Верховенство права в адміністративному судочинстві: від доктринальної ідеї до практичної імплементації

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВЕРХОВЕНСТВО ПРАВА В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВІ: ВІД ДОКТРИНАЛЬНОЇ ІДЕЇ ДО ПРАКТИЧНОЇ ІМПЛЕМЕНТАЦІЇ

Надія Борисівна Писаренко

Відносно властивостей, об'єднаних поняттям «верховенство права», правники дискутують упродовж століть. Відомо, що британець Альберт Вен Дайсі є фундатором розуміння цього поняття. Його робота «Introduction to the study of the law of the constitution» [1] досі не втрачає своєї привабливості, безкінечно цитується, викликає захоплення, а іноді зазнає і критики. Але із кожним роком світ стає інакшим, а значить, визначені професором Дайсі риси верховенства права потребують не стільки пристосування до модерних умов, скільки уточнень.

Українські науковці, ґрунтовно досліджуючи творчу спадщину видатного британця, знаходять у його знаній роботі нові відтінки розглядуваної доктри- нальної ідеї, які забезпечують її дієвість у сучасних умовах [2; 3; 4; 5]. При цьому вони наголошують, що ця ідея отримує силу та життєздатність насамперед через розвинену культуру верховенства права, для якої є традиційним поважати права один одного, «не визнаючи пріоритету жодного із основних фундаментальних прав перед іншими, де межею для дії одного права є лише дія іншого права та дія закону» [5].

Особливої актуальності питання визначення змісту верховенства права набуває під час проведення реформ. Адже у теперішніх суспільствах зміни зазвичай пояснюються прагненням вигадати такі механізми, реалізація яких дозволить якнайкраще забезпечити дотримання вимог, що походять із сутності цієї фундаментальної категорії.

Усвідомлюючи, що через зміни процесуального закону можна запровадити згадані вище механізми, здійснена спроба відзначити найсучасніші позиції стосовно елементів верховенства права з метою з'ясувати, чи відтворені вони у приписах Кодексу адміністративного судочинства України - акта, що унормовує порядок судової діяльності, яка заслуговує особливої уваги, адже її результатом має бути захист прав, свобод, інтересів приватних осіб у відносинах із суб'єктами влади.

МАТЕРІАЛИ ТА МЕТОДИ

Для окреслення елементів верховенства права та з'ясування питання, чи закріплені вони у нормах Кодексу адміністративного судочинства України, у представленій статті використано різні теоретичні методи. Так, догматичний метод дозволив проаналізувати зміст елементів зазначеної категорії, виокремлених лордом Томасом Бінгемом у його лекції 2006 р. та визначених укладачами доповіді «Верховенства права» 2011 р. [6; 7]. Формально-логічний метод використано для встановлення вимог до діяльності представників судової влади, що випливають зі змісту елементів верховенства права. Метод системного аналізу допоміг розглянути норми Кодексу адміністративного судочинства України у сукупності з тим, щоб з'ясувати, чи відтворені згадані елементи у його приписах [8; 9].

РЕЗУЛЬТАТИ ТА ОБГОВОРЕННЯ

Верховенство права за Томасом Бінгемом

16 листопада 2006 р. Старший судовий лорд Великої Британії Томас Бінгем представив у Кембриджському університеті лекцію «Верховенство права».

Обранню теми лекції передувала надзвичайна в історії Британії подія - прийняття Акта про конституційну реформу 2005 р., яким, поміж іншого, по-новому визначалася конституційна роль окремих британських державних інституцій із осторогою, однак, що такі новації будь-яким несприятливим чином не вплинуть на «існуючий конституційний принцип верховенства права». Проте Акт не давав визначення верховенству права.

Отож, лорд Бінгем, підкреслюючи повсюдну вживаність сполучення слів «верховенство права» без встановлення його змісту, спробував з'ясувати, що розуміють сучасні британці під цією загальновідомою конструкцією.

Томас Бінгем на день подання лекції обіймав посаду Старшого судового лорда, «еквівалентом» якої з 2009 р. стала посада Голови Верховного Суду Великої

Британії. Будучи головним суддею своєї країни, на початку лекції він застережливо й дуже гарно відзначив, що будь-які його погляди відносно розуміння верховенства права «можуть зів'янути або вмерти у світлі майбутніх змагальних доказів у конкретній справі» [6].

Незважаючи на останнє застереження, лорд Бінгем все одно дав своє бачення стрижневого правила верховенства права, а потім перелічив вісім підправил, що випливають із останнього, конкретизують його, зауваживши, разом з тим, що «нічого нового, на жаль, в них немає, і більш винахідливі уми могли б, без сумніву, запропонувати додаткові або кращі підправила, або обмежитись меншою їх кількістю» [6].

За Бінгемом, стрижнем принципу верховенства права є те, що всі особи і органи влади в державі (як публічні, так і приватні) повинні бути зв'язані законами та мати право ними користуватися, що є відкрито проголошеними, зорієнтованими на майбутнє та застосовними в судах.

Додаємо на розвиток цього першочергового правила завершальну цитату від лорда Бінгема: «...здається, що верховенство права дійсно значною мірою залежить від негласної, але фундаментальної домовленості між особою та державою, об'єктом та суб'єктом управління, відповідно до якої кожна зі сторін жертвує певною частиною свободи і повноважень, якими вони могли б володіти.

Особа, яка живе у суспільстві, беззастережно погоджується, що він чи вона не можуть користуватися неприборканою свободою, яка була в Адама у райських кущах до створення Єви, та приймає обмеження, введені належним чином створеними законами, через користь, яку в кінцевому підсумку вони дарують.

Держава, зі свого боку, погоджується, що вона не може як всередині країни, так і за кордоном робити все, що заманеться, а лише те, що закони, якими вона зв'язана, уповноважують її робити.

Якщо цей висновок правильний, то він є втішним для всіх нас, хто, в тій чи іншій мірі, присвятив своє життя служінню законові, оскільки він означає, що ми не є (як нас інколи вважають) лише наглядачами за сухими розпорядчими правилами, а ми, разом з іншими, є хранителями священного вогню, який надихає та просвітлює суспільство, в якому живемо» [6].

Кожне із восьми підправил, наданих Томасом Бінгемом, заслуговує на окрему увагу.

Стрімке уявлення про ці підправила може бути таким: лорд Бінгем, формулюючи їх, фактично поставив вимоги до представників усіх гілок влади. Так, законодавець має ухвалювати зрозумілі, ясні, передбачувані та доступні закони, якими забезпечувати належний рівень фундаментальних прав людини. Виконавча влада повинна здійснювати надані їй повноваження розумно, добросовісно, винятково для тих цілей, для яких ці повноваження надавались, та без перевищення їх меж. Судова влада, як і виконавча, має застосовувати закони до всіх однаково, за винятком випадків, коли різні об'єктивні умови слугують достатнім виправданням для диференціації. Суд повинен бути доступним і справедливим [6].

Здається, все дуже просто й універсально. Однак країни, що оперують у своїх законах поняттям «верховенство права», відзначуються відчутними, обумовленими різними обставинами відмінностями, а тому їх прагнення досягнути консенсусу стосовно обов'язкових його (верховенства права) елементів виглядає природним.

У цьому контексті доречно звернутися до тексту доповіді Венеціанської комісії «Верховенство права» 2011 р., автори якої, до речі, під час її укладання послуговувались авторитетним, представленим вище баченням лорда Томаса Бінгема.

Верховенство права у доповіді Венеціанської комісії 2011 р.

На самому початку доповіді її укладачі сповістили, що їхньою метою є виклад загальновизнаного чіткого розуміння верховенства права, завдяки чому міжнародні організації, а також національні та міжнародні суди могли би тлумачити та застосовувати цю фундаментальну цінність [7].

Поступово розглядаючи позиції відносно змістовного наповнення верховенства права, способів його відображення у позитивному праві, автори доповіді дійшли висновку, що обов'язковими елементами верховенства права є:

1. Законність, включаючи прозорий, підзвітний та демократичний процес введення в дію приписів права.

2. Юридична визначеність.

3. Заборона свавілля.

4. Доступ до правосуддя, представленого незалежними та безсторонніми судами, включно з тими, що здійснюють судовий нагляд за адміністративною діяльністю.

5. Дотримання прав людини.

6. Заборона дискримінації та рівність перед законом [7].

Наведений список елементів у повній мірі відтворює текст доповіді у тій її частині, де він закріплений. Таке відтворення здійснено навмисно, щоб запропонувати сприймати верховенство права як ідею, сповнену ідеями. Таке сприйняття дозволяє говорити про те, що верховенство права панує там, де владні інституції керуються у своїй діяльності низкою чітко виражених правил, кожне з яких саме по собі є принципом, а значить бажаним є закріплення кожного з них у законі із подальшим його власним тлумаченням.

Згадаємо, що у додатку до доповіді Венеціанської комісії 2011 р. розміщено контрольний перелік питань для оцінки дотримання верховенства права в окремих державах. Питання в ньому сформульовано відносно до кожного із визначених Комісією обов'язкових елементів верховенства права [7].

У 2016 р. Венеціанською комісією на заміну першому варіанту контрольних питань розроблено новий, докладний їх перелік. Привертає увагу те, що у докладному переліку не сформульовано питань для оцінки такого елементу верховенства права, як дотримання прав людини. Але на підставі ознайомлення із питаннями, включеними до першого варіанту переліку, а також на підставі аналізу змісту докладного його варіанту, можна припустити, що укладачі останнього роблять висновок, що оцінка дотримання решти обов'язкових елементів верховенства права дозволяє впевнено пересвідчитися в тому, чи є повага до прав людини ідеєю, що панує у суспільстві, чи знайшла вона належне відображення у текстах нормативних актів, які походять від законодавця, чи керуються цією ідеєю ті, кого держава уповноважила на застосування норм права.

У передмові до переліку 2016 р. підкреслено, що верховенство права фокусується на обмеженні влади та незалежному контролі за діяльністю державних органів, а одним із найважливіших елементів контексту, у якому здійснюється принцип верховенства права, є правова система у цілому. Разом з тим, як далі відзначено авторами переліку, контекстуальні елементи верховенства права не обмежуються тільки правовими факторами. Наявність (або відсутність) у суспільстві загальної правової культури, а також те, як ця культура співвідноситься із існуючою правовою системою, допомагають визначити, до якого ступеня та наскільки конкретно ті або інші елементи верховенства права мають бути недвозначно прописані у законі [10].

Очевидно, що укладачі доповіді (як і лорд Бінгем у своїй лекції) висунули вимоги до владних суб'єктів, однак зробили це через встановлення обов'язкових елементів верховенства права та формулювання питань для оцінки його (верховенства права) дотримання. Спробуємо стисло визначити, в чому полягають ці вимоги щодо представників влади судової, але відійдемо від запропонованої в доповіді послідовності та дещо змінимо формулювання задля кращої їх пристосовності до діяльності зі здійснення правосуддя. В результаті основні положення будуть такими:

Правосуддя має бути доступним, а суд незалежним та безстороннім.

Суд, як і будь-який інший суб'єкт влади, повинен неухильно дотримуватися законів, діяти виключно у межах своїх повноважень.

Навіть у випадку, коли останні є дискреційними, суду заборонено припускати свавілля у своїй діяльності: рішення, ухвалені у результаті реалізації дискреційних повноважень, мають бути розумні, справедливі, обґрунтовані та позбавлені будь-яких ознак тиранії.

Розв'язуючи справу, суд повинен застосовувати закон однаково для всіх; жодній особі чи групі осіб не можуть надаватися особливі юридичні привілеї.

При цьому суд під час вирішення конфлікту має надавати закону тлумачення у спосіб, що забезпечує пріоритет прав людини.

1. нарешті, остаточні судові рішення не можуть піддаватися сумніву, а відтак вони не можуть бути предметом оскарження; «...жодна зі сторін не має права вимагати перегляду остаточного та обов'язкового рішення суду просто тому, що вона має на меті добитися нового слухання справи та нового її вирішення» [11]. Такі рішення мають неухильно виконуватися, у тому числі через залучення дієвих механізмів, що спонукають до їх виконання. На завершення варто додати, що остаточність судових рішень виявляється також у тому, що існування у державі суперечливих актів, ухвалених представниками вищих судів, вважається неприпустимим.

Автор вважає важливим відзначите ще й таке: верховенство права панує там, де владні інституції дотримуються всіх без винятку принципів-правил, названих Венеціанською комісією обов'язковими його елементами; нехтування хоча б одним із них призводить до ігнорування самої ідеї.

Верховенство права у національному процесуальному законі Кодекс адміністративного судочинства України 2005 р. був першим національним процесуальним законом, у тексті якого верховенство права названо одним із принципів судочинства; у відповідному переліку воно посідало вищу сходинку. Окрема стаття цього Кодексу - ст. 8 - мала такий зміст:

«1. Суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

2. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

3. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

4. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини» [8].

В Кодексі адміністративного судочинства України у редакції 2017 р. верховенство права також посідає першу позицію у переліку засад (принципів) судочинства (ч. 3 ст. 2), а стаття із назвою «Верховенство права» не зазнала редакції (ст. 6).

Навіть поверховий аналіз ст. 6 дозволяє сказати, що законодавець в її тексті назвав два з шести елементів верховенства права - доступ до правосуддя (частини 3 та 4 статті) і дотримання прав людини (ч. 1). Така «усіченість» не компенсується наявністю ч. 2 із застереженням щодо застосування верховенства права з урахуванням практики Європейського суду з прав людини. Адже у своїх рішеннях Суд апелює до кожного з елементів, тобто досліджує дотримання верховенства права через з'ясування питання, чи не проігнорований будь-який з шести його обов'язкових елементів.

Зрозуміло, що решту елементів верховенства права згадують як у переліку принципів судочинства, так і у наступних положеннях Кодексу. Так, зі змісту ст. 7 «Джерела права, які застосовуються судом» випливає вимога законності як неухильного дотримання законів та здійснення владних функцій у межах наданих повноважень, ст. 8 говорить про рівність усіх учасників процесу перед законом і судом, а ст. 14 присвячена обов'язковості судових рішень [9].

Однак залишається питання, чи є виправданим, таким, що сприяє якнайкращому розумінню значення та змісту верховенства права, таке «розпорошення» його елементів в тексті процесуального закону? Чи створює подібний виклад нормативного матеріалу умови, за яких учасники судового процесу будуть повністю «озброєні» у протистоянні із владою, а суд зможе швидко і адекватно реагувати на порушення вимог, що охоплюються розглядуваним правовим явищем?

У цьому контексті логічним є спосіб викладення нормативного матеріалу, продемонстрований законодавцем у Законі України «Про судоустрій і статус суддів» і, на жаль, не використаний в тексті Кодексу адміністративного судочинства України.

Частина 1 ст. 6 Закону «Завдання суду» виглядає так: «Суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує кожному право на справедливий суд та повагу до інших прав і свобод, гарантованих Конституцією і законами України, а також міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України». Статті з 6 по 14 Закону присвячено окресленню змісту засад судочинства, серед яких і ті, що є обов'язковими елементами верховенства права [12].

Отже, у згаданому Законі верховенство права представлено як доктринальна ідея, що наповнена чітко визначеними елементами, кожен з яких сам по собі є нормативно закріпленим принципом.

Дотримання верховенства права (на прикладі практики Європейського суду з прав людини)

До міркувань з приводу доцільності закріплення у процесуальному законі окремо кожного з елементів верховенства права наштовхує ознайомлення з одним із рішень Європейського суду з прав людини, постановленим у справі проти України, - із рішенням «Щокін проти України», датованим жовтнем 2010 р.

Нагадаємо, що в цьому рішенні Судом встановлено порушення ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р., оскільки заявника було зобов'язано сплатити додатково суму прибуткового податку з його доходу, отриманого не за місцем основної роботи, за наявності явної суперечності між Декретом Кабінету Міністрів України та Указом Президента України, які регулювали питання оподаткування доходів громадян [13].

Пан Щокін намагався захистити свої права у національних судах. Тричі (у 2002, 2003 та 2004 рр.) він звертався із позовними заявами, в яких просив визнати протиправними і скасувати податкові повідомлення, якими на нього покладався обов'язок сплатити донараховані суми податку. Останнє з 9-ти судових рішень було ухвалено Вищим адміністративним судом України за правилами чинного на той час Кодексу адміністративного судочинства України 2005 р. І лише перше судове рішення - рішення від 2002 р. - було постановлено на користь пана Щокіна: суд першої інстанції визнав протиправним та скасував оспорюване податкове повідомлення. Рештою рішень вимоги позивача визнавалися необгрунтованими, а акти податкових органів такими, що відповідають законові.

Європейський суд з прав людини, доводячи свою позицію відносно порушення конвенційних норм у даній справі, вказав на недотримання 3-х вимог верховенства права, а саме:

Законності: національні органи, вирішуючи «долю» справи Щокіна, застосовували норми без огляду на юридичну силу актів, в яких їх об'єднано.

Юридичної визначеності: акти з питань оподаткування, застосовані національними органами у справі Щокіна, явно суперечили один одному, а отже, їхні норми не гарантували, що перебіг відносин, які ними врегульовано, буде передбачуваним.

Заборони свавілля: покладаючи на пана Щокіна додатковий обов'язок щодо сплати податку, національні органи втрутилися у його право; таке втручання визнано судом свавільним, бо здійснено воно не на підставі закону та з недотриманням справедливого балансу між загальними інтересами суспільства та вимогами захисту основоположних прав окремої особи (принцип пропорційності).

ВИСНОВКИ

Без сумніву, верховенство права є доктринальною ідеєю, відповідно до якої мають діяти всі носії влади.

Інше питання, на яке варто звернути увагу: чи не є доцільним у національному процесуальному законі замість викладення загальних, дуже поверхових фраз, фіксувати всі обов'язкові вимоги верховенства права й надавати їм пояснення з огляду на їх сприйняття Європейським судом з прав людини?

У пошуках відповіді на це питання ще раз повернемося до висловленої Венеціанською комісією глибокої та слушної позиції, за якою наявність (або відсутність) у суспільстві загальної правової культури, а також те, як ця культура співвідноситься із дійсною правовою системою, допомагають визначити, до якого ступеня та наскільки конкретно ті або інші елементи верховенства права мають бути недвозначно прописані у законі.

На мій погляд, за сучасних умов закріплення у приписах національного процесуального закону всіх обов'язкових елементів верховенства права є розумним; відповідні приписи виглядатимуть практично застосовними, оскільки наповнять сполучення слів «верховенство права» конкретним змістом, зрозумілим як представникам судової влади, так і приватним особам, вимушеним звертатися до останніх за захистом своїх прав.

верховенство право адміністративний судочинство

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

[1] Dicey A. V. Introduction to the study of the law of the constitution / A. V. Dicey. - 5th ed. - London: Macmillan, 1897.

[2] Головатий С. Верховенство права: монографія: у 3 кн. / C. Головатий. - Київ: Фенікс, 2006. - 1747 с.

[3] Малишев Б. В. Принцип панування права (the rule of law) у праці Альберта Дайсі «Вступ до вивчення конституційного права» / Б. В. Малишев // Проблеми філософії права. - 2008/2009. - № 6-7. - С. 118-123.

[4] Фомін А. Альберт Дайсі про панування закону як верховенство права у вузькому сенсі / А. Фомін // Право Україна. - 2013. - № 10. - С. 170-177.

[5] Єресько Л. Верховенство права як результат судової практики: погляди А. Дайсі / Л. Єресько // Юридична Україна. - 2016. - № 11-12. - С. 68-81.

[6] Бінгем Т Верховенство права [Електронний ресурс]: лекція / Т. Бінгем. - 2006. - Режим доступу: http://legalitas.com.ua/ukr-t-binrem-verxovenstvo-prava/.

[7] Верховенство права [Електронний ресурс]: доповідь / Європейська комісія «За демократію через право» (Венеційська комісія). - 2011. - Режим доступу: http:// www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2011)003rev-ukr.

[8] Кодекс адміністративного судочинства України [Електронний ресурс]: Верховна Рада України. - 2005. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2747-15.

[9] Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів [Електронний ресурс] / Верховна Рада України. - 2017. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2147а-19.

[10] Контрольный список вопросов для оценки соблюдения верховенства права [Електронний ресурс] / Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия). - 2016. - Режим доступу: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/ default.aspx?pdffile=CDL-AD(2016)007-rus.

[11] Справа «Брумереску проти Румунії» [Електронний ресурс]: рішення Європейського суду з прав людини / Європейський суд з прав людини. - 1999. - Режим доступу: http://www.eurocourt.in.ua/Article.asp?AIdx=307.

[12] Про судоустрій і статус суддів [Електронний ресурс] / Верховна Рада України. - 2016. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1402-19.

[13] Справа «Щокін проти України» [Електронний ресурс]: рішення Європейського суду з прав людини / Європейський суд з прав людини. - 2010. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/974_858.

Размещено на Allbest.ru