создания, которыми могут быть:

- мониторинг социально-экономического состояния региона: отслеживание социальных и экономических процессов, регулируемых государством, чтобы вовремя вмешаться;

- определение степени достижения стратегических целей развития региона: оценивается эффективность управления, т.е. вклад управленческой деятельности в результат развития региона;

- характеристика выполнения государственных функций органом власти: соответствуют ли прописанные функции полномочиям, все ли полномочия разделены в органе власти, все ли функции выполняются;

- определение эффективности бюджетных расходов на исполнение властных полномочий (обратите внимание - не на деятельность конкретного департамента);

- определение результативности деятельности органа власти;

- оценки эффективности деятельности руководителей органов исполнительной власти области.

Существующие системы показателей, как правило, включают в основном показатели экономической эффективности и социально-экономического развития региона. Основная проблема - нежесткие связи, поэтому косвенное влияние ОИВ на большинство социально-экономических процессов. Таким образом, эти системы недостаточно отражают эффективность деятельности собственно ОВ и их подразделений.

Эффективность деятельности органа власти - степень достижения запланированных результатов в рамках соответствующего «поля ответственности» органа власти на основе распоряжения определенными бюджетными средствами. Здесь оценивается не только конечный результат, но и процесс, т.е. текущая деятельность ОВ, степень ее соответствия каким-то стандартам.

В любом случае мы должны рассматривать показатели эффективности с точки зрения возможности органа власти воздействовать на показатель. С этой точки зрения все показатели можно разделить на группы:

- ОВ не может влиять на показатель (надои молока; средний балл по ЕГЭ); административный реформа исполнительный власть

- ОВ влияет на показатель косвенно, причем возможно влияние немедленное и влияние отложенное, с лагом (объем привлеченных инвестиций в экономику возрастет после проведения каких-то мероприятий; уровень смертности трудоспособного населения от онкологических заболеваний снизится после организации осмотров с целью ранней диагностики. Но здесь еще надо иметь в виду, что в первый год уровень заболеваемости может повыситься просто за счет большего охвата населения осмотрами);

- ОВ влияет на показатель непосредственно, причем возможно влияние немедленное и влияние отложенное, с лагом (принято решение выделить средства на отдых детей из необеспеченных семей; выделены средства на строительство спортивного сооружения).

Существуют 2 подхода к составлению показателей, характеризующих деятельность любого органа власти.

Первый подход предполагает, что система показателей эффективности деятельности ОВ является инструментом индикативного наблюдения за сферой деятельности органа и используется в первую очередь в аналитических целях - для выработки стратегии и политики деятельности органа, корректировки существующих и разработки новых программ и т.д.

В этом подходе показатели эффективности используются в системе результативного управления, но с известными оговорками относительно необходимости учета влияния других факторов, а не только деятельности самого органа власти. Данный подход не лишен внутренних противоречий, достаточно субъективен, но именно он применяется в тех или иных вариациях во многих зарубежных странах, использующих методы результативного управления. Именно этот подход лежит в основе указанного выше совместного проекта Всемирного банка в Архангельской области, и в основе системы показателей эффективности органов местного самоуправления (ОМС) (указ Президента от 28 апреля 2008 года № 607).

При втором подходе система показателей эффективности призвана объективно оценить результаты всей деятельности органа власти для увязки бюджетных ассигнований с достигаемыми результатами, для возможности управления результатами, и для применения мотивационных механизмов. Здесь показатели эффективности являются обязательным элементом результативного управления и бюджетирования.

Таким образом, данные подходы различаются тем, насколько жестко орган власти может напрямую влиять на разработанные показатели эффективности и, соответственно, насколько орган власти непосредственно отвечает за достижение данных результатов.

При первом подходе, который, как было сказано, в основном везде и используется, связь между деятельностью органа власти и показателями может быть не столь жесткой и очевидной, а ответственность за их достижение - не столь однозначной. При таком подходе показатели (например, количество внебольничных смертей) зависят от деятельности органов власти, но не всегда напрямую, зачастую влияние иных факторов является более значимым и сильным (объем финансирования, действия подведомственных организаций, конъюнктура, и т.д.). И в этом случае при оценке эффективности деятельности органа власти необходимо учитывать влияние этих иных факторов, которые прямо или косвенно воздействовали на изменение показателей эффективности помимо воли органа власти.

Показатели достижения стратегических или среднесрочных целей ОВ могут строиться на основе проблемно-ориентированного подхода: имеется проблема социально-экономического развития региона, ставится цель - разрешить эту проблему. Для достижения поставленной цели нужно решить определенные задачи. В этом случае показатели должны отражать конечный результат - решена задача или нет, достигнута цель или нет, а не усилия по его достижению. Т.е. показатель может сравнивать полученный результат с запланированным, с установленным, с желаемым.

Например, цели «высокий уровень развития коммерческой недвижимости и эффективный доступ к земельным участкам» соответствует задача «выделение земельных участков для выкупа и аренды». Показатель Количество выделенных за год земельных участков не характеризует достижение цели, следует оценить количество участков относительно плана, запроса, потребности и т.п. С этой же точки зрения показатель Количество телефонных аппаратов фиксированной электросвязи на 100 чел. населения следует заменить на Доля сельского населения, проживающего на территориях, не имеющих средств стационарной и мобильной связи.

Очевидно, что цели стратегического плана должны определять перечень целевых программ, а четко сформулированные показатели результативности этих программ должны уточнять и пополнять перечень и целевые значения показателей, заявленных в стратегическом плане.

Еще одна важная особенность проблемно-ориентированного подхода - показатели не полностью отражают деятельность органа власти, т.к. для их построения принят проблемно-ориентированный подход. Показатели охватывают только основные направления деятельности, особенно проблемные в данный период времени. На практике это ведет к тому, что повседневная текущая деятельность, по которой в настоящее время нет особых проблем, не входит в систему оценки деятельности органа власти.

Чтобы уйти от этого недостатка, систему показателей эффективности деятельности ОВ следует строить на основе его поля ответственности. Любая функция органа власти, исполнение которой закреплено законодательно, должна исполняться органом и получать соответствующую оценку вне зависимости от наличия или отсутствия проблемы в данной сфере и доклада о результатах деятельности.

Общая схема построения системы показателей для органа власти любого уровня состоит из следующих этапов:

1. Определяется перечень единиц ответственности органа власти.

2. Выделяются основные целевые группы, на которые направлены управленческие воздействия органа власти.

Целевая группа - это часть населения, организации, иные органы власти, на которые направлены воздействия органа власти в соответствии с его полномочиями и ответственностью (например, получатели услуги).

3. Строится таблица, включающая набор единиц ответственности и целевые группы.

4. Разрабатывается предварительный список показателей результативности для каждой целевой группы.

5. Каждый показатель списка проверяется на соответствие выделенной единице ответственности и на информационную обеспеченность.

6. По результатам п. 5 общее число показателей сводится к короткому списку для органа власти в целом.

7. Выбираются показатели для отдельных подразделений органа власти, а также для подведомственной сферы органа власти.

Поле ответственности вытекает из полномочий органа власти, закрепл?нных в нормативно-правовых актах, описывается на основе функционального анализа.

Здесь можно выделить:

- собственно государственные (муниципальные) услуги, оказываемые гражданам и организациям;

- осуществление контрольной и надзорной деятельности;

- «универсальные» функции (распорядителя и получателя бюджетных средств; по приему граждан и ответу на их обращения; по управлению муниципальной собственностью (в т.ч. подведомственными учреждениями и предприятиями), функции учредителя, заказчика и т.д.);

- межведомственные взаимодействия: с подведомственными учреждениями, с другими ОИВ (ОМС). Эта сфера деятельности ОВ не менее важная, хотя и не имеет непосредственного «выхода» на граждан и организации, но нарушения в сфере межведомственных взаимодействий могут подорвать работоспособность всей системы власти региона, негативно сказаться на результатах деятельности иных органов управления;

- прочие единицы ответственности (могут быть выделены на основе бюджетных целевых (ведомственных) программ и требований к ДРОНДам). Здесь нужно заметить, что вообще говоря, ведомственные программы и ДРОНДы должны строиться на базе единиц ответственности по принципу одна «услуга» - одна программа.

В целях точного определения и формулирования единиц ответственности, рекомендуется:

- обязательно предварительно провести функциональный анализ органа власти и его структурных подразделений (следует учесть, что проведение функционального анализа требует специальной подготовки);

- составить реестр услуг, оказываемых населению и организациям;

- в локальных нормативных актах (методических рекомендациях по составлению докладов о результатах деятельности) закрепить жесткие требования к формулированию целей и задач деятельности органа власти, а также функций его структурных подразделений.

Цель функционального анализа - выяснение фактической модели управления, выявление степени соответствия реальной модели стандартам профессиональной деятельности, оценка дееспособности организационных процедур. В процессе горизонтального функционального анализа определяют должна ли та или иная функция ОВ исполняться в принципе, устанавливают избыточные и дублирующие функции ОВ.

После проведения функционального анализа на основании нормативно-правовых актов составляется реестр услуг, оказываемых органом власти. Все выделенные единицы ответственности целесообразно сформулировать как «услуги». Это упростит дальнейшее построение системы показателей эффективности. С этой точки зрения можно выделить т.н. бюджетные услуги, которые оказываются за счет бюджетных средств, и получатель их - внешний по отношению к органу власти, и обеспечительные услуги - деятельность, направленная на обеспечение деятельности всей системы органов власти, причем эту деятельность нецелесообразно формировать в виде ведомственных программ. Здесь непосредственным результатом являются услуги другим органам власти различных уровней. В Таблицах 1 и 2 приведены примеры записей в реестре услуг для муниципального органа власти.

Таблица 1. Пример бюджетной услуги