Правове значення наказу в управлінській діяльності командирів (начальників) Державної прикордонної служби України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правове значення наказу в управлінській діяльності командирів (начальників) Державної прикордонної служби України

Стаття присвячена визначенню поняття і правового значення наказу у діяльності командирів (начальників) ДПС України, його відмінностей від інших актів управління. З цією метою здійснено аналіз положень Статутів Збройних сил України, законодавчих і інших правових актів України, які регулюють військову службу і управлінську діяльність військових командирів (начальників) Державної прикордонної служби і інших військових формувань, утворених відповідно до законодавства України, проблемних питань правового регулювання такої діяльності. Констатовано, що управлінська діяльність командирів (начальників) повинна здійснюватися на основі принципу правової визначеності, лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. За результатами аналізу виявлена відсутність на рівні законодавчих актів визначення понять «наказ» і «розпорядження», конкретного переліку службових осіб, які уповноважені їх віддавати. Запропоновано внести відповідні зміни в чинне законодавство України.

Ключові слова: наказ, розпорядження, командир, начальник, управління діяльністю, правове регулювання, Державна прикордонна служба України.

наказ командир військовий прикордонний

Постановка проблеми. В умовах проведення адміністративної реформи, оптимізації системи центральних органів виконавчої влади, інших структурних та політичних перетворень в Україні гостро постають питання удосконалення державного управління й безпосередньо управління у такій специфічній його галузі як охорона та захист державного кордону (далі - ДК) України.

Управління діяльністю суб'єктів в цій галузі має певні особливості і передбачає, в тому числі, управління службовою діяльністю військових формувань і правоохоронних органів України, що забезпечують виконання Українською державою своїх функцій. Здійснення управління в Державній прикордонній службі (далі - ДПС) України не можливе без використання керівниками її органів (підрозділів), які, за своїм правовим статусом є військовослужбовцями і, відповідно, командирами (начальниками), певних актів управління. Важливе місце серед таких актів займають накази.

Разом з тим, і на сьогодні ще залишається чимало проблемних питань, які стосуються визначення і єдиного розуміння поняття наказу, його правового значення, відмінностей від інших актів управління.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. До проблематики управління службовою діяльністю військових формувань України, особливостей військової служби і порушень встановленого порядку її проходження вже доволі давно прикуто увагу науковців. За період незалежності України проблемам військової злочинності приділяли увагу такі вчені, як: Г. В. Андрусів, В. М. Білоконев, П. П. Богуцький, В. П. Бодаєвський, В. Бондарєв, В. О. Бугаєв, В. К. Грищук, В. С. Давиденко, С. Ф. Денисов, І. Дячук, В. І. Касинюк, Т. Ю. Касько, В. А. Клименко, Є. С. Ковалевська, Ю. Б. Курилюк, В. В. Кухар, В. К. Матвійчук, М. І. Мельник, В. О. Навроцький, М. І. Панов, Є. Б. Пузиревський, О. М. Сарнавський, М. М. Сенько, О. С. Ткачук, М. С. Туркот, М. І. Хавронюк, С. О. Харитонов, Г. І. Чангулі та ін.

Аналіз їх праць свідчить про те, що увага науковців в основному була прикута до кримінально-правових аспектів порушень встановленого порядку проходження військової служби. Разом з тим, взаємовідносини між начальниками і підлеглими, їх правовий статус, відповідальність за порушення встановленого порядку визначаються різними галузями права. Окремого дослідження ролі і місця наказу в управлінській діяльності командирів (начальників) ДПС України не проводилось. Як наслідок, серед науковців і практиків, перш за все ДПС України, не має єдиної точки зору з цих питань саме в управлінській діяльності.

Постановка завдання. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України посадові особи органів державної влади зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України [1]. Це повною мірою стосується і військових службових осіб. Від реалізації даного положення залежать: чітка діяльність державного апарату військового управління, функціонування об'єднань, з'єднань, військових частин, установ, організацій, своєчасне й справедливе вирішення соціальних проблем, а також забезпечення реалізації конституційних прав і свобод військовослужбовців та інших громадян, законних інтересів юридичних осіб [2]. Згідно з ст. 60 Конституції України ніхто не зобов'язаний виконувати явно злочинні розпорядження чи накази. За віддання і виконання явно злочинного розпорядження чи наказу настає юридична відповідальність [1]. Правильне розуміння своїх прав і обов'язків військовослужбовцями є запорукою дотримання принципу законності в діяльності ДПС України.

Метою статті є висвітлення поняття і правового значення наказу у діяльності командирів (начальників) ДПС України, його відмінностей від інших актів управління.

Виклад основного матеріалу дослідження. Кожний громадянин України, вступаючи на військову службу до ДПС України, складає Військову присягу на вірність Українському народу в порядку, визначеному Статутом внутрішньої служби Збройних Сил (далі - ЗС) України [3] й урочисто присягає сумлінно і чесно виконувати військовий обов'язок, накази командирів.

У зв'язку з тим, що на ДПС України і інші військові формування, створені відповідно до законів України, поширюється дія всіх статутів ЗС України, для з'ясування загальних прав і обов'язків військовослужбовців, сутності взаємовідносин між ними, відповідальності тощо, на нашу думку, слід, перш за все, звертатись саме до цих статутів.

Так, поняття наказу багато разів використовується в положеннях статутів і, безпосередньо, в Статуті внутрішньої служби ЗС України. На військовослужбовців (ст. 11 Статуту), серед інших, покладаються обов'язки: беззастережно виконувати накази командирів (начальників) і захищати їх у бою; знати та виконувати свої обов'язки та додержуватись вимог статутів ЗС України. Згідно з ст. 28 цього Статуту єдиноначальність полягає в: наділенні командира (начальника) всією повнотою розпорядчої влади стосовно підлеглих...; наданні командирові (начальникові) права одноособово приймати рішення, віддавати накази; забезпеченні виконання зазначених рішень (наказів), виходячи із всебічної оцінки обстановки та керуючись вимогами законів і статутів ЗС України. Статтею 30 Статуту визначено, що начальник має право віддавати підлеглому накази і зобов'язаний перевіряти їх виконання. Підлеглий зобов'язаний беззастережно виконувати накази начальника, крім випадків віддання явно злочинного наказу, і ставитися до нього з повагою [4].

На підставі зазначеного вище можна було б зробити висновок про те, що всі свої рішення командири (начальники) віддають своїм підлеглим наказами і забезпечують їх виконання. Разом з тим, аналізуючи зміст статей цього та інших статутів ЗС України, ми знаходимо положення, в яких використовуються й інші поняття, які характеризують способи управлінського впливу - акти управління командирів (начальників).

Зокрема, ст. 6 Дисциплінарного статуту ЗС України, передбачає право командира - віддавати накази і розпорядження, а обов'язок підлеглого - їх виконувати, крім випадку віддання явно злочинного наказу чи розпорядження. Наказ має бути виконаний сумлінно, точно та у встановлений строк. Згідно з ч. 7 ст. 59 цього Статуту командир (начальник) зобов'язаний показувати приклад дисциплінованості, неухильного виконання вимог законодавства, наказів і розпоряджень командирів (начальників)... [5].

Тобто, в більшості випадків, поряд з поняттям наказу використовується і поняття розпорядження. При цьому, в одному випадку вони, по суті, ототожнюються за рахунок використання словосполучення - «наказу (розпорядження)»; в іншому - використовуються як різні за значенням поняття - «наказу чи розпорядження», «наказів і розпоряджень».

У зв'язку з відсутністю у Статутах ЗС України тлумачення цих понять, відсутнє і їх однозначне розуміння в теорії і практиці й, відповідно, визначення їх змісту залишає місце для дискусії.

Щодо мовного тлумачення поняття наказу і розпорядження, то, згідно з сучасним тлумачним словником української мови, наказ - це офіційний документ, у якому викладається розпорядження, постанова і т. ін. військового начальника, керівника установи, підприємства тощо; настанова, вказівка, напр.: віддавати наказ [6, с. 510]. Розпорядження - наказ в усній або письмовій формі, даний директивним органом або повноважною особою [6, с. 774].

Такі визначення фактично ототожнюють ці поняття і не вносять ясність у розуміння їх сутності і юридичного значення.

Разом з тим, в Кримінальному кодексі (далі - КК) України використовуються обидва ці поняття. Відповідно до ч. 2 ст. 41 КК України наказ або розпорядження є законними, якщо вони віддані відповідною особою в належному порядку та в межах її повноважень і за змістом не суперечать чинному законодавству та не пов'язані з порушенням конституційних прав та свобод людини і громадянина [7]. Тобто, згідно з зазначеним вище, наказ або розпорядження є законними якщо вони віддані: 1) відповідною особою; 2) в належному порядку; 3) в межах повноважень цієї особи; 4) за змістом не суперечать чинному законодавству та не пов'язані з порушенням конституційних прав та свобод людини і громадянина.

Щодо поняття відповідної особи - статути і, перш за все, Статут внутрішньої служби ЗС України, у частині, яка має назву «Начальники та підлеглі, старші та молодші за військовим званням» (ст.ст. 28-34 Статуту), надаючи командирові (начальникові) право одноособово приймати рішення, віддавати накази (абз. 3 ст. 28 Статуту) виділяє два види начальників: 1) прямі (у тому числі безпосередні) начальники; 2) начальники за своїми військовими званнями.

Начальники, яким військовослужбовці підпорядковані за службою, у тому числі і тимчасово, є прямими начальниками для цих військовослужбовців. Найближчий до підлеглого прямий начальник є безпосереднім начальником (ст. 31 Статуту).

За своїми військовими званнями начальниками є: сержанти і старшини - для рядових і матросів однієї з ними військової частини; прапорщики і мічмани - для сержантів і старшин, рядових і матросів однієї з ними військової частини; молодші офіцери - для сержантів, прапорщиків і мічманів однієї з ними військової частини і старшин, рядових і матросів; старші офіцери за військовим званням підполковник, капітан 2 рангу, майор, капітан 3 рангу - для прапорщиків і мічманів, сержантів і старшин, рядових і матросів; генерал- лейтенанти, віце-адмірали, генерал-майори, контр-адмірали, полковники, капітани 1 рангу - для молодших офіцерів, прапорщиків і мічманів, сержантів і старшин, рядових і матросів; генерали армії України, генерал-полковники, адмірали - для старших і молодших офіцерів, прапорщиків і мічманів, сержантів і старшин, рядових і матросів (ст. 32 Статуту) [4].

Тобто, за вимогами Статутів начальниками для військовослужбовця є ті, яким він підпорядкований по службі, а також ті, які вищі за нього за військовим званням не тільки однієї з ним військової частини, а й інших військових частин ЗС і військових формувань України. Виходить, що всі вони уповноважені віддавати йому накази, вимагати їх виконання і т. ін.

Якщо у ст. 32 категорично вказано на те, що «за своїми військовими званнями начальниками є» і далі по тексту, то у ст. 33 цього Статуту допускається, що військовослужбовці, які за своїм службовим становищем і військовим званням (ст.ст. 31 і 32 цього Статуту) не є стосовно інших військовослужбовців начальниками або підлеглими, можуть бути (виділено нами - В.П.) старшими чи молодшими за військовим званням. Старші за військовим званням військовослужбовці мають право вимагати від молодших за військовим званням військовослужбовців додержання військової дисципліни, громадського порядку і форми одягу, а також правил поведінки і військового вітання. Молодші за званням військовослужбовці повинні беззастережно виконувати зазначені вимоги старших за військовим званням військовослужбовців [4]. Тобто йдеться про іншу форму управлінського впливу - вимогу.

Важливим юридичним аспектом законності віддання (виконання) наказів (розпоряджень) є «обов'язок підлеглого». Якщо, перелік осіб, які є начальниками чітко визначено, то поняття підлеглості не визначено. По суті, відносини підлеглості є характерними лише у відносинах «військовослужбовець - прямий начальник» і їх розповсюдження на відносини «військовослужбовець - начальник за своїм військовим званням» юридично не виправдано, викликає неоднозначність розуміння таких відносин. Доцільним, на нашу думку, було б чітке визначення відмінностей між цими двома видами начальників. Зокрема, закріплення права віддавати накази або розпорядження за прямими начальниками, а право робити зауваження, давати вказівки, вимагати додержання військової дисципліни, форми одягу тощо - за начальниками за своїм військовим званням.

Наприклад, відповідно до ст. 3 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, начальник - особа начальницького складу, яка має право віддавати накази та розпорядження, застосовувати заохочення і накладати дисциплінарні стягнення або порушувати клопотання про це перед старшим прямим начальником. Наказ, відповідно до статті 4 цього Статуту, є формою реалізації службових повноважень особи начальницького складу, згідно з якими визначаються мета і предмет завдання, строк його виконання та відповідальна особа, якій належить його виконати. Наказ чи розпорядження має віддаватися (видаватися) начальником відповідно до повноважень згідно із займаною посадою, на підставі чинного законодавства [8].

Особливістю військової служби є те, що відповідно до ст. 36 Статуту внутрішньої служби ЗС України, командир (начальник) відповідає за відданий наказ, його наслідки та відповідність законодавству, а також за невжиття заходів для його виконання, за зловживання, перевищення влади чи службових повноважень. Він несе також встановлену законом відповідальність, якщо не забезпечив додержання військової дисципліни та не вжив заходів для її відновлення. Військовослужбовці залежно від характеру вчиненого правопорушення чи провини несуть дисциплінарну, адміністративну, матеріальну, цивільно-правову та кримінальну відповідальність згідно із законом [4].

Так, ст.ст. 402 і 403 КК України встановлено кримінальну відповідальність за непокору, тобто відкриту відмову виконати наказ начальника, а також інше умисне невиконання наказу (ч. 1 ст. 402) та, відповідно, за невиконання наказу начальника, вчинене за відсутності ознак, зазначених у ч. 1 ст. 402 цього Кодексу, якщо воно спричинило тяжкі наслідки [7]. Аналіз рішень судів за результатами розгляду всіх справ про вчинення кримінальних правопорушень - злочинів, передбачених ст.ст. 402 і 403 КК України, свідчить про те, що військовослужбовці визнавались винними саме за відкриту відмову або інше умисне невиконання наказу прямих начальників [9].

Кодекс України про адміністративні правопорушення (ст. 172-¹⁰) визначає підстави для адміністративної відповідальності військовослужбовців за відмову від виконання законних вимог командира (начальника) [10]. Таке формулювання статті, на нашу думку, розширює коло актів управління, які відображають законні вимоги командира (начальника), і, за відмову від виконання яких, військовослужбовець може бути притягнений до адміністративної відповідальності. Тому, важливим є чітке визначення на рівні законодавства повноважень відповідних командирів (начальників).

У науково-практичному коментарі КК України відповідною особою, як суб'єктом віддання наказу, визнається особа, що уповноважена законом, іншими нормативно-правовими актами, локальними правовими актами (статутом, положенням тощо) чи актами застосування права на віддання в межах своїх повноважень обов'язкових для певного кола осіб наказів чи розпоряджень. Особа, що уповноважена на видання обов'язкових для виконання наказів чи розпоряджень, визнається службовою особою. Повноваження відповідної особи - це закріплені за даною особою права і обов'язки, переважно владного характеру, тобто повноваження щодо прийняття обов'язкових для виконання рішень і забезпечення їх здійснення тими, кому вони адресовані [11, с. 147-148].

Згідно з зазначеним вище Коментарем до ст. 41 КК України, законний наказ (розпорядження) - це такий, що відповідає Конституції України та чинному законодавству, акт управління, виданий відповідною службовою особою в належному порядку і в межах її повноважень, який зобов'язує певного виконавця (виконавців) вчинити дії чи бездіяльність... [11, с. 148-149].

Зазвичай письмовий наказ - це документ, який видає керівник органу (установи) на правах єдиноначальності у межах своєї компетенції на виконання і відповідно до чинного законодавства України. Про це йдеться в численних інструкціях з діловодства в тих чи інших органах і установах. Наказ розглядається як вид розпорядчого документа, який видається від імені суб'єкта нормотворення [12].

У відомчих правових актах ДПС України також йдеться про ці питання. Відповідно до п. 2.3 Інструкції з діловодства в ДПС України управлінська діяльність Адміністрації, органів ДПС України здійснюється шляхом видання розпорядчих документів. В межах своєї компетенції вони можуть видавати накази, розпорядження, інструкції, вказівки тощо. П. 3.4.9 цієї Інструкції визначено, що окремо реєструють накази з основної діяльності, по особовому складу, щодо організації служби, розпорядження тощо. Ця ж Інструкція у п. 5.1.1 визначає, що нормативно-правові акти Адміністрації, органів ДПС України, що мають нормативний характер, видаються у формі наказів. У окремих випадках нормативно-правові акти Адміністрації ДПС можуть видаватися у формі директив. Правові акти Адміністрації, органів ДПС України з оперативних, організаційно-розпорядчих та інших питань, які не мають нормативного характеру, видаються у формі розпоряджень. Розпорядження (п. 5.2.5 Інструкції) повинно містити індивідуально визначені вказівки (приписи) щодо виконання конкретних завдань чи вирішення питань оперативного характеру (з посиланням у разі потреби на додатки) [13].

Положення цієї інструкції стосується діяльності керівників Адміністрації й органів ДПС України і не розглядають управлінської діяльності керівників підрозділів (команд). По суті, право видання письмових наказів обмежується

Адміністрацією й органами ДПС України. Разом з тим, визначення поняття органу ДПС України в Законі України «Про Державну прикордонну службу України» відсутнє [14].

Аналіз цих та інших положень Інструкції свідчить, що в ній також відсутні визначення понять «наказ» і «розпорядження», конкретний перелік службових осіб, які уповноважені їх віддавати, визначення поняття органу ДПС України, тощо.

Є і інші види актів управлінського впливу у взаємовідносинах між військовослужбовцями. Так, відповідно до ст. 26 Стройового статуту ЗС України військовослужбовець зобов'язаний: бути уважним до наказів (розпоряджень) і команд (сигналів) свого командира, виконувати їх швидко й точно, не заважаючи іншим; передавати накази (розпорядження), команди (сигнали) без перекручень, гучно й чітко [15]. Військовослужбовці, які відбувають кримінальне покарання у виді арешту на гауптвахті Служби правопорядку, - зобов'язані виконувати команди та розпорядження військових службових осіб та військовослужбовців чергових змін Служби правопорядку) [4]. Тобто, крім наказу і розпорядження, до актів управління можна віднести: вимогу, команду, сигнал тощо.

Висновки

Таким чином, одним із основних критеріїв наказів або розпоряджень, які віддаються та виконуються військовослужбовцями, що впливає на їх правове значення є законність. З урахуванням відсутності в статутах ЗС України визначення понять «наказ» і «розпорядження», в управлінській діяльності командирів (начальників) ДПС України виникають складнощі в розумінні їх повноважень щодо застосування таких актів управління, можливостей застосування управлінського примусу щодо притягнення військовослужбовців до відповідальності за невиконання, несвоєчасне, неповне або недбале виконання їх законних вимог, в тому числі наказів (розпоряджень).

Порядок проходження військової служби, внутрішній порядок, дисципліна є невід'ємною складовою функціонування органів (підрозділів)

ДПС України, управлінської діяльності командирів (начальників), яка повинна здійснюватися, перш за все, на основі принципу верховенства права, одним із елементів якого є принцип правової визначеності, який передбачає, що військові службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Сучасний стан правового регулювання такої діяльності потребує вдосконалення. Зокрема, доцільним є визначення на рівні статутів ЗС України понять «наказ» і «розпорядження», їх видів, усних і письмових форм доведення, розмежування прав прямих командирів (начальників) і начальників за своїм військовим званням, тощо. Ми виходимо з того, що кожен військовослужбовець повинен виконувати накази (розпорядження) лише прямого безпосереднього командира (начальника).

Перспективи подальших розвідок у даному напрямку. Викладене вище не охоплює всіх проблемних аспектів, однак дає підстави для здійснення подальших наукових розробок питань удосконалення правового регулювання військової служби і управлінської діяльності керівників органів (підрозділів) ДПС України, які є військовослужбовцями і виконують обов'язки командирів (начальників).

Список використаної літератури

Конституція України: закон України від 28.06.1996 р. № 254к/96-ВР. Дата оновлення: 30.09.2016. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/main/254к/96-вр (дата звернення: 14.11.2017).

Практика застосування судами законодавства про військові службові злочини. Військова палата Верховного суду України. Узагальнення від 02.01.2003 р. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/n0026700-03 (дата звернення: 14.11.2017).

Про Положення про проходження громадянами України військової служби в

Державній прикордонній службі. Указ Президента України від 29.12.2009 р. № 1115/2009. Дата оновлення: 01.09.2017. URL:

http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1115/2009 (дата звернення: 14.11.2017).

Про Статут внутрішньої служби Збройних Сил України: закон України від р. № 548-XIV. Дата оновлення: 11.06.2017. URL:

http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/548-14 (дата звернення: 14.11.2017).

Про Дисциплінарний статут Збройних Сил України: закон України від

р. № 551-XIV. Дата оновлення: 16.04.2017. URL:

http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/551-14 (дата звернення: 14.11.2017).

Сучасний тлумачний словник української мови: 100 000 слів / За заг. ред. д- ра філол. наук, проф. В. В. Дубічинського. - Х.: ВД «ШКОЛА», 2008. - 1008 с.

Кримінальний кодекс України: закон України від 05.04.2001 р. № 2341-III. Дата оновлення: 12.01.2018. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2341-14 (дата звернення: 15.01.2018).

Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України: закон України від 22.02.2006 р. № 3460-IV. Дата оновлення: 09.06.2013. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/3460-15 (дата звернення: 14.11.2017).

Єдиний державний реєстр судових рішень. URL: http://reyestr.court.gov.Ua/Page/1 (дата звернення: 14.11.2017).

Кодекс України про адміністративні правопорушення (статті 1 - 212-21): Закон УРСР від 07.12.1984 р. № 8073-X. Дата оновлення: 26.10.2017. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/80731-10 (дата звернення: 14.11.2017).

Кримінальний кодекс України: Науково-практичний коментар / Ю.В. Баулін, В.І. Борисов, С.Б. Гавриш та ін. За заг. ред. В.Т. Маляренка, В.В. Сташиса, В.Я. Тація. Видання друге, перероблене та доповнене. - Х.: ТОВ «Одісей», 2004. - 1152 с.

Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів: Наказ Міністерства юстиції України; Порядок, Форма типового документа від 12.04.2005 р. № 34/5.

Про введення в дію Інструкції з діловодства в Державній прикордонній службі України: наказ Адміністрації ДПС України від 17.05.2004 р. № 400.

Про Державну прикордонну службу України: закон України від 3.04.2003 р. № 661-IV. Дата оновлення: 30.03.2017. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/661- 15 (дата звернення: 14.11.2017).

Про Стройовий статут Збройних Сил України: закон України від р. № 551-XIV. Дата оновлення: 16.04.2017. URL:

http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/551-14 (дата звернення: 14.11.2017).

Размещено на Allbest.ru