Проблеми нормативного забезпечення функціонування та розвитку міських агломерацій в Україні (на прикладі міст Києва та Львова)

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРОБЛЕМИ НОРМАТИВНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ФУНКЦІОНУВАННЯ ТА РОЗВИТКУ МІСЬКИХ АГЛОМЕРАЦІЙ В УКРАЇНІ (НА ПРИКЛАДІ МІСТ КИЄВА ТА ЛЬВОВА)

Дроздов Д.В.

Постановка проблеми. Стрімке прийняття і впровадження на практиці законодавства в галузі децентралізації в Україні призвело до загострення задавнених і невирішених проблем між територіальними громадами великих міст - центрів агломерацій та прилеглих до них сільських районів або міст-супутників. Міські агломерації, що існують де-факто, позбавлені нормативного підґрунтя для сталого функціонування, розвитку та ефективного використання ресурсів, а суперечності земельних, майнових, екологічних, транспортних інтересів не знаходять нормативного способу узгодження та вирішення.

Аналіз проблем і конфліктів, що виникають у процесі формування об'єднаних територіальних громад (ОТГ) і їх оперативне усунення, зокрема шляхом прийняття Закону «Про міські агломерації в Україні», дозволить не тільки гармонізувати й унормувати інтереси громад, що де-факто входять до міських агломерацій, але і створити потужні центри інновацій, збільшити за рахунок синергії та оптимізації конкурентоздатність громад і поліпшити рівень життя їх мешканців.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. В Україні поняття міських агломерацій, питання їх функціонування і розвитку та взаємодії з прилеглими територіальними громадами нині розглядається переважно в теоретичному аспекті. Питання урбанізації та управління містами висвітлювалися в працях українських науковців М. Алфьорова [1], В. Вечерського [2], Ю. Пітюренко [3], А. Степаненко [4], С. Дорогунцова, Т. Зінченко, М. Долішнього, Г. Монастирського, Ю. Лебединського та ін.

Постановка завдання. Мета статті - проаналізувати проблеми і конфлікти, що виникли у зв'язку з процесом створення ОТГ навколо міст, що є центрами агломерацій, визначити ймовірні причини їх виникнення, накреслити шляхи їх подолання та унормування.

Виклад основного матеріалу дослідження. Розвиток технологій, перехід до інформаційного, постіндустріального суспільства в більшості країн світу, масові міграційні процеси пришвидшують глобалізацію. У цих умовах суттєво зростає вага міських агломерацій як основної форми організації суспільства та розселення людства, і з часом ця тенденція тільки посилюватиметься.

Так, уже нині більше половини жителів планети живе в містах, тоді як на початку XX століття цей показник дорівнював лише 15% [5]. А згідно з прогнозами ООН до 2030 року кількість міського населення становитиме вже 60% від усієї кількості жителів Землі [6].

Необхідність зробити процеси розбудови міст контрольованими і безпечними для мешканців породжує потребу в чіткій регламентації процесів управління міськими агломераціями.

Нормативне регулювання цієї сфери в Україні, на жаль, далеке від досконалості - чинні закони України зокрема, і спеціальні - «Про основи містобудування»^], «Про архітектурну діяльність», «Про регулювання містобудівної діяльності» та інші взагалі не містять терміна «міська агломерація» чи «агломерація». Не передбачена така форма місцевого самоврядування і в Конституції України, ч. 4 ст. 140 якої передбачено лише, що органами місцевого самоврядування, що становлять спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні й обласні ради.

Не зустрічається цей термін і в законодавстві України, яке регламентує питання державного управління, місцевого самоврядування і децентралізації. Хоча в тексті деяких нормативних актів він згадується - приміром, термін «велика міська агломерація» наведений у Державній стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року , в якій згаданий у контексті посилення ролі обласних центрів у загальноекономічному розвитку і пришвидшення міграційного руху з сільських населених пунктів і малих міст з обмеженим потенціалом розвитку.

У законодавстві Європейського Союзу рамкове поняття агломерації існує в Директиві № 96/62/ ЕС від 27.09.1996, присвяченій контролю якості атмосферного повітря. У цій Директиві «агломерація» тлумачиться як територія з населенням близько 250 тисяч людей і з щільністю населення на кілометр квадратний, що визначається певною країною ЄС з огляду на необхідність забезпечення контролю якості повітря [11].

Отже, поняття «агломерація» потребує теоретичного опрацювання і вдосконалення, адже є шанс на врахування інтересів усіх сторін правовідносин саме зараз, у контексті реформи децентралізації, яка вже виявила перші проблемні моменти взаємин міст-«метрополій» із навколишніми сільськими та міськими громадами.

Станом на 2003 рік в Україні виділяли такі найбільші агломерації: Київська - близько 4500 тис. чол.; Харківська - 1730-2158 тис. чол.; Донецька - 1700-2010 тис. чол.; Дніпропетровська - 1530-1860 тис. чол.; Одеська- 1191-1547 тис. чол. [12].

Очевидно, що анексія Криму та терористична окупація частини Донбасу змінили ці цифри, але загальносвітовий тренд є типовим і для України; отже, роль міських агломерацій у суспільно-економічному житті буде зростати, а відтак будуть загострюватися і протиріччя, що виникають унаслідок необхідності розподілу ресурсів і повноважень, необхідних для їх функціонування.

Це показують приклади недавнього часу. Зокрема, узгодження в 2016 році Львівською обласною радою зміни меж міста Львова фактично переросло в обговорення питання створення (а точніше, визнання і нормативного оформлення де-факто наявної) Львівської міської агломерації (так званого «Великого Львова»), проти чого виступають декілька об'єднаних територіальних громад (ОТГ), що межують зі Львовом, адже побоюються втратити свої землі - головний ресурс розвитку [13].

З іншого боку, украй негативним є і «затиснення» міст-центрів чинних чи майбутніх агломерацій в їх нинішні межі, що позбавляє міста необхідного і незамінного ресурсу розвитку - земельних ділянок, шляхів сполучення і комунікацій. При цьому і навколишні ОТГ також втрачають можливості росту, хоча часто користуються можливостями міста-метрополії (що є центром агломерації), зокрема у питаннях транспорту, працевлаштування мешканців міст-супутників, використання інфраструктури тощо.

Ця проблематика накладається на задавнену ваду багатьох міст України, що проявляється в застарілості (або часом і відсутності) Генеральних планів міст й очевидній невідповідності меж міст, які не переглядалися багато років, сучасному стану їх розвитку, а головне - їх перспективам і потребам.

Так, межі міста Києва востаннє офіційно встановлювалися в 1959-1964 рр. на підставі рішення Виконавчого комітету Київської міської ради від 9 червня 1959 року № 899 [14].

Між тим загальносвітові тенденції вказують, що «точкою росту» агломерації є не її ядро (місто- метрополія), а саме периферійні райони. Яскравим прикладом такої тенденції розвитку агломерації може служити агломерація столиці Аргентини - Буенос-Айреса, так званий «Великий Буенос-Айрес». Так, чисельність населення агломерації Великий Буенос-Айрес становить 12 701 364 осіб (перепис 2010), з яких лише 2 891 082 осіб проживає в столиці Аргентини, 9 910 282 осіб - в приміській зоні (24 округи) та 0, 79 млн осіб у Великій Ла-Платі [15]. Тобто «Великий Буенос-Айрес», площа якого (7200 кв. км) дорівнює всього 0, 25% площі Аргентини, акумулює в собі майже третину населення цієї держави.

При цьому населення власне міста Буенос- Айрес із 1940-х років невпинно зменшується, водночас помітна тенденція зростання кількості мешканців передмість, за рахунок чого населення Великого Буенос-Айреса зростає [16].

Типові для України проблеми і закономірності регіонального розвитку, пов'язаного з міськими агломераціями, наведені в матеріалах дослідження, що проводилося 2013 року Національним інститутом стратегічних досліджень [17]. У ньому зазначено:

1) населення обласних центрів зазвичай отримує вищу заробітну плату, ніж мешканці сільської місцевості, логістична мережа зосереджена навколо обласних центрів і промислово розвинутих територій;

2) житлове будівництво ведеться переважно в обласних центрах і промислово розвинутих територіях;

3) має місце міграція населення з сільської місцевості до великих міст (особливо молоді);

4) розвинена мережа освітніх і культурно-розважальних закладів зосереджена переважно у великих містах.

Приміром, наукові напрацювання щодо створення агломерації «Великий Львів» ведуться щонайменше з 2000-х років. Так, І. Костюк 2007 року пропонував адміністративно підпорядкувати Львівській міськраді м. Дубляни, а також сільські поселення Пустомитівського району: Сокільники, Зубра, Лисиничі, Зимна Вода, Лапаївка, а також с. Малехів Жовківського району, тобто загалом визначити межі Львова за межею Львівської кільцевої дороги [18].

20 жовтня 2016 р. на сесії Львівської міської ради заслуховувалося питання розширення сучасних меж Львова із включенням до міста прилеглих сіл, селищ і міст, тобто йшлося про легітимізацію фактично наявної Львівської агломерації [19].

Межею «Великого Києва» можуть вважатися міста, що розташовані за 20 і більше кілометрів від центру столиці, - Бровари, Бориспіль, Ірпінь та інші, адже з цих міст відбувається значна трудова міграція, а продукція місцевих підприємств часто орієнтована саме на Київ як на ринок збуту, крім того, у Борисполі розташований і міжнародний аеропорт, що значно посилює зв'язки цього міста зі столицею [20].

Унікальний статус Києва як столиці й найбільшої агломерації України ставить низку специфічних завдань і в галузі транспорту, адже, крім забезпечення сполучення з вищезгаданим аеропортом у Борисполі, необхідно вирішити і проблему залізничного сполучення з містами-супутниками.

Київ нині є єдиним містом в Україні, де реалізований проект «міської електрички», але його оптимізація і розширення на міста-супутники (приміром, за прикладом залізничної системи Сіднейської агломерації, що використовує двоповерхові залізничні поїзди місткістю до 1000 осіб кожен) [21] зможе суттєво зменшити проблему автомобільних заторів на в'їзді до столиці.

Методологічною основою для вирішення цих проблем можуть стати принципи, затверджені у березні 2010 року Європейською Радою в Стратегії соціально-економічного розвитку Євросоюзу на період до 2020 року «Європа 2020: Стратегія інтелектуального, стійкого і всеосяжного зростання» (Europe 2020: A strategy for smart, sustainable and inclusive growth) [22]. Ця стратегія висуває на перший план три базові пріоритети:

1) інтелектуальне зростання (англ. Smart growth): розвиток економіки, що ґрунтується на знаннях та інноваціях;

2) стабільне зростання (англ. Sustainable growth): сприяння ефективнішому використанню ресурсів, створенню екологічної (сталої) і конкурентоспроможної економіки;

3) загальне зростання (англ. Inclusive growth): створення економіки з високим рівнем зайнятості працездатного населення, що забезпечує «вирівнювання» («конвергенцію», «згуртування») соціальних і територіальних відмінностей.

Отже, гармонізація інтересів міст-центрів агломерації та прилеглих територіальних громад мала б відбуватися на основі інтегрального підходу до логістичної і соціальної інфраструктури, створенні «хабів» на межі міста і кільцевих (хордових) сполучень між ними, глибокому вивченні й оптимізації транспортних, трудових потоків, органічному налаштуванні під них структур управління й сервісу, а не навпаки.

Але, на нашу думку, такі плани можуть бути реалізовані лише за умови належної правової регламентації відносин між територіальними громадами міста - центру агломерації, міст- супутників і прилеглих районів.

Усі ці питання доцільно викласти в окремому законі, що уточнював і доповнював би норми законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про столицю України - місто-герой Київ», «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Такий закон, окрім власне визначення поняття «міська агломерація» та їх градації залежно від масштабу (площі території, кількості мешканців, щільності заселення тощо), критеріїв і механізму створення агломерацій як різновиду ОТГ, реєстрації і функціонування виконавчих органів агломерації, має містити низку гарантій у сфері містобудування й зонування територій, забезпечення техногенної та екологічної безпеки, розвитку транспортної інфраструктури, житлово-комунального господарства тощо. Життєздатність й ефективність цього закону будуть забезпечені, якщо в ньому будуть вирішені також питання соціального та медичного забезпечення, надання адміністративних послуг.

Запровадження реформи децентралізації в Україні оголило недоліки правового регулювання функціонування де-факто наявних, але юридично не визначених міських агломерацій в Україні. Доведена необхідність дослідження проблем, що нагромадилися на традиційні для України недоліки правового регулювання в галузі містобудування та землевпорядження, а саме застарілість Генеральних планів міст, відсутність їх зонування, незавершений розподіл земель державної та комунальної власності, нераціональне використання земель і конфлікти навколо земельних ресурсів між громадами міст і прилеглих до них районів.

Водночас потреби постіндустріального суспільства вимагають швидкої модернізації міських агломерацій та інтересів гармонізації міст і прилеглих районів, що створює необхідність прийняття спеціального закону України про міські агломерації.

міський агломерація нормативний

Список літератури

1. Алфьоров М.А. Урбанізаційні процеси в Україні в 1945-1991 рр. Донецьк: ТОВ «Сх. вид. дім», 2012. 552 с.

2. Вечерський В.В. Спадщина містобудування України. Теорія і практика історико-містобудівних пам'ятко-охоронних досліджень населених місць. К.: НДІТІАМ, 2003. 522 с.

3. Пітюренко Ю.І. Розвиток міст і міське розселення в Українській РСР. (Особливості розвитку і розміщення, типологія, територіальні системи і перспективи). К.: Наукова думка, 1972. 188 с.

4. Степаненко А.В. Социально-экономическое развитие городов. (Проблемы комплексности и сбалансированости). К.: Наукова думка, 1988. 208 с.

5. Satterthwaite, David. The transition to a predominantly urban world and its underpinnings. P. 1. URL: http:// pubs.iied.org/pdfs/10550IIED.pdf (дата звернення: 22.03.2018).

6. The state of the world's cities report 2001. Published by the United Nations Centre for Human Settlements (Habitat), Nairobi, 2001. Summary. A World of Cities. URL: http://www.un.org/en/events/pastevents/pdfs/Cities_ in_a _globalizing_world_2001.pdf (дата звернення: 22.03.2018).

7. Закон України «Про основи містобудування» від 16 листопада 1992 року № 2780-ХІІ. / Відомості Верховної Ради України від 29.12.1992 р., № 52, стаття 683.

8. Закон України «Про архітектурну діяльність» від 20.05.1999 № 687-XIV. / Відомості Верховної Ради України від 06.08.1999. № 31, стаття 246.

9. Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI. / Офіційний вісник України від 18.03.2011. 2011 р., № 18, стор. 131, стаття 735, код акта55190/2011.

10. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року» від 06.08.2014 № 385. / Офіційний вісник України від 09.09.2014, № 70, стор. 23, стаття 1966, код акта 73740/2014.

11. Council Directive 96/62/EC of 27 September 1996 on ambient air quality assessment and management. 31996L0062. Official Journal L 296, 21/11/1996. P. 0055-0063. URL: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/Lex UriServ.do?uri=CELEX:31996L0062:EN:HTML (дата звернення: 22.03.2018).

12. Бабаев B.M. Мегаполіс в системі управління місцевого самоврядування. Актуальні проблеми державного управління: зб. наук, пр.: у2ч.Х.: Вид-во НАДУ «Магістр», 2003. № 2. Ч. 2. С. 55-63.

13. Терендій М., Петришин О. «Децентралізаційне яблуко розбрату Львівщини», газета «Львівська пошта». № 124 (1883), четвер, 27 жовтня 2016 р.

14. Ситуація у сфері земельних відносин у місті Києві. Доповідь А. Шумського, в.о. начальника ГУ Держкомзему у м. Києві від 10.03.2010 р. ІРЦ «Реформування земельних відносин в Україні». URL: http:// myland.org.ua/index.php?id=2010&lang=uk (дата звернення: 22.03. 2018).

15. Cultural Sociology of Divorce: An Encyclopedia, ред.: Robert E. Emery. URL: http://www.censo2010. indec.gov.ar/preliminares/cuadro_totalpais.asp (дата звернення: 22.03.2018).

16. Буенос-Айрес. URL: https://uk.wikipedia.org/wiki/ByeHoe-Ahpec (дата звернення: 22.03.2018).

17. Стимулювання економічного зростання на місцевому рівні / С.О. Біла, О.В. Шевченко, М.О. Кушнір, В.І. Жук та ін. К.: НІСД, 2013. 54 с.

18. Костюк І. Історико-географічний аспект демографічного і територіального розвитку Львівської міської агломерації. Історія української географії. Всеукраїнський науково-теоретичний часопис. Тернопіль: Підручники і посібники, 2007. Випуск 1 (15). URL: http://ukr-tur.narod.rU/istoukrgeo/allpubl/antropos/2/ istgeoaspektlviv.htm (дата звернення: 23.03.2018)..

19. Львівський портал. URL: http://portal.lviv.ua/news/2016/10/20/ lvivska-aglomeratsiya-prokovtne-rudno- vinniki-ta-rudno (дата звернення: 22.03. 2018).

20. Гладкий А.В. Особенности миграционных процессов в городе Киеве и столичной агломерации. «Региональные исследования». 2016, № 1, с. 49-58.

21. Как взять Киев в железное кольцо. URL: http://bigkiev.com.ua/ content/kak-vzyat-kiev-v-zheleznoe- kolco (дата звернення: 22.03.2018).

22. Europe 2020: A strategy for smart, sustainable and inclusive growth URL: http://eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:2020: FIN:EN:PDF (дата звернення: 22.03.2018).

Размещено на Allbest.ru