Підвищення ефективності діяльності виборчих комісій: склад та основні напрями їх підготовки

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

У статті розглянуто проблему підвищення ефективності діяльності виборчих комісій в Україні через призму аналізу її недоліків. Виокремлено негативні чинники, які спричиняють порушення членами комісій процедурних вимог законодавства під час голосування. Сформульовано перелік завдань, виконання яких допоможе усунути вказані недоліки в системі адміністрування виборчого процесу, а також вироблено пропозиції для оптимального їх розв'язання на стадіях утворення виборчих комісій та їх безпосередньої діяльності в день голосування.

Ключові слова: адміністрування виборчого процесу, виборчі комісії, склад виборчих комісій, навчання членів виборчих комісій.

виборчий комісія порушення процедурний

Постановка проблеми. Не так давно, а саме 24 грудня 2017 року, відбулося голосування в 51 об'єднаній територіальній громаді (далі - ОТГ), з яких 5 є міськими громадами, 30 - сільськими, 16 - селищними. У 17 областях України вибори відбулися хоча б в одній територіальній громаді, при цьому найбільша кількість ОТГ обирала органи місцевого самоврядування в Миколаївській (7), Полтавській (7), Хмельницькій (6) областях [1]. Ця подія, звичайно, стала об'єктом спостереження громадських організацій за перебігом голосування та організацією виборчого процесу. І хоча загалом протягом дня голосування на виборах спостерігачі не виявили суттєвих порушень, які за своїми масштабами та наслідками можуть мати негативний вплив на перебіг голосування та спотворити результати волевиявлення виборців, проте більшість проблем були результатом фахової непідготовленості й недостатнього рівня компетентності членів дільничних виборчих комісій, процедурні порушення, які допускали члени дільничних виборчих комісій, проблема дотримання строків та послідовності процедур членами комісій у день голосування, матеріально-технічний стан виборчих дільниць - неналежне облаштування приміщень, відсутність мінімально комфортних умов для роботи комісії та голосування, перебої з енергопостачанням. З першого погляду дрібні та непомітні порушення, які загалом впливають на враження від виборчого процесу та вказують на недоліки, яких треба остерігатися надалі в процесі організації виборів.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання, пов'язані з територіальною організацією проведення виборів, системи виборчих комісій, порядку голосування на виборчих дільницях, підрахунку голосів та встановлення результатів голосування, зокрема із залученням технологічних новацій неодноразово розглядали та досліджували вітчизняні науковці. Особливої актуальності зазвичай ці питання набувають у період до та після проведення виборів у державі. Аналітичні дослідження в цій сфері проводили Ю.Г. Барабаш, О.А. Богашов, М.В. Буроменський, Ф.В. Веніславський, В.П. Колісник, Ю.Б. Ключковський та багато інших. Однак проведення виборів в об'єднаних територіальних громадах окреслило конкретні проблеми, що водночас спонукають науковців до їх аналізу під іншим кутом зору і вироблення альтернативних способів їх подолання для більш успішного проведення наступних виборів. Це стосується передусім ротації членів виборчих комісій та основні напрями їх підготовки та діяльності, а також дотримання ними вимог виборчого законодавства.

Формування цілей. У статті маємо на меті розглянути проблему підвищення ефективності діяльності виборчих комісій в Україні через призму аналізу її недоліків. Крім того, виокремити негативні чинники, які призводять до систематичного порушення членами комісій процедурних вимог законодавства під час голосування, а також сформулювати перелік завдань, виконання яких допоможе усунути вказані недоліки в системі адміністрування виборчого процесу та здійснити спробу виробити пропозиції для оптимального їх розв'язання на стадіях утворення виборчих комісій та їх безпосередньої діяльності в день голосування.

Виклад основного матеріалу. Передусім потрібно дослідити основні причини, які призводять до систематичного порушення виборчих процедур на дільницях та виявити певні закономірності їх виникнення через призму найближчого виборчого досвіду 2017 р. Здебільшого вони носять системний характер, а їх часта повторюваність наштовхує на роздуми про глобальність їх причин. Скажімо, спостерігачі від громадської організації ОПОРА зафіксували непоодинокі випадки невчасного відкриття виборчих дільниць і початку голосування, які спричинені тривалим пломбуванням виборчих скриньок, перераховуванням бюлетенів, реєстрацією присутніх на засіданні спостерігачів та довірених осіб чи непідготовленістю ранкового засідання. Зокрема, такі випадки мали місце в Дніпропетровській (виборчі дільниці № 120473 і № 120588), Івано-Франківській (№ 260280), Запорізькій (№ 230259, № 230244, № 230243), Одеській (№ 510685, № 511449, № 510682), Сумській (№ 590398), Волинській (№ 070454) областях [1].

У Волинській, Чернігівській, Запорізькій областях фіксувалися випадки видачі бюлетенів без пред'явлення паспорта, що є порушенням законодавства про вибори. Так, на дільниці № 230515 у с. Новоолексіївка Запорізької області члени ДВК одноголосно дозволили виборцеві проголосувати на підставі ксерокопії паспорта, посилаючись на факт особистого знайомства з ним [1].

Безапеляційними видаються й ситуації в низці областей, пов'язані з видачею бюлетенів особам, які не є виборцями округу. Наприклад, в Одеській області на виборчій дільниці № 510685 (с. Лиманка, ж/м «Радужний», 11) спостерігачі та довірені особи виявили спробу видачі виборчого бюлетеня особам, що не є виборцями цього округу (дані особи зареєстровані в м. Подільськ Одеської області). Слідчо-оперативна група затримала трьох осіб та провела слідчі дії з ними та двома членами комісії. У Черкаській області на дільниці № 710257 у с. Ребедайлівка виборцеві помилково видали бюлетені іншого округу, де він не мав права голосувати. Попри це виборець устиг проголосувати за голову й депутата та вкинув бюлетень у виборчу скриньку. Після виявлення помилки, комісія склала акт про помилково виданий бюлетень та видала виборцеві ще один бюлетень уже його округу, дозволивши повторно проголосувати за депутата. Подібна ситуація сталася й на дільниці №710436 у с. Буки, однак, у цьому випадку комісія обґрунтовано відмовила виборцеві проголосувати вдруге [1].

Не дивиною є повідомлення спостерігачів про незадовільну роботу Органів ведення державного реєстру виборців, які повинні здійснювати інформування громадян про необхідність уточнення відомостей у списках. Уже класичними стали випадки виявлення неточностей у списках виборців, які призводять до неможливості реалізації виборцями свого виборчого права, зокрема через розбіжності в інформації про адресу реєстрації, відсутність у списках за наявності запрошення, а також отримання запрошень на давно померлих родичів.

Укотре експертні кола звертали увагу та фіксували присутність сторонніх осіб на виборчих дільницях, які, маючи на меті слідкувати за перебігом голосування, незаконно втручаються в процес волевиявлення, дуже часто використовуючи службове становище. Зі свого боку члени виборчих комісій, нехтуючи законодавством, свідомо допускають їх навіть без залучення правоохоронних органів, що, без сумніву, порушує виборче законодавство України та права громадян.

Так чи інакше, але принаймні такий недовгий перелік нелегальних ситуацій та процедур, що було виявлено на останніх виборах об'єднаних територіальних громад, на жаль, свідчать лише про правову необізнаність та халатність членів виборчих комісій. Тож цілком слушним постає питання про недоречність тривалих часових та фінансових затрат для проведення їх навчання, з огляду на часту змінюваність виборчого законодавства та діяльність дільничних виборчих комісій не на постійній основі, по факту ситуативно. Широка дискусія розгорнулася в професійних колах і з приводу цього питання, що охоплюється питанням реформування системи адміністрування виборчого процесу. Вона передбачає передусім не тільки зміну підходів до формування виборчих комісій, а й їх функціонування, засноване на професійному підході. Такий високий професіоналізм можна забезпечити, зокрема, і завдяки запровадженню єдиної системи виборчих комісій для всіх видів виборів зі сталим складом, які працюватимуть на постійній основі, а також доповнення комісій під час виборчого процесу відповідних виборів членами комісій від учасників виборчого процесу [2, с. 34]. У такому разі є сенс запроваджувати новітні навчальні технології, стимулювати професійне зростання членів виборчих комісій задля досягнення поставлених цілей. Нині механізм формування складу окружних та дільничних виборчих комісій детально прописаний у статтях 27-29 Закону України «Про вибори народних депутатів України» та являє собою досить громіздку процедуру. Не менш складною вона є й на місцевих виборах, що випливає з положень Закону України «Про місцеві вибори». Так, підбиваючи підсумки виборчої кампанії 2014 р., М. Охендовський зазначає, що через наявний механізм включення кандидатур до складу комісій через жеребкування Центральній виборчій комісії довелося опрацювати подання понад 10 тисяч кандидатур, поданих політичними партіями до складу окружних виборчих комісій. Попри такий значний обсяг проведеної роботи, пов'язаної з перевіркою й опрацюванням кандидатур, тільки 40 відсотків увійшли до складу 213 утворених окружних виборчих комісій. Решту кандидатур було відхилено [3, с. 7].

Однак навіть такі обтяжливі для Центральної виборчої комісії процедури добору членів комісій не викликають крайнього занепокоєння, хоча і є недоцільними з погляду економії часу та раціоналізації передвиборного процесу. Адже відомо загальний, законодавчо встановлений алгоритм призначення членів дільничних виборчих комісій та основні темпоральні вимоги щодо заміни їх членів, повноваження яких достроково припинилися з певних причин, на нових. У разі дострокового припинення повноважень усього складу виборчої комісії відповідна виборча комісія вищого рівня не пізніше як на третій день з дня припинення повноважень комісії, але не пізніше останнього дня перед днем голосування, затверджує новий склад виборчої комісії в порядку, установленому цим Законом. Це положення фактично означає, що особи, які раніше стали членами виборчих комісій (окружні комісії утворюються за 62 дні, а дільничні - за 31 день до дня голосування), відповідали певним критеріям та вже встигли за цей проміжок часу роботи відповідної комісії пройти підготовку та навчання, можуть бути замінені саме напередодні голосування через об'єктивні та суб'єктивні причини. За словами М. Охендовського, створивши можливість кандидатам на виборчі посади пропонувати до складу виборчих комісій кандидатури з числа попередньо навчених, відповідно сертифікованих осіб, ми запровадили б механізм, який зміг би збалансувати інтереси кандидатів і суспільства, а також стабілізувати роботу ДВК та ОВК [4, с. 10-11].

А зважаючи на те, що суб'єкт, за поданням якого кандидатуру такого члена було включено до складу виборчої комісії, може внести подання про заміну члена виборчої комісії, годі й говорити про розумні межі ротації членів виборчих комісій та ймовірність їх високої кваліфікації, підготовки, незалежності та неупередженості. У цій ситуації принагідним буде наголосити не тільки на необхідності зміни порядку формування персонального складу виборчих комісій, але й на їх підготовці до виконання основних «виборчих» завдань.

В Україні вже частково використовуються методи електронного менеджменту в процесі навчання членів виборчих комісій. Зокрема, у приміщенні Центральної виборчої комісії відкрили спільний Центр управління навчанням учасників виборчих процесів (Тренінговий центр) ЦВК та Міжнародної фундації виборчих систем (IFES) за підтримки Бюро в справах Європи і Євразії, Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) та уряду Канади. «Ключова мета, за словами голови ЦВК М. Охендовського, - максимально якісний рівень підготовки членів виборчої комісії всіх рівнів. Фукціонування центру відкриє нові можливості не лише для навчання членів виборчих комісій, а й для ефективного підвищення кваліфікації працівників Секретаріату Комісії, Служби розпорядника Державного реєстру виборців». Відкриття Центру дасть можливість запрошувати на навчання в Україну колег з виборчих органів з інших країн, проводити з ними інші спільні заходи, що розширюватиме міжнародне співробітництво Центральної виборчої комісії в питаннях адміністрування виборів [5].

Водночас учасники виборчого процесу розуміють потребу у впровадженні нових платформ, методик та електронних ресурсів. Ідеться про доповнення новими технічними можливостями системи онлайн- навчання членів виборчих комісій, забезпечення можливості експертної підтримки у форматі «запитання-відповідь» у режимі реального часу тощо [6, с. 33]. Це, без сумніву, потребує щонайперше вироблення дієвої стратегії дальшого розвитку електронного менеджменту для виборчих процедур в Україні, запуск пілотних проектів у тестовому режимі, а згодом і належного фінансування для запровадження на всій території держави. На сьогодні важливо усвідомлювати кінцеву мету залучення електронних ресурсів у таких загальнодержавних масштабах. І ця мета - не тільки тренінги, конференції та експертні поради, але й перехід на якісно новий етап - електронний документообіг, управління списками виборців, реєстрація членів виборчих комісій, реєстрація офіційних спостерігачів та насамкінець - електронне голосування [7, с. 189].

Не зайвим буде зосередити свою увагу й на кількість членів виборчих комісій, яка інколи стає критичною. Подекуди на виборах кількість їх членів залишилася на мінімальному, згідно з виборчим законодавством, рівні, на що неодноразово скаржилися не лише після дня голосування, але й, власне, громадяни України, які реалізовували своє право голосу. А це, окрім іншого, призвело й до багатогодинних черг виборців на чималій кількості виборчих дільниць. Голова ЦВК, коментуючи подібну ситуацію, що склалася на виборах Президента України 2014 р., уважає можливим, щоб у випадках, коли не вистачає членів комісій, кандидатури до їх складу, окрім кандидатів на пост Президента України, вносили й органи місцевого самоврядування [4, с. 10]. По-різному можна ставитися до такої пропозиції, але однозначно можна констатувати нагальність вирішення проблеми, яка інколи виникає, та її законодавчого врегулювання.

Окремим аспектом формування складу виборчих комісій на виборах, що повсякчас становить особливий суспільний інтерес, є право подання кандидатур до складу виборчих комісій різного рівня. На місцевих виборах з 2015 р. право подання кандидатур до складу дільничних виборчих комісій мають місцеві організації політичних партій, про утворення депутатських фракцій яких оголошено на першій черговій сесії Верховної Ради України поточного скликання; місцеві організації політичних партій, кандидатів у депутати від яких зареєстровано в багатомандатних виборчих округах; кандидати в депутати в одномандатних виборчих округах; кандидати на посаду сільського, селищного, міського голови, старости. На виборах народних депутатів України право подання кандидатур до складу дільничних виборчих комісій мають політична партія, депутатська фракція якої зареєстрована в Апараті Верховної Ради України поточного скликання; політичні партії - суб'єкти виборчого процесу, кандидати в депутати від яких зареєстровані в загальнодержавному окрузі та кандидати в депутати у відповідному одномандатному окрузі.

Це питання більш детально дослідила Н.В. Богашева. Науковець цілком слушно звертає увагу, що важливу роль відіграє спроможність партії скористатися цим правом, яка істотно залежить від її організаційного й кадрового потенціалу. Чинні законодавчі вимоги до організаційної структури політичної партії явно недостатні для забезпечення такої спроможності. Це проілюстровано під час чергових парламентських виборів 2012 р., коли більшість з 87 політичних партій, яким було надано право подання кандидатур до складу виборчих комісій, або не змогли скористатися цим правом, або відіграли роль «технічних партій», уносячи кандидатури, фактично запропоновані іншими партіями чи кандидатами.

На думку науковця, треба наблизити законодавчі вимоги щодо організаційної структури партій до обсягу права подавати кандидатури до складу виборчих комісій. Зокрема, уважає, що виборче законодавство повинно передбачити можливість унесення партією таких кандидатур тільки в тих адміністративно-територіальних одиницях, де партія має зареєстровану місцеву організацію районного рівня. Це повинно, з одного боку, стимулювати реальні партії до розбудови своїх місцевих організацій, а з іншого - зменшити обсяг зловживання правами політичних партій [8, с. 64]. Така розстановка акцентів щодо посилення ролі місцевих організацій політичних партій знайшла своє закріплення в законі про організацію проведення місцевих виборів 2015 р. Щодо кореляції парламентських виборів та розгалуження мережі місцевих осередків політичних партій, можливо, треба замислитися над переформатуванням порядку утворення політичних партій в Україні через першочергове утворення та ефективну діяльність саме осередків цієї партії на місцях і надалі її реєстрацією на загальнодержавному рівні.

Висновки. Підбиваючи підсумки викладеному, зазначимо, що, зважаючи на низку чергових та позачергових виборів, проведених за останні декілька років, а також усвідомлюючи підготовку до найближчих президентських та парламентських виборів, варто засвідчити необхідність суттєвого удосконалення та систематизації виборчого законодавства України, реформування системи адміністрування виборів відповідно до вимог сучасності, підвищення компетентності членів виборчих комісій, забезпечення дієвих практик попередження випадків зловживання адміністративним ресурсом з боку державних службовців.

Використані джерела:

1. Більшість інцидентів у день голосування на виборах в ОТГ - через недостатній рівень компетентності членів ДВК. Сайт Громадянської мережі ОПОРА. URL: https://www.oporaua.org/ vybory/pershi-vybory-v-obiednanykh-hromadakh-2016/45203-opora-bilshist-mtsydentiv-u-den-holosuvannia-na-vyborakh -v-oth-cherez- nedostatnii-riven-kompetentnosti-chleniv-dvk/

2. Рекомендації міжнародної конференції «Адміністрування виборів: регіональні виклики та вивчені уроки» (м. Київ, 16-17 лютого 2015 р.). Вісник Центральної виборчої комісії. № 1(31). 2015. С. 34-35.

3. Охендовський М. Досвід президентських та парламентських виборів 2014 року в Україні : проблеми та можливі шляхи їх вирішення. Вісник Центральної виборчої комісії. № 1(31). 2015. С. 8-14.

4. Глава Місії БДІПЛ ОБСЄ: «ЦВК установила дуже високі стандарти діяльності під час нинішньої виборчої кампанії». Вісник Центральної виборчої комісії. № 2(29). 2014. С. 10-11.

5. У ЦВК відкрили Центр управління навчанням учасників виборчих процесів. URL: https://www.ukrinform.ua/mbric-society/2015226-u-cvk-vidkrili- centr-upravlinna-navcannam-ucasnikiv-viborcih-procesiv.html.

6. Лінник Н. Можливість модернізації виборчого процесу через електронні механізми. Вісник Центральної виборчої комісії. № 1(31). 2015. С. 32-33.

7. Павшук К. О. Проблемні аспекти територіальної організації виборів та утворення виборчих комісій в Україні. Вісник Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е. О. Дідоренка. 2017. № 3 (79). С. 183-192.

8. Богашева Н. В. Взаємозв'язок законодавчого регулювання правових інститутів виборів та політичних партій в Україні. Вісник Центрально'і виборчої комісії. № 2(29). 2014. С. 60-65.

Павшук Е. А. Повышение эффективности деятельности избирательных комиссий: состав и основные направления их подготовки

В статье рассмотрена проблема повышения эффективности деятельности избирательных комиссий в Украине через призму анализа ее недостатков. Выделены негативные факторы, которые обуславливают нарушение членами комиссий процедурних требований законодательства во время голосования. Сформулирован перечень задач, выполнение которых поможет устранить указанные недостатки в системе администрирования избирательного процесса, а также разработаны предложения для оптимального их выполнения на этапах образования избирательных комиссий и их непосредственной деятельности в день голосования.

Ключевые слова: администрирование избирательного процесса, избирательные комиссии, состав избирательных комиссий, обучение членов избирательных комиссий.

Pavshuk K. Increasing the Effectiveness of Election C ommittees Activity: Members and Main Directions of their Training

The article is dedicated to the problem of increasing the effectiveness of electoral commissions in Ukraine through the prism of its drawbacks analysis. The negative factors, which cause the violation of the legislative procedural requirements by the members of the commissions during voting, are distinguished. Procedural violations that members of election commissions commit, including non-observance of the terms and sequence of procedures on the voting day, inappropriate room conditions, the absence of comfortable conditions for the commission's work and voting, the presence of unauthorized people at polling stations that illegally interfere into the process of will expression, detection of inaccuracies in voter lists that lead to the inability of voters to realize their electoral rights, the issuance of ballots to people who are not district voters, etc., occur mainly because of the lack of training and lack of professional competence of district election commissions members. The list of main tasks, which implementation will help to overcome the above mentioned shortcomings in the system of the electoral process administration, is formulated. In particular, it has been found out that primarily trough reforming the system of electoral administration, unification and systematization of national electoral legislation, as well as simplification of some procedures it is possible to increase efficiency and to provide uninterrupted work of commissions. This includes, for instance, the change of the election procedure of election commissions members with the participation of political parties or candidates, the change of the minimum number of members of election commissions, which sometimes becomes critical on the voting day, the holding of measures for maintaining the qualification, training, independence and impartiality of members of election commissions. First of all, improvement of the current system of election process organization means not only the change of approaches to the formation of election commissions, but also their functioning, based on a professional approach. Such high professionalism can be ensured, for instance, establishing a unified system of election commissions for all types of elections that will work on the permanent basis, as well as supplementing the commissions during the election process by members of commissions using the participants of the election process. In this case, it makes sense to introduce the latest educational technologies, stimulate the professional growth of members of election commissions in order to achieve their goals.

Keywords: management of the electoral process, election commissions, composition of election commissions, training of members of election commissions.

Размещено на Allbest.ru