Концепція доброго адміністрування та її вплив на адміністративно-процедурне законодавство

Окреслено сутність концепції доброго адміністрування, що вважається необхідною складовою міжнародного стандарту доброго врядування. Добре адміністрування розглядають не лише як наукову доктрину, спрямовану на покращення діяльності публічної адміністрації. У юридичному контексті це, з одного боку, суб'єктивне право приватних осіб вимагати доброго адміністрування від органів публічної адміністрації та їх службовців, а з іншого боку - обов'язок цих органів діяти відповідно до встановлених принципів та правил. добрий адміністрування міжнародний стандарт

Поза цим, добрим варто вважати публічне адміністрування, що не лише ґрунтується на юридичних приписах, але максимально враховує конкретні фактичні обставини з метою найповнішого та найшвидшого задоволення як інтересів приватних осіб, так і публічного інтересу. Тобто, добрим є адміністрування як законне, так і правильне та справедливе.

Названо основні акти м'якого права Ради Європи та Європейського Союзу, в яких тою чи іншою мірою викладено зміст принципів та правил доброго адміністрування. Положення цих актів без сумніву мають бути враховані при доопрацюванні українського законопроекту про загальну адміністративну процедуру.

Ключові слова: адміністративна процедура, добре адміністрування, добре врядування, погане адміністрування.

Добре адміністрування (англійською - good administration) в українській адміністративно-правовій літературі переважно перекладається як належне адміністрування, адміністрація або ж управління. У ХХІ столітті воно стало надзвичайно популярною концепцією, яку можна зустріти як у програмно-політич-них, так і юридичних документах різних міжнародних та європейських інституцій. Ця концепція вважається аспектом ширшого поняття доброго врядування (англійською - good governance), яке, окрім адміністрування, охоплює передусім політичну діяльність і розглядається як одна з підвалин розвитку будь-якої держави. Обидва названі терміни та відповідні концепції висвітлено певною мірою і в українській фаховій літературі з теорії публічного управління й адміністрування [2] та адміністративного права [6, с. 147-171], однак цього навряд чи достатньо на сучасному етапі.

У ст. 3 Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, що була ратифікована Законом України від 16 вересня 2014 року та набула чинності 1 вересня 2017 року, добре врядування поряд із верховенством права названо головним принципом для посилення відносин між сторонами [5]. Із норми зазначеної статті логічно випливає, що Україна повинна керуватись і концепцією доброго адміністрування як складовою частиною доброго врядування, при тому як у процесі адаптації національного законодавства до права Європейського Союзу, так і практиці діяльності уповноважених органів публічної адміністрації.

З іншого боку, у розділі V Загальнодержавної програми адаптації законо-давства України до законодавства Європейського Союзу, затвердженої Законом від 18 березня 2004 року [3] серед сфер адаптації, пріоритетних на виконання програми, не знаходимо безпосередньої вказівки на законодавство про адміністра-тивну процедуру, в якому низка складових доброго адміністрування набуває юридичної форми.

Незважаючи на таку норму, вважаємо реалізацію концепції доброго адмініст-рування як у нормативно-правових актах, так і практичній діяльності уповноваже-них органів публічної адміністрації доцільною та життєво необхідною для України. Зобов'язання, які на себе взяла наша держава останніми роками стосуються не лише адаптації національного законодавства до acquis communautaire, але й наближення практики функціонування уповноважених органів до стандартів, яких досягли адміністративні органи Європейського Союзу та держав-членів.

Однак передусім варто з'ясувати сутність поняття доброго адміністрування, яке є відносно новим у теорії публічного управління та адміністрування (або ж науці державного управління, відповідно до переважної в Україні термінології) та юридичній і, зокрема, адміністративно-правовій доктрині. Як зазначають румунсь-кі науковці А. Матеі та Р. Баєшіу, добре адміністрування є фундаментальним пра-вом, принципом та концепцією в адміністративних науках [11, с. 684]. З огляду на таку багатоаспектність, у нас немає ілюзії щодо можливості формулювання повної та вичерпної дефініції цього поняття, однак виділити ключові ознаки в цьому дослідженні усе ж таки можливо та доцільно.

По-перше, добре адміністрування є характеристикою способу здійснення, а точніше - якості публічного адміністрування. Своєю чергою під публічним адмініструванням ми розуміємо спрямовану на приватних осіб діяльність уповно-важених органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів, що виконують надані або делеговані державою адміністративні функції і спрямовані на задоволення публічного інтересу.

По-друге, добре адміністрування протиставляють його антоніму - поганому (інакше кажучи - неякісному, неефективному і т. д.) адмініструванню, що англійською формулюється одним складеним словом maladministration. Під таким адмініструванням розуміють, зокрема, упередження, неуважність, затримку, некомпетентність, повільність, відхід від усталеної практики, порочність, свавільність [12, с. 555].

По-третє, у правовому вимірі поганим вважається адміністрування у випадках, коли органу публічної влади не вдається діяти згідно з правилами або принципами, які їх зобов'язують [17, с. 556]. Відповідно, vice versa дотримання уповноваженими суб'єктами встановлених правил та принципів адміністративної процедури харак-теризує добре адміністрування.

По-четверте, добре адміністрування полягає не лише у формальному дотриманні згаданих правил та принципів і загалом - юридичних приписів. Як зазначив грецький професор Т. Фортсакіс, адміністративні органи мають обов'язок виконувати покладені на них існуючими законами та правилами повноваження так, щоб уникнути надмірно жорсткого або ж формального застосування (overly rigid application) законодавчих положень. Іншими словами, вони мають не лише уника-ти несправедливого доктринального підходу, але також повинні намагатися прис-тосувати юридичні приписи до соціальних та економічних реалій [16, с. 207].

По-п'яте, добре адміністрування максимально враховує публічний інтерес, але також і приватні інтереси усіх осіб, котрих може стосуватися прийняття рішення або вчинення фактичної дії уповноваженим суб'єктом.

Узагальнюючи окреслені характеристики, можна сформулювати принаймні базове розуміння аналізованого нами поняття. Добрим варто вважати публічне адмі-ністрування, що ґрунтується на юридичних приписах, але ними не обмежується і максимально враховує конкретні фактичні обставини з метою найповнішого та най-швидшого задоволення як інтересів приватних осіб, так і публічного інтересу. Прості-ше кажучи, добрим є адміністрування, як законне, так і правильне та справедливе.

Концепцію доброго адміністрування було не лише розроблено науковцями, але й закріплено в документах європейських інституцій, які належать передусім до soft law, хоча й ним не обмежуються. Міжнародні документи, що безпосередньо відображають зміст цієї концепції в європейських країнах варто поділити принаймні на дві групи, що взаємопов'язані між собою. До першої віднесемо рекомендації органів Ради Європи державам-членам, які мають пряме відношення до України у зв'язку з нашим членством у цій міждержавній інституції [4]. До другої - правові акти Європейського Союзу, до яких Україна зобов'язалась адаптувати національне законодавство.

У належних до першої групи актах м'якого права добре адміністрування вперше було згадано в ухваленій ще у 2003 році Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи про інституцію омбудсмана [13]. У цьому документі цей міждержавний орган зобов'язав Комітет Міністрів Ради Європи розробити та прийняти Модельний кодекс доброго адміністрування. Навіть більше, Парламентська Асамблея рекомендувала урядам держав-членів Ради Європи на базі такого Модельного кодексу закріпити на конституційному рівні індивідуальне право на добре адміністрування, а також схвалити та повністю імплементувати кодекс доброго адміністрування, належно його оприлюднити задля інформування громадськості про їх права та законні очікування у цьому контексті. На цьому етапі лише зауважимо, що у другому розділі Конституції України «Права, свободи та обов'язки людини і громадянина» права на добре адміністрування до цього часу немає, а більшість не лише пересічних громадян, але й юристів не чула про таке поняття.

Повертаючись до актів м'якого права Ради Європи, у 2007 році Комітет Міністрів виконав вимогу згаданої вище Рекомендації Парламентської Асамблеї та схвалив Рекомендацію CM/Rec(2007)7 державам-членам про добре адміністру-вання [14], що містила в якості додатку Модельний кодекс.

У преамбулі цієї Рекомендації визначено, що її прийнято для того, щоб визначити зміст основоположного права на добре адміністрування і таким способом полегшити ефективну імплементацію цієї концепції на практиці. У названій Рекомендації узагальнено, систематизовано та удосконалено положення, що містились у низці документів Комітету Міністрів Ради Європи, прийнятих у попередні тридцять років та дотичних до регулювання діяльності публічної адмі-ністрації. Зокрема, тут згадуються перекладені на українську мову в публікаціях Центру політико-правових реформ резолюції та рекомендації про: захист особи відносно актів адміністративних органів (1977), здійснення дискреційних повнова-жень адміністративними органами (1980), адміністративні процедури, які сто-суються великої кількості осіб (1987), статус публічних службовців (2000), кодекси поведінки для публічних службовців (2000) та ряд інших [1].

Рекомендація CM/Rec(2007)7 передбачає, щоб уряди держав-членів сприяли реалізації права на добре адміністрування в інтересах усіх, через закріплення стандартів, викладених у модельному кодексі - додатку до Рекомендації, а також забезпечення їх ефективної імплементації службовцями держав-членів і вчинення будь-яких дозволених дій у межах конституційної та правової системи відповідної держави, щоб регіональні та місцеві адміністрації закріпили такі ж стандарти.

Викладений у додатку до Рекомендації модельний кодекс доброго адміністру-вання встановлює принципи і правила, які повинні застосовуватися публічною адміністрацією (в англійському оригіналі тексту - public authorities, але сферою застосування кодексу є адміністрування) у їхніх відносинах з приватними особами (індивідами та юридичними особами). Далі текст Модельного кодексу поділено на три частини: у першій викладають загальні принципи доброго адміністрування, у другій - правила щодо адміністративних рішень, третю ж присвячено питанням оскарження адміністративних рішень та відшкодування шкоди, заподіяної рішеннями, діями чи бездіяльністю публічної адміністрації. Перелік загальних принципів, що містяться у першій частині модельного кодексу, передбачає не лише загальновідомі для фахівців з адміністративного права засади (законності, рівності, безсторонності, пропорційності, правової визначеності, виправданого (розумного) строку прийняття рішень), але й інші, зумовлені впливом згаданої вище ширшої концепції доброго врядування. Маємо на увазі, передусім, принципи участі (participation) та відкритості (transparency).

Загальний принцип участі треба відрізняти від процедурного принципу «бути почутим», який міститься у другій частині модельного кодексу. У ст. 8 принцип участі тлумачиться так: «за винятком випадків необхідності прийняття нагальних рішень, публічна адміністрація повинна забезпечити приватним особам можливість участі в підготовці та імплементації адміністративних рішень, що впливають на їх права чи інтереси». Таке формулювання пов'язане із тим, що в Рекомендації CM/Rec(2007)7 під адміністративним рішенням розуміють як індивідуальні, так і нормативні акти публічної адміністрації (regulatory or non-regulatory decisions), що істотно відрізняє її від попередніх резолюцій та рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи, положення яких стосувалися переважно індивідуальних адміністра-тивних актів. Тобто, у зв'язку з поширенням дії аналізованої Рекомендації на нор-мативні акти публічної адміністрації зрозумілим є тренд до забезпечення більшого демократизму через участь заінтересованих осіб в процедурі їх прийняття.

Викладені у названій Рекомендації принципи доброго адміністрування, станом на сьогодні варто вважати основним орієнтиром як de lege ferenda - для майбутнього правового регулювання в частині формування національного законодавства про адміністративну процедуру, так і правозастосування - практики діяльності уповнова-жених органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування України.

Як уже зазначалося вище, прийнята Комітетом Міністрів Ради Європи Реко-мендація CM/Rec(2007)7 врахувала чимало положень попередніх резолюцій та рекомендацій цього органу, але цим не обмежилася. На її зміст, та й загалом на удосконалення концепції доброго адміністрування справили програмно-політичні та юридичні документи органів Європейського Союзу. Серед найважливіших назвемо:

- Білу книгу Європейського врядування, схвалену Європейською Комісією 25 липня 2001 року [8];

- Європейський кодекс доброї адміністративної поведінки, розроблений Омбудсманом Європейського Союзу і схвалений Європейським Парламентом 6 вересня 2001 року [9];

- Резолюцію Європейського парламенту від 15 січня 2013 року з рекоменда-ціями Комісії з адміністративно-процедурного права в Європейському Союзі [10].

До цього обов'язково треба додати, що право на добре адміністрування безпо-середньо передбачене у ст. 41 та випливає із положень ст. 43 Хартії основополож-них прав Європейського Союзу від 18 грудня 2000 року [7]. Зокрема, у ст. 41 цього документа передбачено, що кожен має право на вирішення справи в інституціях та

органах Європейського Союзу безсторонньо, справедливо і в межах виправданого часу (within a reasonable time). Також це право охоплює:

- право кожного висловити власну думку (бути почутим) перед вчиненням будь-якого індивідуального заходу, який може на нього негативно вплинути;

- право доступу кожного до документів, що його (її) стосуються, з урахуванням обґрунтованих інтересів конфіденційності, професійної та комерційної таємниці;

- обов'язок адміністрації обґрунтування прийнятих рішень;

- право на відшкодування шкоди, заподіяної інституціями Європейського Союзу та її службовцями при виконанні своїх обов'язків.

У ст. 43 згаданої Хартії основоположних прав передбачено право кожного громадянина Європейського Союзу, а також фізичних та юридичних осіб, зареєст-рованій в одній із держав-членів право на подання Омбудсману випадків поганого адміністрування (maladministration) в діяльності інституцій чи органів Європейсь-кого Союзу. Інакше кажучи, норма цієї статті доповнює положення статті 41 Хартії, закріплюючи право на оскарження Омбудсману діяльності публічної адмі-ністрації, у випадках, якщо остання не забезпечує права на добре адміністрування.

Отже, аналізовану концепцію у документах Ради Європи та Європейського Союзу розглядають, принаймні, у двох взаємозалежних аспектах:

- як право громадян та інших суб'єктів права вимагати доброго адміністру-вання від органів публічної адміністрації та їхніх службовців;

- як обов'язок органів публічної адміністрації та їхніх службовців діяти відповідно до принципів, що становлять зміст доброго адміністрування.

Названі вище принципи, які в Рекомендації CM/Rec(2007)7 поділено на загаль-ні та процедурні, також можна розглядати в якості критеріїв, за якими треба оцінювати діяльність органів публічної адміністрації щодо відповідності такої діяльності ідеалу доброго адміністрування.

Будь-яке дослідження у сфері права має значення лише у випадку, коли воно не носить схоластичного характеру, тобто, може вплинути на практику функціону-вання органів публічної влади або ж реалізацію чи захист прав і свобод громадян та інших суб'єктів права. Тому спробуємо відповісти на запитання, як концепція доброго адміністрування може вплинути на практику функціонування публічної адміністрації в Україні. Адже, з одного боку, наша держава, ратифікувавши Угоду про асоціацію з Європейським Союзом та будучи членом Ради Європи, взяла на себе певні зобов'язання в цьому напрямі. З іншого ж, перспектива членства України в Європейському Союзі видається достатньо віддаленою, беручи до уваги, наприклад, досвід Турецької Республіки.

Незважаючи на останнє твердження, вважаємо, що концепція доброго адмі-ністрування, яка за змістом не має політичного забарвлення, а є найсучаснішою сукупністю ідей та положень, спрямовані на покращання практики діяльності пуб-лічної адміністрації у будь-якій країні, може і повинна бути застосована в Україні.

Аби показати передумови для реалізації цієї концепції, коротко зупинимося на чинних нормативно-правових актах в Україні, які станом на сьогодні відображають (чи не відображають) ідею доброго адміністрування. Передусім нагадаємо, що за відсутності загального закону (кодексу) про адміністративну процедуру, єдиним місцем, де систематизовано принаймні загальні принципи, якими мають керува-тись органи публічної адміністрації при прийнятті рішень та вчиненні інших дій, залишається п. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України. Однак цього явно недостатньо, тим паче що в спеціальних та рамкових законодавчих актах, що регулюють порядок діяльності окремих органів публічної адміністрації чи їх груп містяться лише окремі принципи (наприклад, законності чи рівності).

Повертаючись до попереднього аналізу документів європейських інституцій, зазначимо, що у державах із розвинутим адміністративно-процедурним законо-давством роль названих у цій статті документів є значно меншою, їх застосовують субсидіарно, передусім з питань, що не регулюються загальним законом (кодек-сом) про адміністративну процедуру. Для України ж роль, наприклад, Рекомендації CM/Rec(2007)7 про добре адміністрування, є значно вищою. Адже за відсутності законодавчого закріплення, положення цього документа мали б застосовуватись органами публічної адміністрації безпосередньо, тим більше, що наша держава, як і інші члени Ради Європи, зобов'язалась її реалізовувати у практиці діяльності своїх органів. На жаль, до цього часу на офіційному сайті Верховної Ради України відсутній цей документ (схвалений у Раді Європи понад десять років тому) в українському перекладі.

З іншого боку, не варто переоцінювати ролі закону для реалізації аналізованої концепції, навіть такого важливого як загального закону (кодексу) про адміністра-тивну процедуру. Як зауважував свого часу заступник Омбудсмана (Rzecznika Praw Obywatelskich) Республіки Польща Єжи Швьонткєвіч, адміністративні процедури впливають в обмежений спосіб у справах, у яких адміністративні органи діють у межах адміністративного розсуду, керуючись доцільністю, яка не визначається юридичними приписами [15, с. 10].

Однак уважаємо, що в Україні без ухвалення загального закону (кодексу) про адміністративну процедуру, який із нечисленними винятками поширить свою дію на переважну більшість органів публічної адміністрації, буде досить складно реалізува-ти концепцію доброго адміністрування. Певною традицією, що має свої коріння в радянському періоді нашої історії, є застосування публічними службовцями не лише спеціального законодавства, але в першу чергу деталізуючих та конкретизуючих його приписи інструкцій, затверджених на рівні відповідного міністерства. Переважна більшість із обох категорій нормативно-правових актів в Україні не містить більшості принципів, що становлять зміст аналізованої нами концепції.

У такій ситуації вважаємо прийняття загального закону (кодексу) про адмі-ністративну процедуру необхідною умовою реалізації концепції доброго адмініст-рування в Україні. Не можемо пропускати цього етапу, навіть беручи до уваги чималу затримку в законодавчому процесі. Можемо навіть знайти перевагу такої ситуації: новий закон (кодекс) має шанс врахувати найновіший європейський досвід і документи.

Наприклад, у названій вище Резолюції Європейського парламенту від 15 січня 2013 року з рекомендаціями Комісії з адміністративно-процедурного права в Європейському Союзі передбачено, що загальний акт про адміністративну процедуру повинен містити універсальний набір принципів і окреслювати процедуру, яку застосовують як положення de minimis, якщо не існує lex specialis. Окрім того, гарантії реалізації прав громадян, визначених у межах секторних інструментів (спеціальних нормативно-правових актів), не можуть передбачати меншої охорони, ніж гарантії, передбачені в загальному акті про адміністративну процедуру.

Також у цій Резолюції узагальнено попередній досвід реалізації двох провідних концепцій реформування публічної адміністрації: нового публічного менеджменту (new public management) i згаданого уже неодноразово доброго врядування (good governance). Як наслідок, Резолюція передбачає як традиційні для міжнародних документів принципи (недискримінації та рівного трактування, безсторонності та ін.), так і принципи, характерні для названих концепцій (ефективності, ввічливості та ін.) [10].

Завершуючи цей короткий огляд концепції доброго адміністрування, дохо-димо до висновку, що численні елементи висвітлених у цій статті міжнародних документів європейських інституцій можуть і повинні бути використані в новому загальному законі (кодексі) про адміністративну процедуру. Не маємо ілюзій, що це стане панацеєю від поганого адміністрування (maladministration), але щонай-менше істотним кроком до реалізації проаналізованого у статті ідеалу. Крім того, до часу прийняття загального закону (кодексу) про адміністративну процедуру, вважаємо, що органи виконавчої влади і місцевого самоврядування України, а також інші уповноважені суб'єкти публічної адміністрації зобов'язані керуватись у своїй діяльності перерахованими в статті документами soft law, принаймні ухва-леними органами Ради Європи.

Список використаних джерел