Політико-правове формування теорії публічного управління у водному господарстві України

Постановка проблеми. Нині у водному господарстві України відбуваються формування та становлення публічного управління за басейновим принципом. Це є однією із вимог ЄС, виконання якої передбачено Угодою про Асоціацію між Україною та ЄС [28].

На практиці європейське осучаснення вітчизняного поняття “державне управління” у водному господарстві призвело до багатьох непорозумінь, а в науці державного управління досі, за незначним винятком, - не стало об'єктом дослідження. З огляду на це особливої актуальності набуває політико-правове дослідження формування теорії публічного управління у водному господарстві.

Аналіз останніх публікацій за обраною проблематикою свідчить про значний інтерес учених до проблематики державного управління водним господарством України. Зокрема, цьому присвячені праці С.Є.Антонової [2], Н.В.Вострікової [5-7], В.П.Вострікова [6], В.О.Євдокимова [9], В.М.Жука [9], О.Ю.Судук [27] та ін. Проте слід зазначити, що в умовах здійснення євроінте- граційної політики дослідження управління в контексті “державного управління” видається не зовсім доречним. Цей його аспект в осучасненому вигляді на сьогодні досліджено лише в дисертаційній роботі В.О.Хмелініна [30], присвяченій публічному адмініструванню водних ресурсів.

Питання публічного управління у водному господарстві України поки що не стало об'єктом окремого наукового дослідження.

Формулювання цілей (мети) статті. Метою статті є політи- ко-правове визначення теоретичної сутності публічного управління в галузі водного господарства. Для реалізації мети дослідження необхідно вирішити такі завдання: проаналізувати політико-пра- вові засади формування теорії публічного управління у водному господарстві України; визначити найбільш оптимальний варіант назви сучасного управління у водному господарстві України на рівні держави та місцевого самоврядування за участю громадськості та надати авторське визначення його сутності.

Виклад основного матеріалу дослідження. Під впливом євроінтеграційної політики усталене поняття державного управління фактично втратило актуальність. Воно за своєю суттю вже не здатне охопити всі сучасні управлінські процеси, які мають базуватися виключно на засадах демократії.

Останніми роками спостерігається тенденція якомога менше використовувати поняття “державне управління” і знайти йому альтернативу. Про це свідчить велика кількість публікацій, які будуть досліджені нижче. Проте, як виявилося, це фактично не вплинуло на водогосподарську галузь.

Так, на поставлене питання у пошуковій системі Державного агентства водних ресурсів України, сформульоване у формі популярних на сьогодні термінів - “публічне управління”, “публічне адміністрування”, маємо відповідь “немає результатів”.

Аналіз останніх наукових праць щодо державно-управлінських відносин у галузі водного господарства показує, що вітчизняні вчені ще не готові до введення в обіг європейської термінології та залишаються консерваторами. Про це свідчить низка останніх робіт: “Організаційно-правове забезпечення в сфері державного управління водозабезпечення населення” (С.Є.Антонова, 2014) [2], “Зміст і сутність державного управління водними ресурсами” (Н.В.Вострікова, 2015) [5], “Удосконалення організаційного забезпечення державного управління водними ресурсами в Україні на національному рівні” (Н.В.Вострікова, В.П.Востріков, 2015) [6], “Державне регулювання розвитку водогосподарського комплексу шляхом впровадження інтегрованого підходу управління водними ресурсами за басейновим принципом” (В.О.Євдокимов, В.М.Жук, 2015) [9], “Напрями вдосконалення механізмів державного регулювання водовикористання України” (О.Ю.Судук, 2015) [27], “Удосконалення організаційного механізму державного управління водними ресурсами в Україні” (Н.В.Вострікова, 2016) [7] та ін.

Водночас потрібно відзначити поодиноку спробу В.О.Хме- лініна європеїзувати понятійно-категорійний апарат водного господарства. Свідченням цього є його праці: “Нормативно-правове забезпечення публічного адміністрування у сфері водних ресурсів України” (2014) [29], “Центральні органи виконавчої влади як суб'єкти публічного адміністрування у сфері водних ресурсів України” (2014) [31], “Публічне адміністрування водними ресурсами України” (2016) [30].

Аналіз нормативно-правової бази функціонування водного господарства України свідчить про подальше застосування виключно терміна “державне управління”. Як приклад наведемо назву глави 3 Водного кодексу України [4] - “Державне управління у галузі використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів”. При цьому доречно процитувати ст. 13 з цієї глави, а саме: “Державне управління в галузі використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів здійснюють Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, районні, обласні ради, органи виконавчої влади та інші державні органи відповідно до законодавства України”. У результаті дослідження низки наукових праць щодо теорети- ко-етимологічних аспектів сучасної державно-управлінської науки з'ясовано, що зазначена система управлінських органів під назвою “Державне управління в галузі...” вже фактично оскаржена.

Принагідно зауважимо, що європейське осучаснення термінології державного управління відбувається шляхом дослівного копіювання зарубіжних термінів з подальшим їх перекладом на українську мову. Своєю чергою, О.Ю.Оболенський конкретизує, що запозичення термінів в основному відбувається із європейських країн тому, що модель сучасної європейської держави була створена на базі публічного адміністрування, яке спирається на засади громадянського суспільства, демократичні цінності й основи правової держави [21, с. 4]. Виходячи з цього міркування слушно зробити висновок, що європейське термінологічне осучаснення усталеного в Україні поняття “державне управління”, по суті, є першим кроком до налагодження в нашій країні ефективного та демократичного управління, що має забезпечити втілення в суспільне життя європейських цінностей.

Проте, як показує практика, обраний шлях копіювання європеїзації вітчизняної державно-управлінської термінології виявився досить складним та викликав величезну кількість наукових дискусій і непорозумінь.

Учені постійно стверджують, що зараз дуже популярне вживання європейських термінів, хоча мало хто може достовірно сказати і обґрунтувати різницю між публічним та державним управлінням, публічним і державним адмініструванням, управлінням та адмініструванням, публічною та державною адміністрацією [13, с. 113]; дуже часто в науковій літературі ототожнюють два поняття: “державне управління” та “публічне адміністрування”. Часто ці дві категорії прирівнюють до управління, не розмежовуючи їх сутності [26, с. 386]; дуже часто два різних терміни: public administration (публічне адміністрування) та public management (публічне управління) перекладаються з англійської на українську як “державне управління [3]; нерідко переклад з англійської на українську таких термінів, як “public administration” (“публічне адміністрування”) та “public management” (“публічне управління”) здійснюється лише у розумінні “державне управління” [12, с. 66]; в Україні до цього часу вживається термін “державне управління”, хоча він неточно відповідає дефініції “публічне управління”. Це пояснюється не досить точним перекладом з англійської мови на українську термінів public administration (публічне адміністрування) та public management (публічне управління) як “державне управління” [24] тощо.

Ми підтримуємо думку науковців, що досліджувана проблема є результатом неточного перекладу європейських термінів, при якому перекладач зосереджується на лінгвістичних правилах і зводить переклад до буквалізму.

На сьогодні більшість учених усвідомила неточність перекладу термінів “public management” та “public administration” з англійської мови на українську як “державне управління”. Це спонукало їх до додаткового дослідження із застосуванням диференційованого підходу, тобто вчені почали брати за основу перекладу і аналізу сутності не все словосполучення, а його окремі слова: “public”, “management”, “administration”. Таке дослідження здійснене в праці К.О.Колесникової [13, с. 113], І.М.Мінаєвої [19, с. 4-5], Т.Б.Семенчук [26, с. 386] та ін.

На наш погляд, у контексті водного господарства полісеміч- не поняття “public” слід перекладати з англійської мови на українську як “відкритий”, при цьому його зміст необхідно тлумачити, як відкрите для народу та здійснюється заради задоволення його потреб, інтересів.

Досить неоднозначну роль термін “management” відіграє в державно-управлінській діяльності в галузі водного господарства. Варто зазначити, що на науковому рівні він в основному застосовується для визначення управлінської діяльності всередині підприємства. Так, підтвердження цього знаходимо у праці Ю.О.Михайлова, І.Л.Кошаровської, В.А.Розгон, В.В.Гаскевича “Водний менеджмент при експлуатації водогосподарсько-меліоративних комплексів” (2008 р.): “Сучасні умови розвитку економіки та організації виробництва потребують використання при управлінні водогосподарсько-меліоративними комплексами розробок у сфері водного менеджменту. У самостійну дисципліну менеджмент остаточно оформився в 30-ті роки й у перекладі з англійської означає “управління”. Але саме поняття “управління” більш широке і використовується стосовно до різних видів людської діяльності, тоді як термін “менеджмент” застосовується лише до управління соціально-економічними процесами на підприємствах, які здійснюють свою діяльність із метою одержання прибутку (підприємницького доходу). Тобто першорядне завдання менеджменту полягає у створенні рентабельного підприємства” [18].

Крім того, певне коло науковців поняття “менеджмент” у водному господарстві вживає в контексті екологічного менеджменту на підприємстві. Вчені О.Г.Лялюк, Я.І.Безусяк у праці: “Екологічний менеджмент водних об'єктів та аудит скидання стічних вод” зазначають, що “для вирішення екопроблем стічкового стоку необхідне впровадження екологічного менеджменту на підприєм- ствах-забруднювачах”; “екологічний менеджмент є частиною щоденної менеджерської праці на підприємстві” тощо [16].

Своєю чергою, Л.В.Радчук у роботі “Механізми екологічного менеджменту у системі водного господарства” наголошує на тому, що “ефективне управління у водному господарстві можливе при умові об'єктивної економічної оцінки водних ресурсів, використання сучасних підходів, відпрацьованої системи водообліку та інше, а також тільки у випадку, коли орган, що займається раціоналізацією природокористування і охороною водних ресурсів як виробничою діяльністю, буде нести відповідальність за управління водними ресурсами та їх станом, які задовольняють соціальні, екологічні й економічні потреби суспільства” [25].

Проте в науці є й незначна кількість праць, в яких водний менеджмент розглядається на рівні державно-управлінської діяльності. Наприклад, М.С.Корчемлюк у дисертації “Підвищення рівня екологічної безпеки Прутської екосистеми” (2016) стверджує, що на сьогодні “національний водний менеджмент продовжує здійснюватися виключно за адміністративним принципом, без врахування басейнового підходу” [14, с. 1].

На практиці ж ситуація з розумінням менеджменту у водному господарстві складається таким чином. У Національному класифікаторі України ДК 003 “Класифікатор професій” [11] визначена професійна кваліфікація випускника вищого навчального закладу 1411: “Менеджер (управитель) з використання водних ресурсів”, яка відповідає професійній назві роботи. Завдання та обов'язки щодо цієї професії обмежуються управлінською діяльністю в межах підприємства, організації.

Саме тому, на наш погляд, вживання терміна “водний менеджмент” в аспекті державно-управлінської діяльності є недоцільним.

Трапляються випадки ототожнення понять публічного управління та публічного адміністрування (“public administration”). Наприклад, В.Малиновський наголошує на тому, що “публічне управління, публічне адміністрування передбачає відкриту діяльність виконавчої влади, прозорість діяльності апарату державного управління для громадян через право впливу останніх на діяльність органів влади та їх посадових осіб, урахування думки громадськості при прийнятті державно-управлінських рішень та інші види контролю за дотриманням конституційно закріплених інтересів суспільства, прав і свобод громадян” [17, с. 163].

Разом з тим у науці існують окремі визначення публічного адміністрування: форма реалізації публічного управління, яке здійснюють представницькі органи демократичного врядуван- ня через свої виконавчі структури [20]; метод управління, який, з одного боку, забезпечує надання суспільству послуг щодо законодавства, з другого - реалізацію обраного типу політики, яку втілюють державні службовці, яким було делеговано повноваження під час волевиявлення народу на виборах, як у межах країни, так і закордоном, у всіх напрямах її прояву [26, с. 389]; державне управління, або впровадження державної політики переважно виконавчою гілкою влади [10, с. 38] тощо. господарство євроінтеграційний місцевий самоврядування

Крім того, зважаючи на тему дослідження, на особливу увагу заслуговує трактування В.О.Хмелініним змісту публічного адміністрування водних ресурсів, під яким він розуміє: “виконавчо-розпорядчу діяльність відповідних органів щодо забезпечення раціонального використання, відтворення та охорони водних об'єктів в інтересах нинішнього і майбутнього поколінь. Воно виражається в розробці і здійсненні державними органами влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами, громадськими організаціями, трудовими колективами і громадянами системи заходів щодо реалізації державної водогосподарської політики, є складовою частиною управління у галузі природокористування та охорони навколишнього середовища і будується з урахуванням спільності його цілей і завдань, принципів і методів управління” [30, с. 62].

На наш погляд, сутність фактично всіх наведених визначень публічного адміністрування тією чи іншою мірою ототожнює його з публічним управлінням. При цьому вважаємо, що під публічним адмініструванням у галузі водного господарства необхідно розуміти законодавчо встановлений спосіб забезпечення публічного управління шляхом застосування методів: адміністративних (заборона, дозвіл та примус) та економічних (позитивне, негативне стимулювання). Прикладами публічного адміністрування у водному господарстві вважаємо встановлення заборони щодо певних видів діяльності на території водоохоронних зон; видачу дозволів на спеціальне водокористування; стягнення штрафних санкцій за водні правопорушення тощо.

Таким чином, аналіз наведених вище термінів об'єктивно свідчить про відсутність єдиного сприйняття змісту як менеджменту, так і адміністрування. На наш погляд, це відбувається насамперед унаслідок їх іноземного походження і відносно недавнього введення їх у науковий обіг. Крім того, досить часто їх використання пов'язують з модними віяннями. Саме тому вважаємо, що найближчим часом вони будуть поступатися історично усталеному для України поняттю “управління”.

Переходячи до аналізу поняття “публічне управління”, необхідно зазначити, що в нашому розумінні воно є найкращою заміною застарілому поняттю “державне управління”.

Аналіз його сутності в наукових роботах є досить популярним. Предметом дослідження багатьох учених [3; 12, с. 66; 23, с. 54; 20; 24] стало його визначення, наведене в Програмі розвитку ООН, автором якої є американський учений Джей М.Шавріц. Суть публічного управління він розуміє як галузь практики та теорії, яка є ключовою для публічного адміністрування й зосереджена на внутрішній діяльності державних установ, зокрема на вирішенні таких управлінських питань, як контроль, керівництво, планування, організаційне забезпечення, забезпечення інформаційними технологіями, управління персоналом та оцінка ефективності [8].

Слід акцентувати увагу на тому, що багатьом науковцям удалося сформулювати авторське визначення поняття публічного управління. Так, В.Куйбіда трактує його як управління, яке здійснюється організованою громадськістю та представниками народу - інститутами громадянського суспільства та інститутами держави [15, с. 12]; В.Авер'янов - як владно-організуючий вплив керуючих суб'єктів на спільну діяльність людей з метою їх впорядкування, координації та спрямування задля ефективного досягнення загальних (спільних) цілей і завдань цієї діяльності [1, с. 243]; О.Оболенський вкладає в його зміст управління, яке здійснюється на основі волевиявлення громади (колективу людей) та реалізується суб'єктами, визначеними громадою, для задоволення потреб і досягнення цілей громади як об'єкта управління [22, с. 4] тощо.

Висновки і перспективи подальших досліджень. Таким чином, підсумовуючи дослідження етимології понять “public management” та “public administration”, вважаємо за необхідне наголосити на тому, що проблема формування їх понятійного апарату в Україні полягає в усталеному десятиліттями розумінні сутності державного управління як виконавчо-розпорядчої діяльності органів виконавчої влади.

Крім того, необхідно усвідомлювати, що дослівне введення в публічну сферу нових понять негативно впливає на термінологічну систему не лише науки державного управління в Україні, а й суміжних з нею галузей, наприклад на економіку у частині менеджменту.

Знижується також актуальність законодавчо визначених формулювань, оскільки вони діють в розрізі із державно-управлінською мовою, яка запроваджена на практиці. У зв'язку із цим чинна нормативно-правова база потребує обов'язкового перегляду.

Найбільш оптимальним терміном на позначення сучасного управління у водному господарстві України на рівні держави та місцевого самоврядування за участю громадськості вважаємо “публічне управління”.

Ураховуючи особливості управлінської діяльності у досліджуваній галузі, пропонуємо таке визначення публічного управління у водному господарстві України: взаємоузгоджена, скоординована, відкрита та прозора діяльність системи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, яка базується на інтегрованому управлінні водними ресурсами за басейновим принципом та здійснюється з метою забезпечення потреб населення та сфери виробництва достатньою кількістю води та належної її якості без порушення природного екологічного балансу.

Перспективним для подальших досліджень теоретико-правового обґрунтування поняття “публічне управління у водному господарстві України” вбачаємо вивчення його подальшої еволюції в умовах інтенсивного євроінтеграційного процесу.

Список використаних джерел

1. Авер'янов В. Б. Державне управління: європейські стандарти, досвід та адміністративне право / В. Б. Авер'янов, В. А. Де- рець, А. М. Школик. - Київ : Юстиніан, 2007. - 288 с.

2. Босак О. З. Публічне управління як нова модель управління у державному секторі / О. З. Босак // Державне управління: теорія та практика. - 2010.

3. Вострікова Н. В. Зміст і сутність державного управління водними ресурсами / Н. В. Вострікова // Теорія та практика державного управління. - 2015. - Вип. 1. - С. 25-32.

4. Вострікова Н. В. Удосконалення організаційного забезпечення державного управління водними ресурсами в Україні на національному рівні / Н. В. Вострікова, В. П. Востріков // Аспекти публічного управління. - 2015. - № 3. - С. 70-77.

5. Вострікова Н. В. Удосконалення організаційного механізму державного управління водними ресурсами в Україні : автореф. дис. ... канд. наук з держ. управ. : 25.00.02 / Вострікова Наталія Володимирівна. - Харків, 2016. - 20 с.

6. Євдокимов В. О. Державне регулювання розвитку водогосподарського комплексу шляхом впровадження інтегрованого підходу управління водними ре сурсами за басейновим принципом /

B. О. Євдокимов, В. М. Жук // Актуальні проблеми державного управління. - 2015. - № 1 (47). - С. 139-145.

7. Кілієвич О. Англо-український глосарій термінів і понять з аналізу державної політики та економіки. - К. : Вид-во Соломії Павличко “Основи”, 2003. - 510 с.

8. Класифікатор професій ДК 003:2010, затв. наказом Держспоживстандарту України від 28 лип. 2010 р.

9. Козак В. Публічне управління в системі координат української державності / В. Козак // Ефективність державного управління : зб. наук. пр. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2015. - Вип. 44. - 64-70.

10. Колесникова К. О. Публічне адміністрування в Україні: огляд літературних джерел / К. О. Колесникова // Теорія та практика державного управління : зб. наук. пр. - Харків : Видво ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2013. - Вип. 3. - С. 112-119.

11. Корчемлюк М. В. Підвищення рівня екологічної безпеки Прутської екосистеми : автореф. дис. ... канд. тех. наук : 21.06.01 / Корчемлюк Марта Василівна. - Івано-Франківськ, 2016. - 21 с.

12. Куйбіда В. С. Організація публічної служби України : монографія / В. С. Куйбіда, О. В. Хорошенюк. - Кам'янець- Подільський : Зволейко Д. Г [вид.], 2016. - 271 с.

13. Малиновський В. Я. Словник термінів і понять з державного управління / В. Я. Малиновський. - Вид. 2-ге, доп. і виправл. - Київ : Центр сприяння інституц. розвитку держ. служби, 2005. - 254 с.

14. Оболенський О. Ю. Публічне управління: цивілізацій- ний тренд, наукова теорія і напрям освіти / О. Ю. Оболенський // Публічне управління: шляхи розвитку : матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, Київ, 2014 р. - Київ : НАДУ, 2014. - Т. 1. - 3-10.

15. Обушна Н. І. Публічне управління як нова модель організації державного управління в Україні: теоретичний аспект / Н. І. Обушна // Ефективність державного управління. - 2015. - Вип. 44 (1). - С. 53-63.

16. Паутова Т. О. Сутність публічного управління на місцевому рівні в Україні / Т. О. Паутова, А. І. Неділько // Теорія та практика державного управління : зб. наук. пр. - Харків : Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2013.

17. Семенчук Т. Б. Сутність категорії “публічне адміністрування” та передумови її формування / Т. Б. Семенчук // Вісн. економіки транспорту і пром-сті. - 2013. - N° 42. - С. 385-390.

18. Судук О. Ю. Напрями вдосконалення механізмів державного регулювання водовикористання України / О. Ю. Судук // Стратег, пріоритети. - 2015. - № 2 (35). - С. 164-169.

19. Хмелінін В. О. Нормативно-правове забезпечення публічного адміністрування в сфері водних ресурсів України / В. О. Хме- лінін // Науковий вісник Ужгородського національного університету. - 2014. - Вип. 29 (2.3). - С. 215-219. - Серія : Право.

20. Хмелінін В. О. Публічне адміністрування водними ресурсами України : дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 / Хмелінін Володимир Олексійович. - Запоріжжя, 2016. - 212 с.

21. Хмелінін В. О. Центральні органи виконавчої влади як суб'єкти публічного адміністрування у сфері водних ресурсів України / В. О. Хмелінін // Науковий вісник Херсонського державного університету. - 2014. - Вип. 5-2. - Т 3. - С. 195-198. - (Серія : Юрид. науки).

Анотація

У статті здійснений аналіз політико-правових засад формування теорії публічного управління у водному господарстві України. Наголошено на потребі в осучасненні теорії усталеного державного управління водним господарством відповідно до євроінтеграційних вимог. Виявлено, що європейське осучаснення державного управління водного господарства не має масового характеру ні в науці, ні в законодавстві. Запропоновано оптимальну назву сучасного управління у водному господарстві на рівні держави та місцевого самоврядування за участю громадськості. Сформульовано авторське визначення поняття “публічне управління у водному господарстві України”.

Ключові слова: державне управління, публічне управління, публічне адміністрування, публічний менеджмент, водне господарство.

The article analyzes the political and legal principles of the formation of the theory of public administration in the water sector of Ukraine. The need to modernize the theory of sustainable water management in accordance with the European integration requirements has been noted. It is revealed that the European modernization of the state water management is not mass-oriented either in science or in legislation. The optimal name of modern management in water industry at the state level and local self-government with the participation of the public is proposed. The author's definition of the concept of “public management in the water industry of Ukraine” is provided.

Key words: public administration, public management, water management.

Размещено на Allbest.ru