Постановка проблеми. Передбачена на законодавчому рівні можливість оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації є однією з гарантій забезпечення конституційного права громадян на екологічну безпеку в умовах виникнення надзвичайних ситуацій, викликаних небезпечними екологічними наслідками руйнівної дії стихійних сил природи, аварій, катастроф. Утворення таких зон дозволяє окреслити територіальні масштаби негативних змін довкілля, зумовлених різного роду екологічними інцидентами, а також мобілізувати фінансові, матеріально-технічні, людські ресурси, потрібні для вжиття заходів з нейтралізації та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій. Таке значення зон надзвичайних екологічних ситуацій зумовило значний інтерес щодо дослідження їх правового режиму.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання правового регулювання відносин щодо оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації досліджувалися в працях В.І. Андрейцева, Г.І. Балюк, Л.А. Бондаря, П.О. Гвоздика, М.І. Єрофеєва, М.В. Краснової, С.О. Кузніченка, С.О. Магди, Н.Р. Малишевої, Т.А. Шараєвської та інших. Учені, зокрема, були зосереджені на аналізі особливостей правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації, реалізації окремих положень законодавства про зону надзвичайної екологічної ситуації. Сучасний стан цього законодавства свідчить про потребу продовження відповідних досліджень.

Формування цілей. Автор має на меті проаналізувати розвиток законодавства про зону надзвичайної екологічної ситуації, дати оцінку його сучасного стану та аргументувати пропозиції щодо вдосконалення.

Виклад основного матеріалу. Початок розвитку законодавства про зону надзвичайної екологічної ситуації поклав Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища", прийнятий 24 липня 1991 року [1], у якому було передбачено статтю щодо формування в Україні зон надзвичайної екологічної ситуації (ст.65). Дальшим важливим кроком у розвитку правового регулювання цього питання було внесення положень, що визначають порядок прийняття рішень про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації, до тексту Конституції України (п.31 ч.1 ст.85, п.21 ч.1 ст.106), прийнятої 28 червня 1996 року. Вона ж встановила, що тільки законом має визначатися правовий режим зон надзвичайних екологічних ситуацій (п.1 9 ч.1 ст.92). І такий документ був прийнятий 16 березня 2000 року - це Закон України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації" [2]. Він, продовжуючи загальну лінію розвитку законодавства з відповідного питання, визначену Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища", натомість радикально змінив правову концепцію формування в Україні зон надзвичайної екологічної ситуації та зумовив внесення відповідних змін до ст.65 зазначеного Закону.

Нагадаємо, що початкова редакція ст.65 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" передбачала можливість оголошення "окремих територій зонами екологічної катастрофи, зонами підвищеної екологічної небезпеки" чи віднесення до інших категорій зон надзвичайних екологічних ситуацій. Зонами екологічної катастрофи могли визнаватися території, "де внаслідок діяльності людини чи руйнівного впливу стихійних сил природи виникли стійкі або необоротні негативні зміни в навколишньому природному середовищі, що призвели до неможливості проживання на них населення і ведення господарської діяльності". До зон підвищеної екологічної небезпеки мали відноситися території, "де внаслідок діяльності людини або руйнівного впливу стихійних сил природи в навколишньому природному середовищі на тривалий час виникли негативні зміни, що ставлять під загрозу здоров'я людини, збереження природних об'єктів і обмежують ведення господарської діяльності". Така класифікація зон надзвичайних екологічних ситуацій не міститься в Законі України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації" (ст.1), який обмежився визначенням, що "Зона надзвичайної екологічної ситуації - це окрема місцевість України, на якій виникла надзвичайна екологічна ситуація", а надзвичайна екологічна ситуація - "надзвичайна ситуація, при якій на окремій місцевості сталися негативні зміни в навколишньому природному середовищі, що потребують застосування надзвичайних заходів з боку держави".

Виникає цілком слушне запитання: чому після майже десяти років дії зазначеного положення Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" виникла потреба змінити ставлення законодавця до визначення відповідних зон (?). Відповідаючи, звернемо увагу на час прийняття згаданого Закону - це початок 90-х років минулого сторіччя, період, коли чорнобильський фактор суттєво впливав на розвиток усіх сфер суспільного життя в Україні, зокрема й на законодавчу галузь. Вона відреагувала на Чорнобильську катастрофу прийняттям законів "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 27 лютого 1991 року [3] та "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 28 лютого 1991 року [4] і цим не вичерпалась. Адже названі закони стосувалися тільки проблеми подолання наслідків Чорнобильської катастрофи й не могли бути використані для вирішення питань, пов'язаних з іншими екологічними інцидентами (аваріями, катастрофами), від яких суспільство не застраховано. Було очевидно, що в разі їх виникнення, має бути закон, який дозволить не гаяти часу на вирішення правових, організаційних, економічних та інших питань, пов'язаних з нейтралізацією та ліквідацією надзвичайних екологічних ситуацій, а надасть можливість оперативно діяти за чітко визначеним у законі сценарієм. Це суспільне замовлення було враховано при розробці та прийнятті Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", проте, як показала практика, не найкраще. Узятий у ньому для відповідних цілей за взірець метод зонування території за її екологічними показниками, що свідчать про певний рівень небезпеки проживання на ній населення, запозичений із законів, що мали вирішувати питання подолання наслідків Чорнобильської катастрофи, загальмував подальший процес законотворення з цього питання. Адже стало очевидно, що за запропонованим у першій редакції ст.65 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" варіантом визначення зон надзвичайних екологічних ситуацій чимало місцевостей України, стан довкілля яких незадовільний, могли претендувати на оголошення їх однією з категорій цих зон для отримання певних економічних преференцій (дотацій з державного бюджету тощо). Ця обставина затримувала опрацювання спеціального закону з відповідного питання, оскільки не можна було запропонувати оптимальні критерії визначення зон надзвичайної екологічної ситуації. Будь-які варіанти викликали зауваження (заперечення) з боку тих представників, чиї території не відповідали критеріям, що пропонували розробники майбутнього закону про зону надзвичайної екологічної ситуації. Це зумовило зміщення акцентів щодо розуміння призначення такого роду зон, а саме: відмову від погляду на них як форми екологічного зонування. Такі зони мали розглядатися лише як засіб вирішення проблем, пов'язаних з виникненням надзвичайних екологічних ситуацій [5]. Саме цей погляд і знайшов відображення в Законі України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації" та в оновленій редакції ст.65 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища".

Прийняття Закону України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації" можна оцінювати як певний підсумок розвитку правового регулювання цієї сфери суспільних відносин. З огляду на це доцільно провести історичний екскурс такого розвитку. Ретроспективний аналіз показує, що правові акти (окрім уже згаданої ст.65 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища") з питань подолання в окремих місцевостях наслідків надзвичайних ситуацій почали прийматися ще задовго до появи Закону України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації". Власне, вони мали пробний характер, даючи змогу набути досвіду, який потім був використаний при опрацюванні зазначеного закону. Серед перших з таких актів назвемо постанову Президії Верховної Ради України від 12.02.1993 № 3010-ХІІ "Про екологічну ситуацію в зоні Григорівського лиману Одеської області" [6]. У ній констатувався небезпечний для екології регіону вплив на довкілля діяльності промислових підприємств, розміщених у місті Південне Одеської області. З огляду на це, давалося доручення Міністерству охорони навколишнього природного середовища України щодо проведення комплексної екологічної експертизи Григорівського лиману та визначення, спільно із зацікавленими сторонами, конкретних заходів щодо поліпшення екологічної ситуації в цій місцевості. Окремо в постанові вказувалося на необхідність розгляду питання про визначення статусу Григорівського лиману Одеської області після прийняття Закону "Про зони надзвичайних екологічних ситуацій, їх класифікацію та статус". Ця постанова є першим актом, у якому розглядалася можливість оголошення певної території зоною надзвичайної екологічної ситуації та навіть подавалася назва закону, на підставі якого це мало відбутись. Проте вирішення питання про прийняття відповідного закону затягнулося, і в інших актах того періоду про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації безпосередньо не йшлося. У разі виникнення в окремих місцевостях надзвичайних ситуацій, що мали екологічне забарвлення, приймалися акти з різними акцентами у своїх назвах та змісті, які мали визначити заходи щодо ліквідації негативних наслідків. До прикладу, Кабінет Міністрів України прийняв такі постанови: "Про розв'язання соціальних і екологічних проблем житлового масиву Павло-Кічкас міста Запоріжжя" від 12.06.1997 № 587; "Про подолання надзвичайного стану у басейні р. Горинь та забезпечення якісною питною водою населення м. Рівне і сіл Гощанського району Рівненської області" від 17.11.1997 № 1275; "Про виділення коштів для проведення аварійно-відновних робіт з метою запобігання екологічній катастрофі і забезпечення водою належної якості населення м. Червонограда, м. Соснівки та смт Гірник Львівської області" від 13.07.1998 № 1066 тощо.

Уперше конституційна процедура оголошення окремих місцевостей зоною надзвичайної екологічної ситуації була застосована в листопаді 1998 року через катастрофічний паводок у Закарпатській області, який призвів до зруйнування великої кількості будівель, унаслідок чого мешканці багатьох населених пунктів напередодні зими залишилися без житла, зазнали інших великих матеріальних збитків, значного ускладнення екологічної ситуації. Тоді для забезпечення безпеки громадян, надання їм ефективної допомоги та якнайшвидшої нормалізації обстановки було прийнято Указ Президента України від 07 листопада 1998 року № 1223/98 "Про заходи щодо ліквідації наслідків стихійного лиха в Закарпатській області", згідно з яким Закарпатська область була оголошена зоною надзвичайної екологічної ситуації. Цей Указ відповідно до п.31 ст.85 Конституції України був затверджений постановою Верховної Ради України від 10.11.1998 № 242-XIV "Про затвердження Указу Президента України "Про заходи щодо ліквідації наслідків стихійного лиха у Закарпатській області"".

Після прийняття 13 липня 2000 року чинного Закону України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації", який встановив вимоги щодо оформлення Указу Президента України про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації, відповідні укази, прийняті у наступні роки, набули більш уніфікованого вигляду (зокрема, за редакцією назв, визначенням підстав прийняття указу тощо), що виділяє їх серед інших указів Президента України, спрямованих на подолання негативних наслідків стихійних лих (див. Укази Президента України "Про оголошення територій у межах населених пунктів Болеславчик, Мічуріне, Підгір'я, Чаусове-1, Чаусове-2 Первомайського району Миколаївської області зоною надзвичайної екологічної ситуації" від 31 серпня 2000 року № 1039/2000; "Про оголошення окремих районів та міст Вінницької, Кіровоградської, Миколаївської, Одеської, Хмельницької та Черкаської областей зоною надзвичайної екологічної ситуації" від 11 грудня 2000 року № 1324/2000; "Про оголошення територій міста Калуш та сіл Кропивник і Сівка-Калуська Калуського району Івано-Франківської області зоною надзвичайної екологічної ситуації" від 10 лютого 2010 року № 145/2010).

Зазначимо також внесення до Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № VI [7], глави 31, що встановила спеціальну процедуру розгляду указів Президента України з питань національної безпеки, зокрема й оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації. Це забезпечило надійне оперативне вирішення питання про прийняття парламентом відповідного рішення у термін, встановлений Конституцією України (протягом двох днів з дня звернення Президента України до Верховної Ради України), оформлення його як закону про затвердження указу Президента про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації.

Особливістю дії законодавства про зону надзвичайної екологічної ситуації є його взаємозв'язок із законодавством про цивільний захист. Це стосується насамперед тієї його (законодавства про цивільний захист) частини, що визначає організаційні, фінансові та інші механізми реалізації законодавчих приписів з ліквідації наслідків надзвичайних екологічних ситуацій. Саме законодавство про цивільний захист передбачає: класифікацію надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, яка охоплює всі аспекти ситуацій, визнаних надзвичайними, зокрема й екологічні; порядок організації аварійно-рятувальних та інших відновлювальних робіт у разі стихійного лиха, аварії, катастрофи з небезпечними екологічними наслідками; вимоги щодо матеріально - технічного та фінансового забезпечення заходів з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій; умови та порядок відшкодування шкоди потерпілим від стихійного лиха, аварії та катастрофи тощо. Зазначені, а також інші аспекти організації здійснення заходів щодо ліквідації наслідків надзвичайних екологічних ситуацій регламентуються численними нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до Кодексу цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року [8]. Зокрема, серед них: Положення про єдину державну систему цивільного захисту, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 09.01.2014 № 11; Типове положення про функціональну підсистему єдиної державної системи цивільного захисту, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2015 № 101; Типове положення про територіальну підсистему єдиної державної системи цивільного захисту, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2015 № 101; Положення про Державну комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 26.01.2015 № 18; Порядок проведення евакуації у разі загрози виникнення або виникнення надзвичайних ситуацій, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30.10.2013; Порядок здійснення компенсації вартості послуг і розміру фактичних (понесених) витрат суб'єкту господарювання та громадянину, транспортні засоби яких залучені для вивезення населення із зони надзвичайної ситуації, районів можливих бойових дій, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 14.08.2013; Порядок надання та визначення розміру грошової допомоги постраждалим від надзвичайних ситуацій, які залишилися на попередньому місці проживання, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2013; Порядок створення та використання матеріальних резервів для запобігання і ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30.09.2015 № 775; Положення про організацію оповіщення про загрозу виникнення або виникнення надзвичайних ситуацій та зв'язку у сфері цивільного захисту, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 27.09.2017; Статут дій у надзвичайних ситуаціях органів управління та підрозділів Оперативно-рятувальної служби цивільного захисту, затверджений наказом МНС України від 13.03.2012 № 575 тощо.

Фактичний зв'язок законодавства про зону надзвичайної екологічної ситуації із законодавством про цивільний захист України є очевидним, тому з огляду на це укладаються всі коментарі відповідного законодавства, навчальна та наукова література з питань екологічної безпеки, запобігання та ліквідації наслідків надзвичайних екологічних ситуацій. Але щодо такого зв'язку є один нюанс - він юридично не зафіксований, не визнаний у жодному законодавчому акті. Адже, ані Кодекс цивільного захисту України, ані прийняті відповідно до нього нормативно-правові акти не містять жодного посилання на Закон України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації" і взагалі не використовують термін "надзвичайні екологічні ситуації". Але й у Законі України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації" не згадується про Кодекс цивільного захисту України, обмежуючись у відповідних випадках формулюваннями загального характеру, зокрема, "відповідно до закону", "відповідно до чинного законодавства" тощо. Відсутність кореспондуючого зв'язку між двома законами, що регулюють споріднені суспільні відносини, треба визнати суттєвою вадою законотворчого процесу, який допустив виникнення такої юридично некоректної ситуації. Вона не дозволяє отримати повноцінну інформацію про сферу правового регулювання Кодексу цивільного захисту України, про характер зв'язків законодавства про зону надзвичайної екологічної ситуації із законодавством про цивільний захист. Адже пересічні громадяни зможуть зорієнтуватися в особливостях правового регулювання цього роду суспільних відносин тільки скориставшись консультаціями, коментарями, що з відповідного питання публікують фахівці.

Ігнорування законодавством про цивільний захист України існування Закону України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації" створює передумови для появи в ньому викривленої інформації. Зокрема, він (ст.2 Закону України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації") досі в складі законодавства про зону надзвичайної екологічної ситуації згадує Закон України "Про аварійно-рятувальні служби", який, як і деякі інші закони, втратив чинність після прийняття 02 жовтня 2012 року Кодексу цивільного захисту України (п.2 розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення"). Усе зазначене свідчить, що узгодження законодавства про зону надзвичайної екологічної ситуації із законодавством про цивільний захист України є на сьогодні нагальним. Для вирішення його слід переглянути Кодекс цивільного захисту України та Закон України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації" щодо визначення можливостей їх взаємного наповнення інформацією один про одного. Зокрема, доцільно в статтях, що визначають склад законодавства в цих законодавчих актах, зробити посилання на відповідний закон/кодекс (у ст.3 Кодексу про цивільний захист України на Закон України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації", а в ст.2 Закону України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації" на Кодекс про цивільний захист України). Також у Кодексі цивільного захисту України повинні міститися визначення понять "надзвичайна екологічна ситуація", "зона надзвичайної екологічної ситуації", а до класифікаційних ознак надзвичайних ситуацій у ньому (ст.5) треба віднести екологічні наслідки таких ситуацій, що дозволить доповнити класифікацію надзвичайних ситуацій таким видом як надзвичайні екологічні ситуації. Окрім того, є сенс внести до Кодексу цивільного захисту України окрему статтю щодо оголошенню окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації, ув'язавши її створення з певним рівнем надзвичайних ситуацій, який визначається в порядку, установленому частинами 3, 4 ст.5 зазначеного Кодексу та Порядком класифікації надзвичайних ситуацій за їх рівнем, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.03.2004 №368 [9].

Висновки