Представництво прокурора в суді та окремі питання його організації

Размещено на http://www.allbest.ru/

У статті розкрито передчасність ліквідації законодавцем функції представництва прокуратурою України інтересів громадянина в суді. Акцентовано увагу на окремих важливих питаннях організації представництва прокуратурою інтересів держави в суді, зокрема щодо визначення його підстав та розмежування строків позовної давності з припинальними строками. Запропоновано шляхи щодо удосконалення діяльності прокуратури в цьому напрямі.

Ключові слова: прокуратура, представницька діяльність, позовна давність, припинальний строк, підстави, інтереси держави, громадянин, права.

представництво прокуратура суд позовний

Постановка проблеми. Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року органи прокуратури України наділено повноваженнями представництва інтересів громадянина або держави в суді. 30 вересня 2016 року набув чинності Закон України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)». Унесені зміни у великій мірі стосуються й функціональних повноважень прокуратури, зокрема й щодо представництва прокурором інтересів громадянина в суді. Так, за статтею 131-1. Конституції України, до повноважень прокуратури віднесено: підтримання публічного обвинувачення в суді; організація й процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими й розшуковими діями органів правопорядку; представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, визначених законом.

Таким чином, реформування системи прокуратури, суттєве звуження її функціональних повноважень, зокрема й ліквідація представництва прокуратурою інтересів громадянина в суді, обумовлюють необхідність дослідження представницької діяльності прокурора та її організації, виходячи із законодавчих змін.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання представництва прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді досліджували такі вчені: Т.О. Дунас, Л.Р. Грицаєнко, М.В. Руденко, М.М. Стефанчук, В.Р. Щавінський та інші.

Формування цілей. Метою статті є на підставі аналізу чинного законодавства та досліджень науковців розглянути проблемні аспекти представницької діяльності прокуратури в суді та окремі важливі питання її організації з наданням пропозиції щодо удосконалення роботи в цьому напрямі.

Виклад основного матеріалу. Питання захисту невід'ємних прав громадян є надзвичайно актуальним завданням держави. Саме тому в розділі II Конституції України закріплено найважливіші права та свободи людини й громадянина. Право на захист громадяни можуть реалізовувати самостійно в досудовому або судовому порядку. Не випадково органи прокуратури країн СНД (Російської Федерації, республіки Білорусь і Казахстану) широко практикують правовий захист громадян через представницьку діяльність прокурора в суді.

Згідно зі статтями 4 і 23 Модельного закону СНД «Про прокуратуру», якщо особа через фізичні, психічні або інші недоліки не може здійснити захист своїх прав, прокурор зобов'язаний ужити потрібних заходів до їх забезпечення. Прокурор має право звернутися з позовною заявою до суду для поновлення порушених прав особи [1].

Зміни в законодавстві, неналежна правова обізнаність та деякі інші чинники змушують громадян звертатися за захистом своїх прав саме до органів прокуратури. За цих обставин виникає об'єктивна вимога подальшого зміцнення інституту представництва прокуратури як гаранта додержання прав людини [2, с. 100-104].

Досліджуючи представницьку діяльність прокурора, Щавінський В.Р. зазначає, що пріоритет захисту прав людини є природнім завданням держави, це правильно, це гуманно, це об'єктивно [3, с. 84].

Зазначимо, що в розвинутих європейських країнах історично склалися могутні саморегулятори громадянського суспільства, функціонує стабільне законодавство, діють вікові традиції поваги до закону, суду та прокуратури, усі структури державного й соціального механізму характеризуються високою правовою культурою. Незважаючи на це, для європейських держав актуальним і на сьогодні є здійснення прокуратурою повноважень поза межами кримінальної сфери. У законодавстві держав Європейського Союзу величезна увага приділяється захисту прав соціально вразливих категорій громадян через представництво прокурором у суді їхніх інтересів. Зокрема, прокурори Латвії, Литви, Словаччини, Бельгії, Болгарії, Угорщини, Португалії, Іспанії, Франції можуть утручатися в розгляд судових справ, які стосуються дій підлітків або недієздатних осіб, чи осіб з обмеженими можливостями.

Відповідно до статті 127 Конституції Болгарії, прокуратура в передбачених законом випадках бере участь у цивільних та адміністративних справах. Так, у цивільному судочинстві Болгарії прокурор може реалізовувати свої завдання в таких процесуальних формах: а) порушення процесу на захист цивільних прав; б) вступ у вже розпочате цивільне провадження в справі; в) оскарження рішень, ухвал або виконавчих дій; г) звернення з пропозицією про перегляд рішення в порядку нагляду [4, с. 109-113].

Участь прокурора в цивільному судочинстві, відповідно до чинного законодавства Франції, обов'язкова при розгляді всіх справ з питань громадянства; справ із захисту інтересу неповнолітніх, коли виникає загроза їх здоров'ю, освіті або безпеці; справ із захисту прав та інтересів інвалідів; справ щодо захисту інтересів осіб із психічними вадами; справ щодо деяких питань у сфері комерційної діяльності (дотримання законності при реалізації майна фірми, яка визнана банкрутом; справ, у яких вирішуються питання державного значення [5, с. 130]. У статті 3 Закону Республіки Польща «Про прокуратуру» від 15 лютого 2016 року передбачено прийняття прокурором участі в судовому розгляді цивільних справ, справ у сфері трудових відносин і соціального страхування, якщо того вимагає охорона правопорядку, громадських інтересів, власності або прав громадян [6].

Зазначене дає підстави стверджувати, що в європейському праві завдання прокурорів у цивільних і адміністративних процесах універсальне. Воно полягає в тому, що на першому місці є захист прав соціально вразливих категорій громадян.

Водночас попри те, що за статтею 3 Конституції України, людина, її життя й здоров'я, честь i гідність, недоторканність i безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, прокуратура позбавлена повноважень щодо захисту прав і свобод громадянина (зокрема іноземця або особи без громадянства, які законно перебувають на території України) у порядку представництва в суді. Наведена позиція українського законодавця збігається з позицією Венеціанської комісії, яка водночас не виказує занепокоєння щодо повноважень прокуратур поза кримінальною сферою вищезазначених та багатьох інших країн Євросоюзу.

Про необхідність повернення прокуратурі України функції представництва прокурором інтересів громадянина в суді свідчить багаторічний позитивний досвід діяльності прокуратури в цьому напрямі, доступність громадян до органів прокуратури, забезпечення прокуратурою повноти захисту їх прав і свобод, що жодним чином не може компенсуватися запровадженням державою надання окремим категоріям громадян безоплатної правової допомоги.

Поділяючи погляди науковців щодо повернення прокуратурі України функції представництва в суді інтересів громадянина, зазначимо про необхідність поновлення в Конституції цього повноваження прокуратури та викласти частину 2 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у такій редакції: «Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів громадянина (зокрема іноземця або особи без громадянства, які законно перебувають на території України) у випадках, якщо така особа неспроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через її фізичний стан, пов'язаний з тяжким хронічним захворюванням, інвалідністю чи похилим віком, а також через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежно здійснюють її захист, за наявності права звернутися з цього приводу до органів прокуратури».

З огляду на наявні сьогодні повноваження прокуратури з представництва інтересів держави в суді, сконцентруємо увагу на окремих важливих питаннях її організації.

Відповідно до Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року, прокуророві для представництва інтересів держави в суді (незалежно від форми, у якій здійснюється представництво) потрібно обгрунтувати наявність для цього підстав, а саме: по-перше, факт порушення або загрози порушення інтересів держави; по-друге, указати орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції в спірних відносинах, або зазначити про відсутність такого органу; по-третє, обгрунтувати необхідність прокурорського реагування в порядку представництва саме виключним випадком, коли відповідні органи не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист, або це унеможливлено з причини відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесено захист законних інтересів держави; по-четверте, це підтвердження судом підстав для представництва.

Треба мати на увазі, що згідно зі статтею 174 Господарського процесуального кодексу України, суддя повертає позовну заяву й додані до неї документи в разі, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

Прокурор у позовній заяві повинен ретельно обґрунтувати в кожному конкретному випадку, у чому полягає «інтерес держави» і факт його порушення або наявної загрози до цього.

У рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999, у справі № 1-1/99, за конституційним поданням Вищого арбітражного суду України й Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України зазначено, що «інтереси держави» є оціночним поняттям і прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує в позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції в спірних відносинах. Таким органом є орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.

Так, якщо договором, укладеним між державним підприємством і приватною структурою, порушуються інтереси держави, то прокурор готує позов в інтересах держави в особі відповідного міністерства чи Кабінету Міністрів України як органу, уповноваженому державою здійснювати відповідні функції в спірних відносинах, із обов'язковим залученням державного підприємства та приватної установи сторонами в справі.

Здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді чітко обумовлюється вимогами закону, а саме: у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. При цьому законодавець не конкретизує виключних випадків.

Отже, як зазначає Руденко М.В., прокуророві потрібно враховувати та оцінювати велику кількість різноманітних чинників, і складність у тому, що їх повного переліку немає і, звісно, бути не може. [7]. Стефанчук М.М. стверджує, що перелік цих випадків не повинен бути закритим (вичерпним), а має бути динамічним, тобто залежати від визнання державою необхідності задоволення певної потреби суспільства, що формується в конкретний історичний період та визначається змінними внутрішньодержавними та зовнішньодержавними факторами впливу. У сучасних умовах цей перелік формують такі сегменти представницької діяльності, як: сфера земельних відносин, сфера державної та комунальної власності, бюджетна сфера, природоохоронна сфера, сфера охорони дитинства, воєнна сфера, відшкодування шкоди, завданої кримінальними правопорушеннями [8].

У практичній діяльності прокурори керуються перш за все загальним правилом, закріпленим у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Окрім того, при підготовці позовної заяви прокурор передусім повинен з'ясувати, чи не сплинули строки звернення до суду.

Позовна давність - це строк, у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права або інтересу. Загальна позовна давність установлюється тривалістю в три роки. Для окремих видів вимог законом може встановлюватися спеціальна позовна давність: скорочена або більш тривала порівняно із загальною позовною давністю. Так, стаття 258 Цивільного Кодексу України надає перелік окремих видів, до яких застосовується позовна давність в один рік. Окрім того, позовна давність, установлена законом, може бути збільшена за домовленістю сторін.

Стаття 76 ЦК України (1963 року) і стаття 261 ЦК України (2003 року) визначають, що початком перебігу строку є день, коли особа довідалась або повинна була (могла) довідатися про порушення свого права.

Таким чином, перебіг позовної давності розпочинається з моменту, коли про порушення «інтересів держави» стало відомо органам та іншим особам позивача й відповідним структурам, що його контролюють, а не прокуророві. Вимоги прокурора є похідними від вимог органу, уповноваженому державою здійснювати відповідні функції в спірних відносинах. Такий правовий висновок викладено в постановах Верховного Суду України від 25.03.2015 у справі 11/ 163/ 2011/5003 та від 13.04.2016 у справі № 907/238/15.

Для визначення початку перебігу позовної давності має значення не тільки безпосередня обізнаність особи про порушення її прав, а й об'єктивна можливість цієї особи знати про обставини порушення її прав. Наведена правова норма містить презумпцію обізнаності особи про стан своїх суб'єктивних прав, тому обов'язок доведення терміну, з якого особі стало (могло стати) відомо про порушення права, покладається на позивача.

Оскільки позивач, як юридична особа, набуває та здійснює свої права й обов'язки через свої органи, то його обізнаність про порушення його прав або можливість такої обізнаності слід розглядати через призму обізнаності його органів та інших осіб, зокрема структур, що контролюють і осіб, до повноважень яких належав контроль у сфері спірних відносин.

Перепонами об'єктивної можливості позивача знати або бути обізнаним з фактом та обставинами порушення його права в установлений законом строк можуть бути надзвичайні ситуації техногенного, природного або екологічного характеру, а також тимчасова окупація відповідної території або охоплення її бойовими діями.

Згідно зі статтею 267 ЦК України, позовна давність застосовується судом лише за заявою сторони в спорі, зробленою до винесення судового рішення, при цьому сплив позовної давності, про застосування якої заявлено стороною в спорі, є підставою для відмови в позові.

Така правова позиція витікає із судової практики Верховного Суду України, зокрема й постанови від 23 серпня 2017 року по справі №3-566гс17.

Водночас прокурор має відрізняти відмінність спливу строку позовної давності від припинального строку.

Так, згідно зі статтею 261 ГПК України, незалежно від поважності причин пропуску строку на апеляційне оскарження суд апеляційної інстанції відмовляє у відкритті апеляційного провадження, якщо апеляційна скарга подана після спливу одного року з дня складення повного тексту судового рішення, крім випадків:

1) подання апеляційної скарги особою, не повідомленою про розгляд справи або не залученою до участі в ній, якщо суд ухвалив рішення про її права, інтереси та (або) обов'язки;

2) пропуску строку на апеляційне оскарження внаслідок виникнення обставин непереборної сили.

Таким же чином, за статтею 293 ГПК України, незалежно від поважності причин пропуску строку на касаційне оскарження суд касаційної інстанції відмовляє у відкритті касаційного провадження в разі, якщо касаційна скарга подана після спливу одного року з дня складення повного тексту судового рішення, крім наведених правовою нормою аналогічних випадків:

Такі вимоги передбачено й у статтях 358 та 394 ЦПК України.

За статтею 299 і відповідно 333 КАС України, незалежно від поважності причин пропуску строку на апеляційне, (касаційне) оскарження, суд апеляційної (касаційної) інстанції відмовляє у відкритті апеляційного, (касаційного) провадження в разі, якщо апеляційна, (касаційна) скарга прокурора, суб'єкта владних повноважень подана після спливу одного року з дня складення повного тексту судового рішення, крім випадків подання апеляційної, (касаційної) скарги суб'єктом владних повноважень у справі, про розгляд якої він не був повідомлений або до участі в якій не був залучений, якщо суд ухвалив рішення про його права та (або) обов'язки.

Виходячи з вимог чинного законодавства України, на відміну від попереднього, припинальні строки можуть бути поновленими у випадках, визначених процесуальними законами. Таким чином, законодавець перевів непорушно-припинальні строки в умовно-припинальні.

Висновки. Отже, проведене дослідження встановило необхідність повернення законодавцем прокуратурі функції представництва інтересів громадянина в суді як перевіреного практикою, надійного й дієвого органу в забезпеченні повноти захисту прав і свобод особи та наданні прокурором належної уваги організаційним питанням представництва прокуратурою інтересів держави в суді, зокрема щодо визначення підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави та з'ясування відмінностей між припинальними строками та строками позовної давності.

Використані джерела:

1. Про прокуратуру : Модельний закон, прийнятий на 27 пленарному засіданні Міжпарламентської асамблеї держав - учасниць СНД постановою від 16 листопада 2006 року. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/997_g19.

2. Дунас Т. О. Роль прокуратури в захисті прав і свобод людини та громадянина. Підприємництво, господарство і право. 2003. № 2. С. 100 -104.

3 Щавінський В. Р. Прокуратура України як представник інтересів держави в адміністративному процесі. Публічне право. 2016. № 2(22). С. 83 - 90.

4 Дунас Т. О. Прокурор у цивільному процесі іноземних держав. Вісник прокуратури. 2003. № 7. С. 109-113.

5. Грицаєнко Л. Р. Прокуратура в країнах Європи : навч. посіб. Київ : Біноватор, 2006. 130 с.

6. Про прокуратуру: закон Республіки Польща від 28 січня 2016 року. URL: http://pravo.org.ua/files/zarub_zakon/Pol_PR_2016.pdf.

7. Руденко М. В. Модель представницької функції прокуратури в контексті нових конституційних змін (щодо правосуддя). Вісник Національної академії прокуратури України. 2016. № 4( 46). С. 30-35.

8. Стефанчук М. М. Категорія «Виключні випадки» у контексті реалізації прокуратурою України функції представництва. Вісник Національної академії прокуратури України. 2016 . № 4 ( 46). С. 36-41.

Бескровный Е. А. Представительство прокурора в суде и отдельные вопросы его организации

В статье раскрыта преждевременность ликвидации законодателем функции представительства прокуратурой Украины интересов гражданина в суде. Акцентировано внимание на отдельных важних вопросах организации представительства прокуратурой интересов государства в суде, в частности относительно определения для этого оснований и розграничения сроков исковой давности с припинальными сроками. Предложены пути к усовершенствованию деятельности прокуратуры в этом направлении.

Ключевые слова: прокуратура, представительская деятельность, исковая давность, припинальный строк, основания, интересы государства, гражданин, права.

Bezkrovnyi E. Representation of the Prosecutor in the Court and Certain Issues of its Organization

In the legislation of the European states, much attention is paid to the protection of the rights of socially vulnerable categories of citizens through representation by the prosecutor in court of their interests. In particular, the prosecutors of Latvia, Lithuania, Slovakia, Belgium, Bulgaria, Hungary, Portugal, Spain, and France may intervene in court cases involving the actions of adolescents or incapacitated persons or persons with disabilities.

At the same time, according to the Constitution of Ukraine, the prosecutor's office is deprived of the powers to protect the rights and freedoms of a citizen (including an alien or stateless person legally staying in the territory of Ukraine) in the order of representation in court. The need for the prosecutor's office to return to the office of the prosecutor of the interests of a citizen in court is proved by the many years of positive experience of the prosecutor's office in the given direction, the accessibility of citizens to the prosecutor's offices, the provision by the prosecutor's office of the full protection of their rights and freedoms, in no way can be compensated by the introduction by the state of granting free legal assistance.

The prosecution's implementation of the representation of the interests of the state in court is clearly stipulated by the requirements of the law, namely: in exceptional cases and in the manner prescribed by law. However, the legislator does not specify the exceptional cases. In practice, prosecutors are guided primarily by the general rule set forth in Article 23 of the Law of Ukraine "On the Prosecutor's Office."

When preparing the statement of claim, the prosecutor first of all must find out if the time for going to court has not expired. The running of the limitation period starts from the moment when the "interests of the state" became known to the authorities and other persons of the plaintiff and his controlling structures, and not to the prosecutor. To determine the beginning of the current limitation period, it is not only the person's immediate knowledge of the violation of his rights that matters, but also the objective ability of that person to know about the circumstances of the violation of his rights.

Keywords: prosecutor's office, representative activity, limitation period, termination, grounds, interests of the state, citizen, rights.

Размещено на Allbest.ru