До проблеми формування та об’єктивації нормативної моделі призначення керівника робіт і штабу з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими та практичними завданнями. Загальносвітова тенденція зростання ризику катастроф, що значною мірою пов'язується зі зміною клімату, виявляється у збільшенні інтенсивності та частоти виникнення руйнівних штормів, підвищенні екстремальних температур, змінах характеристик опадів тощо. За даними фахівців ООН з дослідження епідеміології катастроф, за останні 30 років стихійні метеорологічні явища набули стійкої тенденції до зростання, а їх кількість збільшилася у цей період майже в два рази [15, с. 5]. Передбачається, що ризик катастроф унаслідок глобальних трансформацій уже в найближчому майбутньому значно збільшиться [16, с. 64].

Вітчизняні дослідники також визнають, що ризики виникнення надзвичайних ситуацій (НС) природного і техногенного характеру в Україні невпинно нарощуються [1, с. 13]. Стійкі тенденції до зростання загрози життю і здоров'ю людей, збільшення збитків та шкоди територіям, що спричиняються небезпечними природними явищами та промисловими аваріями, зумовлюють значущість забезпечення в Україні природної та техногенної безпеки. надзвичайний керівник влада право

Отже, держава в особі органів влади та окремих посадових осіб має забезпечити послідовне вжиття комплексу заходів, спрямованих на регулювання природної та техногенної безпеки, зокрема ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, а також відновлювальних робіт. Важливим є не тільки регулятивний вплив на відповідні суспільні відносини, а й забезпечення безумовного додержання вимог законодавства в цій сфері, особливо в частині ліквідації наслідків НС. Однією з таких вимог є призначення керівника робіт із ліквідації наслідків надзвичайної ситуації (далі - керівник робіт із НС) і створення штабу з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації. Непоодинокі випадки нехтування уповноваженими суб'єктами цими вимогами відображають суттєві вади встановлених норм та їх несистемність. З огляду на потреби практики необхідністю є подолання наочного відставання правового регулювання відповідних правовідносин.

Аналіз останніх публікацій за проблематикою та визначення невирішених раніше частин загальної проблеми. Проблематиці щодо забезпечення готовності єдиної державної системи цивільного захисту до ліквідації наслідків НС присвячено чимало наукових робіт. Окремі аспекти регулювання відносин у режимі надзвичайної ситуації та правових підстав введення такого режиму висвітлювали у своїх працях С.О.Андреєв, П.Б.Волянський, Н.Г.Клименко, О.С.Проневич, А.В.Терент'єва [2; 4; 8; 13; 14] та ін. Ці автори досліджували окремі питання функціонування єдиної державної системи цивільного захисту, зосереджуючи увагу на ефективності виконання покладених на неї завдань і функцій у різних режимах її діяльності.

Деякі питання організації роботи керівника робіт і штабу з ліквідації надзвичайних ситуацій під час виникнення таких ситуацій розглянули А.О.Гаваза, Р.В.Гудак, О.Д.Гудович, Д.І.Лешко, В.І.Мазуренко, І.П.Соколовський [5; 6; 7] та ряд інших науковців. Дослідження цих авторів присвячені питанням організації заходів із ліквідації наслідків надзвичайної ситуації та акцентовані на управлінні процесом ліквідації таких наслідків, нормативно-правових вимогах із цих питань.

Водночас нормативна модель призначення керівника робіт і штабу з НС не була предметом спеціального дослідження шляхом оцінки правореалізаційної практики, що й зумовило вибір теми.

Формулювання цілей (мети) статті. Мета цієї розвідки полягає у напрацюванні пропозицій, спрямованих на приведення діяльності органів виконавчої влади у відповідність із встановленими законодавством вимогами щодо призначення керівника робіт і штабу з НС. Відповідно до мети автором визначено такі завдання: 1) дослідити зміст нормативної моделі призначення керівника робіт і штабу з НС та засобів її реалізації; 2) оцінити наявну практику застосування цієї моделі і з'ясувати причинно-наслідковий зв'язок між відповідними нормами права та практикою їх об'єктивації; 3) сформулювати пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання відповідних суспільних відносин.

Виклад основних результатів та їх обґрунтування. Реагування на НС та ліквідація їх наслідків є одними із найскладніших державно-управлінських заходів у системі регулювання відносин, пов'язаних із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій. Адже організація процесу опрацювання, прийняття та реалізації рішень, з одного боку, ґрунтуються на нормативно визначених процедурах, а з другого - на досвіді, рівні підготовки та індивідуальних якостях посадових осіб органів виконавчої влади.

Необхідно зазначити, що процес реагування та ліквідації наслідків НС передбачає злагоджені дії всіх визначених чинним законодавством суб'єктів такого процесу, які спрямовані на припинення впливу небезпечних факторів НС, що становлять загрозу життю і здоров'ю населення, заподіяння шкоди території, навколишньому природному середовищу або майну та полягають у рятуванні людей і мінімізації наслідків надзвичайної ситуації.

Суб'єктами цього процесу є чітко визначені Кодексом цивільного захисту України (далі - КЦЗ України) [9] постійно діючі та спеціально утворювані органи управління, а також сили цивільного захисту.

Одними з таких органів управління є комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій (далі - комісія ТЕБ і НС), що координують діяльність центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, пов'язану з техногенно-екологічною безпекою, захистом населення і територій, запобіганням і реагуванням на надзвичайні ситуації (ч. 3 ст. 6 КЦЗ України) [9].

Як зазначено в КЦЗ України, у разі виникнення будь-якої надзвичайної ситуації для безпосереднього управління аварійно-рятувальними та іншими невідкладними роботами має призначатися керівник робіт із НС і створюватися штаб із НС.

Реалізація нормативної моделі призначення керівника робіт і штабу з НС передбачає чітку послідовність заходів та механізм їх запровадження.

У разі виникнення надзвичайної ситуації проводиться екстрене засідання комісії ТЕБ і НС, яка організовує роботу з локалізації або ліквідації надзвичайної ситуації, залучає до виконання цих робіт необхідні рятувальні, транспортні, будівельні, медичні та інші формування з використанням наявних матеріально-технічних, продовольчих та інших ресурсів і запасів, уживає заходів, необхідних для проведення аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт у небезпечних районах тощо. Комісія ТЕБ і НС також установлює межі зони, на якій виникла надзвичайна ситуація, та приймає рішення щодо попередньої класифікації надзвичайної ситуації за видом, класифікаційними ознаками та рівнем (пп. 3 п. 4 Типового положення про регіональну та місцеву комісію з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій) [12]. Таке рішення, оформлене протоколом, стає підставою для прийняття рішення про призначення керівника робіт із НС відповідного рівня.

Так, залежно від визначеного комісією ТЕБ і НС рівня надзвичайної ситуації (державного, регіонального, місцевого або об'єктового) керівник робіт із НС призначається відповідним органом (Кабінетом Міністрів України, місцевою державною адміністрацією, виконавчим органом відповідної ради або керівником суб'єкта господарювання) (ч. 2 ст. 75 КЦЗ України) [9].

Візьмемо для прикладу ситуацію, коли комісія ТЕБ та НС класифікує надзвичайну ситуацію як НС регіонального рівня.

Одним з обов'язкових документів, що видається обласною (Київською міською) державною адміністрацією у такому разі є розпорядження її голови про тимчасове встановлення режиму надзвичайної ситуації для територіальної підсистеми єдиної державної системи цивільного захисту в повному обсязі або частково для окремих її ланок (ст. 14 КЦЗ України) [9]. Саме цей документ установлює межі території, на якій будуть чинними розпорядження керівника робіт із НС та термін їх дії. Наступним розпорядженням голови держадміністрації має призначатися керівник робіт із НС. Ним може бути або перший заступник або один із заступників голови цієї адміністрації (п. 2 ч. 2 ст. 75 КЦЗ України) [9].

Залежно від сфери, у якій виникла НС, та розподілу обов'язків серед заступників голови відповідної держадміністрації керівником робіт із НС може бути призначений будь-який із заступників. Це, у свою чергу, зумовлює необхідність забезпечення готовності до такої діяльності всіх наявних заступників та передбачає їх завчасне функціональне навчання, у тому числі участь у командно-штабних навчаннях тощо.

Керівник робіт із НС підпорядковує собі на час ліквідації наслідків НС усі аварійно-рятувальні служби, що залучаються до ліквідації таких наслідків та несе персональну відповідальність за управління аварійно-рятувальними та іншими невідкладними роботами з ліквідації наслідків НС (п. 5 і 11 ч. 2 ст. 75 КЦЗ України) [9]. Кодексом також визначені основні повноваження керівника робіт (п. 7 ч. 2 ст. 75 КЦЗ України) [9].

Рішення керівника робіт із НС, що оформлюється розпорядженнями, є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами, які беруть участь у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації, а також громадянами і суб'єктами господарювання, розташованими у зоні НС (п. 8 ч. 2 ст. 75 КЦЗ України) [9].

Для безпосередньої організації і координації аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації керівником робіт із НС утворюється робочий орган - штаб із НС, який функціонує відповідно до ст. 75 і 76 КЦЗ України [9] та керується Положенням про штаб з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації, затвердженим наказом Міністерства внутрішніх справ України від 26 грудня 2014 р. N° 1406 [11].

За рішенням керівника робіт із НС до складу штабу з НС входять працівники ДСНС України, керівники аварійно-рятувальних служб, що беруть участь у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації, представники або експерти відповідних центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, установ та організацій (ч. 4 ст. 76 КЦЗ України) [9]. Керівництво роботою штабу з НС здійснює начальник штабу, який призначається керівником робіт із НС і є його заступником (ч. 3 ст. 76 КЦЗ України) [9].

Залежно від рівня НС, обсягу аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт з ліквідації наслідків НС за рішенням начальника штабу в його складі можуть утворюватися робочі групи. Штаб з НС веде оперативно-технічну та звітну документацію та після ліквідації наслідків НС узагальнює документи і формує архівні справи, а також готує проект звіту про прийняті рішення і перебіг подій під час ліквідації наслідків НС для подальшого його подання керівником робіт із НС до органу влади, що його призначив. Діяльність штабу з НС припиняється після завершення виконання покладених на нього завдань на підставі рішення керівника робіт із НС [11].

Керівник робіт із НС припиняє свою діяльність на підставі розпорядження голови адміністрації про ліквідацію наслідків НС. Цим же розпорядженням територіальна підсистема ЄДСЦЗ або її окремі ланки переводяться в режим повсякденного функціонування.

Таким чином, нормативною моделлю призначення керівника робіт і штабу з НС передбачені обов'язкові розпорядчі дії, а саме розпорядження відповідного органу влади про тимчасове встановлення на чітко визначеній території режиму надзвичайної ситуації, про призначення керівника робіт із НС та про ліквідацію наслідків надзвичайної ситуації і переведення відповідних складових ЄДСЦЗ у режим повсякденного функціонування. Слід зазначити, що оприлюднення таких рішень згідно з п. 3 ч. 2 ст. 13 Закону України “Про доступ до публічної інформації” [10] є обов'язковим. Водночас ця нормативна модель передбачає розпорядчі дії керівника робіт із НС, а саме рішення про утворення штабу з НС та про його ліквідацію.

Винятком із зазначеної моделі можуть бути випадки, коли з огляду на характер та наслідки надзвичайної ситуації потреба у призначенні керівника робіт із НС відсутня. У таких випадках відповідно до ч. 4 ст. 75 КЦЗ України [9] обов'язки керівника робіт із НС забезпечує керівник аварійно-рятувальної служби, що здійснює ліквідацію наслідків цієї надзвичайної ситуації. Зважаючи на контекст зазначеної статті, доходимо висновку, що характер такої НС передбачає достатність сил однієї аварійно-рятувальної служби, і, відповідно, не має значних наслідків, територіального поширення або інших вагомих підстав для призначення керівника робіт із НС. Такі випадки не є предметом цієї статті.

З метою аналізу стану реалізації зазначеної нормативної моделі автором опрацьовано інформацію офіційних веб-сторінок 12 обласних державних адміністрацій таких областей, як Волинська, Закарпатська, Івано-Франківська, Київська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Тернопільська, Херсонська, Хмельницька та Чернівецька, на території яких у 2016 р. були надзвичайні ситуації регіонального рівня [1, с. 246]. При цьому виявлено, що законодавчо встановлені вимоги не реалізуються навіть під час масштабних НС. Адже в жодному випадку жодного із зазначених вище обов'язкових розпоряджень не було оприлюднено на офіційних сайтах цих адміністрацій. Інформація щодо діяльності керівників робіт із НС також відсутня. Це дає змогу стверджувати про непризначення керівників робіт із НС, ігнорування в цій частині вимог законодавства, а, у більш широкому контексті, про нерозуміння ролі важливої складової механізму скорочення термінів реагування та зменшення наслідків НС.

Про формальний підхід до виконання законодавчих вимог свідчать також оприлюднені на офіційних сайтах багатьох обласних та районних держадміністрацій розпорядження про завчасне призначення керівника робіт із НС на випадок, якщо надзвичайна ситуація відповідного рівня виникне в майбутньому. Більшість із цих розпоряджень визначають, крім цього, і склад штабу з НС, а деякі навіть затверджують положення про такий штаб, дублюючи положення, затверджене наказом МВС [11].

Між тим, правове регулювання будь-яких суспільних відносин передбачає не тільки обов'язковість суспільної потреби в їх правовому опосередкуванні та напрацювання і закріплення в юридичних актах відповідного нормативного матеріалу, а й послідовне та неухильне дотримання встановлених норм. Тільки втілення нормативних приписів у суспільну практику дає можливість, як свого часу справедливо зазначав Г.В.Атаманчук, констатувати наявність правового регулювання взагалі [3, с. 206]. Ігнорування визначених законодавством правил поведінки, тим більше - в умовах НС, практично дезавуює правове регулювання.

Послідовній об'єктивації нормативної моделі призначення керівника робіт і штабу з НС суттєво перешкоджають прогалини в регулюванні відповідних правовідносин. Зокрема, законодавчо невизначений орган влади, який мав би здійснювати нагляд за діями керівника робіт із НС, оцінювати наслідки його рішень, а у разі негативних наслідків дій або бездіяльності такого керівника - уживати необхідних заходів. На думку автора, таким органом має бути суб'єкт призначення. Отже, ч. 11 ст. 75 КЦЗ України після крапки пропонується доповнити новим реченням такого змісту: “У разі виявлення порушень у діях керівника робіт із ліквідації наслідків надзвичайної ситуації керівник органу, що його призначив, повинен відсторонити його від виконання обов'язків з одночасним призначенням службового розслідування.”.

Не визначена також відповідальність посадової особи, уповноваженої законом на призначення керівника робіт із НС, у разі невиконання нею цих вимог.

Пропонується доповнити Кодекс України про адміністративні правопорушення новою статтею такого змісту: “Стаття 18850. Порушення встановленого законом порядку призначення керівника робіт із ліквідації наслідків надзвичайної ситуації. Порушення уповноваженою посадовою особою порядку призначення керівника робіт із ліквідації наслідків надзвичайної ситуації тягне за собою накладення штрафу від двадцяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян”.

Висновки та перспективи подальших досліджень

Таким чином, КЦЗ України та іншими нормативно-правовими актами окреслено основні вимоги щодо призначення керівника робіт і штабу з НС визначені відповідні повноваження.

Обґрунтовано, що нормативна модель призначення керівника робіт і штабу з НС передбачає обов'язкові розпорядчі дії, а саме тимчасове встановлення на чітко визначеній території режиму надзвичайної ситуації, призначення керівника робіт із НС, а також переведення відповідних складових ЄДСЦЗ у режим повсякденного функціонування після ліквідації наслідків надзвичайної ситуації.

Установлена наявність випадків, коли нормативна модель призначення керівника робіт і штабу з НС не реалізується навіть під час масштабних надзвичайних ситуацій. Отже, нагальною видається необхідність законодавчого врегулювання адміністративної відповідальності посадових осіб за недотримання вимог КЦЗ України, а також у разі негативних наслідків від дій або бездіяльності керівника робіт із НС. Функції нагляду за дотриманням вимог законодавства у разі виникнення НС пропонується покласти на суб'єкт призначення. Убачається необхідним внесення відповідних новел до КЦЗ України та до Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Перспективи подальших наукових досліджень у цьому напрямі визначаються необхідністю осмислення порядку забезпечення основних прав і свобод громадян під час впровадження режиму надзвичайної ситуації для складових єдиної державної системи цивільного захисту.

Список використаних джерел