Аналіз досліджень проблем державного управління у сфері цивільного захисту

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 351/354+ 001.891.32

Інституту державного управління у сфері цивільного захисту

АНАЛІЗ ДОСЛІДЖЕНЬ ПРОБЛЕМ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ЦИВІЛЬНОГО ЗАХИСТУ

Барило Оксана Григорівна

Постановка проблеми у загальному вигляді. Унаслідок недосконалості системи цивільного захисту, наявних недоліків у діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади щодо забезпечення реалізації політики у сфері цивільного захисту ефективність протидії надзвичайним ситуаціям залишається низькою. Так, за статистичними даними Державної служби України з надзвичайних ситуацій (далі - ДСНС), у країні з початку 2017 року зареєстровано 138 надзвичайних ситуацій, унаслідок яких загинули 140 та постраждали 780 осіб. Зокрема, сталася 41 подія техногенного характеру, 91 - природного та 6 подій - соціального характеру [1].

Тому Урядом країни визнано, що чинна система ДСНС наразі не дає змоги повним обсягом виконувати покладені на неї завдання з реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, забезпечення належного рівня безпеки життєдіяльності населення, його захисту від надзвичайних ситуацій, пожеж та інших небезпечних подій, і обґрунтовано потребу реформування системи ДСНС.

Таким чином, виявлено наукову проблему, сутність якої полягає в тому, що, з одного боку, кількість надзвичайних ситуацій та їх негативні наслідки для населення України зростають і погіршуються, а з іншого - стан єдиної державної системи цивільного захисту (далі - ЄДСЦЗ) не забезпечує ефективної протидії надзвичайним ситуаціям і подіям та безпечної життєдіяльності населення.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблемні питання, пов'язані з функціонуванням системи державного управління загалом і у сфері цивільного захисту зокрема, на сучасному етапі розвитку держави залишаються в колі уваги науковців. Так, С. Андреєв вирішив важливе наукове завдання щодо науково-теоретичного обґрунтування механізмів побудови ефективної функціонально-структурної моделі державного управління у сфері цивільного захисту в Україні з урахуванням сучасних потреб суспільства [2]. М. Андрієнко обґрунтував нагальну потребу в пошуку нових підходів до дальшого розвитку механізмів державного управління у сфері пожежної безпеки в Україні та розробив теоретико- методологічний базис їх формування [3]. Є. Романенко розкрив ключові проблеми в діяльності ДСНС щодо безпосереднього управління ЄДСЦЗ, довів потребу вдосконалення системи цивільного захисту в контексті європейської інтеграції та в умовах реальних і потенційних техногенно - екологічних і природних загроз із метою посилення національної безпеки держави [4]. І. Криничною вирішено актуальну науково-практичну проблему в галузі державного управління щодо розвитку теоретико- методологічних засад управління процесами радіаційно безпечної життєдіяльності населення як складової системи забезпечення радіаційної безпеки та розроблено напрямки підвищення його ефективності для зменшення загроз безпеці життєдіяльності населення [5]. А. Терент'єва наукового обґрунтувала особливості здійснення державного управління медичним захистом за умов надзвичайних ситуацій, а також розробила практичні рекомендації з удосконалення функціонування мобільних формувань Державної служби медицини катастроф України [6]. Л. Жукова обґрунтувала механізми побудови ефективної функціонально-структурної моделі державного управління у сфері цивільного захисту в Україні з урахуванням сучасних потреб суспільства [7]. К.С. Мерріт, К. Корделл, М. Д. Фарнворт визначили механізми публічності та обмеження, які вони накладають на досягнення потрібних результатів в управлінській діяльності [8].

Виділення не вирішених раніше частин загальної проблем.

Однак, незважаючи на численні наукові праці в галузі науки державного управління загалом і у сфері цивільного захисту зокрема та результати досліджень із цієї проблематики, зазначимо, що теоретико-методологічні засади системи інформаційного забезпечення цивільного захисту України потребують окремого наукового дослідження.

Формулювання цілей статті. Метою статті є аналіз наукових досліджень щодо стану державного управління у сфері цивільного захисту, визначення основних напрямків досліджень, окреслення недостатньо дослідженої наукової проблеми в зазначеній сфері, пропозиція основних напрямків удосконалення системи цивільного захисту держави.

Виклад основного матеріалу. Історія розвитку ДСНС з початку її створення й донині свідчить про численні організаційно-штатні зміни, що, на нашу думку, не завжди призводили до позитивних зрушень щодо підвищення ефективності функціонування цього центрального органу виконавчої влади у сфері цивільного захисту. У зв'язку з означеним Г. Ситник і С. Андреєв обґрунтували висновок про те, що наявна нині конфігурація суб'єктів державного управління цивільним захистом на рівні центральних органів виконавчої влади не узгоджується у відповідній частині зі змістом Кодексу цивільного захисту України (далі - Кодекс), а також не враховує корисного досвіду зарубіжних країн у розбудові національних систем цивільного захисту [9].

Погоджуємося з думкою авторів, які зазначають, що одночасне функціонування в країні двох центральних органів виконавчої влади, один з яких наділено повноваженнями щодо забезпечення формування державної політики у сфері цивільного захисту (МВС), а інший - щодо забезпечення її реалізації (ДСНС), не відповідає змісту та концепції Кодексу, спричиняє колізії в законодавстві та організаційну плутанину, породжує бездіяльність і безвідповідальність у посадових осіб органів державного управління [9].

Означене спричиняє недосконалість ЄДСЦЗ, що безпосередньо забезпечує реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту. Для підвищення її ефективності, на думку С. Андреєва, потрібно вдосконалювати механізми формування інституціональних засад розвитку державної системи цивільного захисту. Автором узагальнено та згруповано основні чинники, що деструктивно впливають на розвиток ЄДСЦЗ, - кадровий, матеріально-технічний, науково-освітній, організаційно-управлінський, політичний, правовий, фінансово- економічний, які сукупно зумовлюють її низьку ефективність [2].

С. Андреєв наголошує, що недоліки ЄДСЦЗ приховано в її недосконалій структурі та організації функціонування. Уважаємо справедливою пропозицію автора щодо концентрації на всіх рівнях управління функцій та повноважень цивільного захисту, а також відповідальності за виконання заходів цивільного захисту [2].

У зв'язку із зазначеним пропонуємо створити систему управління цивільного захисту, яку слід наділити статусом органу управління ЄДСЦЗ. Крім того, С. Андреєвим обґрунтовано нагальну потребу у створенні сучасних гнучких і мобільних систем цивільного захисту, що мають бути здатними оперативно адаптуватися до будь-яких змін зовнішнього безпекового середовища. Однак уважаємо суперечливою пропозицію щодо створення гібридних, універсальних організаційних структур, що становлять собою симбіоз воєнної організації, науково-аналітичної установи та універсальних сил, спроможних протидіяти будь-яким загрозам [2].

Уважаємо з метою універсалізації органів управління та підрозділів системи цивільного захисту здійснити її оснащення сучасною технікою та обладнанням, що мають високі технологічні й універсальні можливості, надійну захищеність, спроможність забезпечити дії органів управління та підрозділів в різних умовах, зокрема в районах збройного конфлікту.

При цьому вважаємо за доцільне в системі управління цивільного захисту створити систему інформаційно-аналітичного забезпечення цивільного захисту, яку слід інтегрувати в єдину інформаційно-аналітичну систему сектора безпеки та оборони держави з метою організації тісної взаємодії між силами, які виконують бойові завдання в зоні збройного конфлікту й підрозділами цивільного захисту, що виконують не менш важливі завдання, пов'язані з рятуванням населення в певному районі та надання йому потрібної допомоги.

У той же час відповідно до статті 73 Кодексу для управління в режимі повсякденного функціонування суб'єктами забезпечення цивільного захисту в системі центрального органу виконавчої влади функціонує державний центр управління в надзвичайних ситуаціях, а на регіональному рівні - центри управління в надзвичайних ситуаціях. При цьому в разі виникнення надзвичайних ситуацій такі центри безпосередньо взаємодіють зі штабом із ліквідації наслідків надзвичайної ситуації та забезпечують його роботу [10].

Зважаючи на вказане, цікавим виявився підхід О. Труша та А. Кошкіна до визначення структури і функцій центрів управління в надзвичайних ситуаціях як інструменту підтримки ухвалення рішень органами державного управління, що ці центри за досвідом організації управління в надзвичайних ситуаціях в країнах Європейського Союзу визначають як ситуаційні [11]. Проте, на думку учених, питання про використання можливостей ситуаційних центрів під час запобігання та реагування на надзвичайні ситуації не дістало належного розвитку в Україні.

Науковцями запропоновано відповідно до функцій та завдань ситуаційного центру мати в його структурі такі складові: телекомунікаційний компонент, апаратно-програмний комплекс, інформаційно-аналітичну систему, інструментально моделювальні засоби, систему аудіо-візуалізації [11]. Погоджуємося з ученими, які вважають, що найважливішим компонентом ситуаційного центру є і завжди буде людський інтелектуальний потенціал - фахівці, що безпосередньо забезпечують функціонування системи та від яких залежать якість й ефективність пропозицій до управлінських рішень.

Система місцевого самоврядування, що створена в межах виконання заходів щодо реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, на сьогодні не задовольняє потреб суспільства. Функціонування органів місцевого самоврядування в більшості територіальних громад не забезпечує створення та підтримку сприятливого життєвого середовища, потрібного для всебічного розвитку людини, її самореалізації, захисту її прав, надання населенню високоякісних і доступних адміністративних, соціальних та інших послуг [12].

Саме тому нині надзвичайно актуальним залишається науково- теоретичне обґрунтування механізмів побудови ефективної функціонально-структурної моделі державного управління у сфері цивільного захисту в Україні з урахуванням сучасних потреб суспільства. При цьому, зважаючи на актуальне питання сьогодення щодо реформування системи державної влади в Україні, уважаємо суттєвим внеском Л. Жукової в галузь науки державного управління виокремлений принцип гармонізації організації ефективного державного управління у сфері цивільного захисту, що передбачає кількісну характеристику співвідношення централізації й децентралізації із застосуванням «золотого перерізу» з урахуванням поступового надання більшої самостійності регіонам [7].

Запобігання та ліквідація наслідків надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру, збереження життя та здоров'я населення, забезпечення сталого розвитку країни є однією зі складових національної безпеки держави. Це надзвичайно важливе завдання потребує, на наш погляд, комплексного підходу й детального аналізу наявного стану техногенної та природної безпеки. На основі аналізу сучасного стану природно-техногенної безпеки України та тенденцій її розвитку І. Шпильовим запропоновано ситуаційну модель управління природно-техногенною безпекою на основі причинно-наслідкового зв'язку подій, що ведуть до надзвичайних ситуацій, як методологічну основу системи управління природно-техногенною безпекою. При цьому важливим здобутком автора є вперше розроблена типологія механізмів державного регулювання природно-техногенної безпеки України (правовий, організаційний, адміністративний, економічний) на основі виокремлення їх функціональної спрямованості [13].

Під час реагування на надзвичайну ситуацію ключовою ланкою процесу управління є ухвалення обґрунтованого рішення органами державного управління, на що звертає увагу Н. Клименко, яка виокремила основні особливості державного управління в умовах надзвичайних ситуацій, а саме: зростання рівня невизначеності інформації та ризику ухвалення неадекватної ситуації управлінського рішення, зменшення часу на розроблення, узгодження, ухвалення й виконання адекватних рішень, підвищення вимог до управлінського персоналу. Автор зазначає, що комплексний вплив означених особливостей на ефективність і надійність функціонування системи державного управління в умовах надзвичайних ситуацій є визначальним [14].

Уважаємо, що в складних умовах виникнення та розвитку надзвичайних ситуацій визначальну роль як на етапі ухвалення рішень, так і під час їх упровадження відіграє інформаційне забезпечення. При цьому важливо на основі аналізу наявних підходів до визначення сутності інформаційного забезпечення в системі державного управління застосовувати новий підхід до визначення ролі та місця інформаційного забезпечення. Так, Ю. Саричев зазначає, що державне управління по суті є інформаційним управлінням, де рішення ухвалюються на основі наявних інформаційних ресурсів. Ученим запропоновано кібернетичну модель структури процесу державного управління, у якій інформаційне забезпечення розглядається як невід'ємна складова державного управління, де важливу роль відіграють наявні інформаційні ресурси, що отримуються за допомогою інформаційної інфраструктури [15].

Аналіз законодавства України у сфері цивільного захисту та результати функціонування ЄДСЦЗ свідчать про потребу модернізації системи цивільного захисту держави. Напрямки модернізації цієї системи окреслив А. Любінський, а саме:

- оснащення сил цивільного захисту новою сучасною технікою, озброєнням і запровадження передових технологій ведення аварійно- рятувальних робіт, розмінування територій;

- удосконалення системи підготовки керівного складу та фахівців цивільного захисту шляхом пошуку нових підходів до організації фахової підготовки, уточнення змісту оперативно-тактичної та спеціальної підготовки підрозділів щодо тактики дій у складних умовах надзвичайних ситуацій і терористичних актів;

- удосконалення законодавства щодо цивільного захисту, адаптація та впровадження в практичну діяльність зарубіжного досвіду в зазначеній сфері; цивільний захист державний управління

- розвиток інформаційно-аналітичних систем з питань надзвичайних ситуацій на загальнодержавному, регіональному, місцевому та об'єктовому рівнях на основі впровадження новітніх інформаційних технологій та засобів зв'язку і передання даних, підвищення інформаційної компетентності управлінців усіх рівнів, що працюють у цій сфері.

Погоджуємося з думкою А. Любінського та вважаємо, що створення ефективної системи інформаційно-аналітичного забезпечення цивільного захисту є важливим етапом у процесі модернізації системи цивільного захисту загалом [16].

Пропозиції А. Любінського тісно пов'язані з дослідженням С. Майстро та О. Труша, які розглянули нормативно-правовий механізм державного управління системою цивільного захисту в Україні та виокремили проблемні аспекти й суперечності законодавства у цій сфері.

Учені переконані, що дієвий нормативно-правовий механізм державного управління системою цивільного захисту має враховувати національний та міжнародний досвід з питань цивільного захисту, становити собою єдину систему державного управління з протидії надзвичайним ситуаціям в Україні [17].

Наразі в країні відбувається проведення заходів із децентралізації влади через передання окремих повноважень і відповідальності щодо організації життєдіяльності, зокрема у сфері цивільного захисту, від органів державної влади до територіальних громад. Такий процес вимагає публічності та прозорості як від органів державної влади, так і від органів місцевого самоврядування. При цьому вважаємо, що запровадження на місцевому рівні механізму публічності сприятиме самоорганізації громад, а публічна прозора процедура реалізації прав громадян на участь в управлінні громадою дасть змогу впорядкувати відносини влади і громадян.

У зв'язку із зазначеним К.С. Мерріт, К. Корделл, М.Д. Фарнворт на основі аналізу практичної діяльності органів державного управління довели, що керівник за певних умов здатен забезпечити високу ефективність у досягненні організаційних цілей і необхідних результатів державного управління через підвищення або зниження його публічності. При цьому, як зазначають учені, основою для ефективного управління громадою є розуміння керівником механізму публічності для досягнення цілей організації життєдіяльності громадян [8].

Висновки з даного дослідження. Виявлено, що наразі актуальним питанням є пошук шляхів удосконалення системи державного управління загалом і у сфері цивільного захисту зокрема. Аналіз попередніх наукових досліджень дозволив сформулювати основні напрямки попередніх наукових досліджень щодо пошуку шляхів удосконалення системи державного управління у сфері цивільного захисту та окреслити напрямки наукового дослідження.

Узагальнено основні напрямки попередніх наукових досліджень державного управління, а саме: розвиток державного управління у сфері забезпечення цивільної безпеки у надзвичайних ситуаціях та запровадження прогресивного досвіду розвинених зарубіжних країн у зазначеній сфері; удосконалення механізмів формування інституціо- нальних засад розвитку державної системи цивільного захисту України; створення системи управління цивільного захисту та її інтеграція в єдину інформаційно-аналітичну систему сектора безпеки та оборони держави; визначення структури і функцій центрів управління в надзвичайних ситуаціях як інструменту підтримки ухвалення рішень органами державного управління за досвідом організації управління в надзвичайних ситуаціях в країнах Європейського Союзу; науково-теоретичне обґрунту-вання механізмів побудови ефективної функціонально-структурної моделі державного управління у сфері цивільного захисту в Україні з урахуванням сучасних потреб суспільства; удосконалення механізмів державного регулювання природно-техногенної безпеки України на основі виділення їх функціональної спрямованості; дослідження комплексу чинників, що впливають на ефективність і надійність функціонування системи державного управління в умовах надзвичайних ситуацій; пошук шляхів визначення сутності інформаційного забезпечення в системі державного управління; визначення напрямків модернізації системи цивільного захисту держави.

Запропоновано основні напрямки вдосконалення системи цивільного захисту держави, а саме: створення ефективної системи управління цивільного захисту; оснащення органів управління та підрозділів цивільного захисту сучасною універсальною технікою та обладнанням; створення системи інформаційно-аналітичного забезпечення цивільного захисту; інтеграція системи інформаційно-аналітичного забезпечення цивільного захисту в єдину інформаційно-аналітичну систему сектора безпеки та оборони держави; удосконалення системи підготовки фахівців сфери цивільного захисту; запровадження на місцевому рівні механізму публічності, що сприятиме самоорганізації громад і впорядкує відносини влади і громадян.

Перспективи подальших розвідок. Відповідно до сформульованої наукової проблеми в дальших наукових дослідженнях виявляється нагальна потреба наукового обґрунтування теоретико-методологічних засад системи інформаційно-аналітичного забезпечення цивільного захисту України.

Список використаних джерел

1. Інформаційно-аналітична довідка про виникнення надзвичайних ситуацій в Україні упродовж 9 місяців 2017 року

2. Андреев С. О. Інституціональні засади розвитку державних систем цивільного захисту: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня д. держ. упр.: спец. 25.00.02 - механізми державного управління / С.О. Андреев - К.: НАДУ при Президентові України, 2017. - 36 с.

3. Андріенко М. В. Механізми державного управління сферою пожежної безпеки в Україні: дис. д. держ. упр.: 25.00.02 - механізми державного управління / М.В. Андріенко. - Класичний приватний університет. - Запоріжжя, 2016. - 458 c.

4. Романенко Є. О. Концептуальні засади реформування Державної служби України з надзвичайних ситуацій та її місце в системі органів внутрішніх справ / Є.О. Романенко // Аспекти публічного управління. - 2016. - № 3 (29). - С. 38-46.

5. Кринична І. П. Державне управління процесами радіаційно безпечної життедіяльності населення: теоретико-методологічні засади: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня д. держ. упр.: спец. 25.00.01 - теорія та історія державного управління / І.П. Кринична. - К.: НАДУ при Президентові України, 2011. - 39 с.

6. Терент'ева А. В. Державне управління медичним захистом за умов надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня д. держ. упр.: спец. 25.00.02 - механізми державного управління / А.В. Терент'єва. - К.: НАДУ при Президентові України, 2010. - 40 с.

7. Жукова Л. А. Державне управління у сфері цивільного захисту в Україні: функціонально-структурний аспект: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня к.держ.упр.: спец. 25.00.02 - механізми державного управління / Л.А. Жукова. - К.: НАДУ при Президентові України, 2007. - 23 с.

8. Ситник Г. П. Про нову конфігурацію постійно діючих органів управління цивільного захисту на державному рівні / Г.П. Ситник, С.О. Андреєв // Вісник НАДУ. - 2014. - № 2. - C.5-11.

9. Кодекс цивільного захисту України [Електронний ресурс]: Закон України від 02 жовтня 2012 року

10. Труш О. О. Системи підтримки прийняття рішень органами державного управління в умовах надзвичайних ситуацій (інцидентів) / О.О. Труш, А.О. Кошкін // Теорія та практика державного управління. - 2013. - Вип. 4 (43). - С. 256-262.

11. Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 01 квітня 2014 року № 333-р.

12. Шпильовий І. М. Державне регулювання у сфері природно-техногенної безпеки України: дис. к. держ. упр.: 25.00.02 - механізми державного управління / І.М. Шпильовий. - НАДУ при Президентові України. - Київ, 2008. - 221 c.

13. Клименко Н. Г. Особливості державного управління в умовах надзвичайних ситуацій: теоретичний та історичний аспекти: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня к.держ.упр.: спец. 25.00.01 - теорія та історія державного управління / Н.Г. Клименко. - К.: НАДУ при Президентові України, 2008. - 19 с.

14. Саричев Ю. О. Аналіз підходів до визначення ролі та місця інформаційного забезпечення в системі державного управління / Ю.О. Саричев // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. Серія: Державне управління. - 2016.

15. Майстро С. В. Нормативно-правовий механізм державного управління системою цивільного захисту в Україні / С.В. Майстро, О.О. Труш // Актуальні проблеми державного управління. -2014. - № 2 (2014). - C. 156-162.

Анотація

Ключові слова: державне управління, інформаційне забезпечення, надзвичайні ситуації, органи управління, цивільний захист.

Ключевые слова: государственное управление, информационное обеспечение, чрезвычайные ситуации, органы управления, гражданская защита.

In this paper the urgency of the research was determined which is finding the ways to improve the system of public administration in the field of civil protection.

Key words: public administration, information support, emergencies, government agencies, civil protection.