Державна політика України у сфері питного водопостачання в контексті глобальних цілей сталого розвитку

Стаття присвячена актуальному для України питанню сутності та особливостям державної політики у сфері питного водопостачання. Висвітлено загальні характеристики процесу вироблення державної політики у сфері питного водопостачання в Україні з огляду на глобальні цілі сталого розвитку, зокрема із застосуванням науково-практичного підходу до циклу вироблення політики: ініціювання - формування - ухвалення - реалізація - оцінка. Розглянуто локалізацію глобальних цілей сталого розвитку в частині забезпечення якісним і безпечним водопостачанням та їх вплив на державну політику. Обґрунтовано необхідність подальших досліджень державної політики щодо досягнення глобальних цілей сталого розвитку у сфері питного водопостачання, у тому числі в їх нерозривному зв'язку з іншими складовими глобальних цілей.

Ключові слова: державна політика, державне управління, вироблення державної політики, глобальні цілі, питне водопостачання, сталий розвиток.

The article is devoted to the issue of the essence and content of state policy in the sphere of drinking water supply that is topical for Ukraine. The general characteistics of the process of the state policy making in the sphere of drinking water supply in Ukraine studied in the context of global sustainable development goals, using the scientific and practical app roach of the policy making cycle: initiation - formation - approval - implementation - evaluation. The study considers localization of water related global sustainable development goals and its influence to state policy in Ukraine. The necessity of further studies to state policy in the sphere of drinking water supply in a view of global goals also determined.

Key words: public policy, public administration, public policy making, global goals, drinking water supply, sustainable development.

Вступ

Постановка проблеми. Необхідність дослідження сутності та особливостей державної політики у сфері питного водопостачання в контексті глобальних цілей сталого розвитку зумовлена викликами, які стоять перед державою Україна у вирішенні низки завдань щодо забезпечення населення якісним питним водопостачанням.

В Україні в процесі формування політики у сфері питного водопостачання (визначення цілей, відповідних завдань та показників на довгострокову перспективу) необхідно враховувати глобальні орієнтири сталого розвитку, зокрема їх невід'ємну частину - питання забезпечення населення якісним безпечним водопостачанням. Незважаючи на відчутний прогрес на глобальному рівні у подоланні бідності, забезпечення доступу населення до базових послуг, національні цілі України в цьому контексті досягаються лише частково.

Передумовами досягнення цілей сталого розвитку є ефективне управління, викорінення корупції, суспільна підтримка. Відповідно, ефективне управління, чесна та прозора влада, участь населення в прийнятті рішень та контролюванні їх виконання мають ураховуватися під час формулювання стратегічних цілей національного розвитку.

Вивчення впливу глобальних цілей на формування державної політики у сфері питного водопостачання та проведення реформ дасть змогу застосувати ефективні механізми їх реалізації в українському державному секторі економіки та політико-правовому середовищі й зменшить можливі негативні наслідки від їх упровадження. Ці виклики мають бути враховані у роботі над новою Водною стратегією України та оновленням нормативно-правового середовища, що регулює сектор питного водопостачання.

Аналіз останніх публікацій за проблематикою та визначення невирішених раніше частин загальної проблеми. Частково аналіз завдань та розвитку державної політики міститься в офіційних інформаційно-аналітичних виданнях міжнародних організацій (наприклад ООН). Науковий та науково-практичний доробок вітчизняних дослідників обмежується окремими науковими публікаціями, аналітичними матеріалами, доповідями окремих експертних груп та кіл, а також неурядових організацій та охоплює окремі аспекти державної політики у сфері питного водопостачання в контексті глобальних цілей. Зокрема, група дослідників під егідою неурядової організації ВЕГО “МАМА-86” (А.Цвєткова, С.Вихрист, Т.Рахімова, О.Кравченко та ін.) досліджували ситуацію щодо забезпечення рівного права на воду та санітарії в Україні в контексті досягнення національних показників щодо Цілей Розвитку Тисячоліття [1]. Інша група вчених (Т.Адаменко, А.Демиденко, М.Ромащенко та ін.) розглядають формулювання національних водних цілей/завдань сталого розвитку та цільових показників для оцінки прогресу їх досягнення в дещо ширшому контексті - як питання переосмислення водної безпеки для України в цілому [2].

Утім, аналіз джерел свідчить про те, що дослідження впливу та взаємозв'язку між взятими на себе державою України зобов'язаннями у контексті глобальних цілей та державною політикою у сфері питного водопостачання не набули системного характеру. Зміст та особливості державної політики з огляду на глобальні цілі як комплексне та системне питання в наукових джерелах також залишається розкритим лише частково.

Формулювання цілей (мети) статті. Метою дослідження є поглиблений аналіз змісту та особливостей державної політики у сфері питного водопостачання з точки зору глобальних цілей у цьому секторі, насамперед тих, які взяті Україною в межах міжнародних зобов'язань, та визначення питань, пов'язаних із недостатньою увагою органів влади до цих актуальних для розвитку України проблем.

державний політика водопостачання глобальний

Процеси глобалізації, як зазначає О.Євмєшкіна, природно впливають на державне стратегічне планування шляхом інтеграції головних глобальних цілей, політики глобального розвитку в систему цілей та пріоритетів розвитку кожної держави світу. Такий глобалізаційний вплив практично справляється за допомогою діяльності всесвітніх міжнародних організацій, таких як ООН, Світовий банк, Міжнародний валютний фонд, ЮНЕСКО та ін. У своїй діяльності зазначені організації домагаються інтеграції визначених ними цілей у державну політику країн світу, потужно впливаючи на суспільну думку, вироблення законів, рішення урядів [3].

У глобальному вимірі питання забезпечення населення якісною питною водою розглядається в тісному зв'язку із концепцією сталого розвитку. Сталий розвиток визначається як форма взаємодії суспільства і природи, за якої забезпечується виживання людства та збереження навколишнього середовища; нинішні покоління забезпечують свої життєві потреби, не позбавляючи майбутні покоління можливості також задовольняти власні потреби [4].

У вересні 2015 р. підсумковим документом Саміту ООН зі сталого розвитку “Перетворення нашого світу: порядок денний у сфері сталого розвитку до 2030 року” було затверджено 17 Цілей Сталого Розвитку (ЦСР) та 169 завдань. ООН визначає характер цих глобальних цілей як такі, що є “універсальними та орієнтованими на перетворення” [5]. Україна, як і інші країни - члени ООН, приєдналася до глобального процесу забезпечення сталого розвитку.

З огляду на вплив взятих зобов'язань на державну політику важливо відзначити, що Цілі Сталого Розвитку не є юридично обов'язковими. Проте очікується, що уряди візьмуть на себе відповідальність і створять національні умови для їх досягнення. Так само країни нестимуть відповідальність за подальші дії та огляд прогресу щодо досягнення цілей, зокрема через забезпечення збирання якісних, доступних та актуальних даних у цілому та секторі водопостачання зокрема.

Важливо зазначити, що порядок денний щодо досягнення ЦСР необхідно розглядати у взаємозв'язку із Цілями Розвитку Тисячоліття (ЦРТ), які були підґрунтям для розробки ЦСР. Цілі Розвитку Тисячоліття як всеосяжні рамки цінностей, принципів і ключових чинників розвитку до 2015 р. були визначені “Декларацією тисячоліття” ООН, прийнятою в 2000 р. 189 країнами на Саміті тисячоліття ООН. ЦРТ стали новими орієнтирами розвитку країн на глобальну перспективу. Усього було встановлено узагальнених і кількісно вимірюваних: 8 цілей, 18 завдань та більше 40 показників.

Після розроблення універсальних рамок ЦРТ у багатьох країнах світу було здійснено адаптацію і ЦРТ та встановлено цільові показники розвитку з урахуванням специфіки національної ситуації. Україна приєдналася до “Декларації тисячоліття” ООН від 2004 р. і взяла на себе зобов'язання досягти ЦРТ до 2015 р.

У цілому ЦРТ справляли вплив на розроблення державних цільових програм, законів України та стратегічних документів, а також були інтегровані в систему стратегічного планування та моніторингу розвитку. Інтеграція завдань ЦРТ у державне управління сприяла розбудові потенціалу державних установ, які є відповідальними за національний розвиток за тематичними сферами ЦРТ [6, с. 11].

Утім, аналіз динаміки досягнення цільових показників по завданнях, пов'язаних із водопостачанням населення, наведених у Національній доповіді “Цілі розвитку тисячоліття. Україна: 2000-2015”, демонструє збереження впродовж терміну реалізації ЦРТ “суттєвих нерівностей” між забезпеченням централізованим водопостачанням міського і сільського населення [6, с. 91]. Досліджуючи ситуацію щодо забезпечення рівного права на воду та санітарії в Україні, А.Цвєткова, С.Вихрист, Т.Рахімова та інші науковці роблять висновок про наявність географічної нерівності у доступі до цих послуг. Дослідники, зокрема, підкреслюють відсутність “спеціальної програми для скорочення нерівностей між міськими та сільськими населеними пунктами”, хоча “практично всі державні і регіональні програми визначають проблему сільського водопостачання/водо- відведення як одну із ключових” ' [1, с. 21].

З огляду на загальні висновки спробуємо оцінити ступінь впливу ЦРТ на особливості державної політики у сфері питного водопостачання. Основні характеристики державної політики у сфері питного водопостачання в Україні розглянемо, як і в попередніх дослідженнях [7, с. 2], застосувавши підхід до циклу вироблення політики за І.Петренком.

Факт прийняття Україною зобов'язань у межах ЦРТ свідчить про вплив ЦРТ на таких фазах циклу політики, як ініціювання та формування. Варто звернути увагу не те, що у відповідь на глобальну мету ЦРТ, яка була пов'язана із “доступом до безпечної питної води”, держава Україна в процесі формування політики звузила межі безпечності питної води до рівня “забезпечення централізованим водопостачанням”. З точки зору дослідження процесу формування політики цей факт цікавий ще й тим, що у такий спосіб Україна фактично задекларувала неможливість забезпечити доступ населення до безпечної води в інший, ніж централізоване водопостачання, спосіб. Хоча в Україні водою з джерел нецентралізованого водопостачання (колодязі, каптажі, прируслові копанки) користується щонайменше 70% сільського населення. До того ж якість води в нецентралізованих джерелах є відносно задовільною, адже, згідно з даними державних органів за санітарно- хімічними та бактеріологічними показниками, санітарним нормам не відповідає тільки 32,7% та 18% таких джерел відповідно [8, с. 60-61].

У фазі ж ухвалення політики на рівні держави не було прийнято окремого нормативного чи розпорядчого акта, яким би формалізувалися завдання уряду щодо досягнення цільових показників ЦРТ як у цілому, так і у сфері питного водопостачання зокрема. Хоча низка документів і містила посилання на фактичні завдання, визначені як зобов'язання держави. Так, Загальнодержавна програма “Питна вода України” на 2006-2020 рр. була спрямована на реалізацію державної політики щодо забезпечення населення якісною питною водою.

До особливостей державної політики у фазі реалізації політики можна віднести відповідну законодавчу базу, зокрема Закон України “Про питну воду та питне водопостачання в Україні”. Цілям та завданням ЦРТ відповідали такі норми Закону, як: установлені принципи державного моніторингу і контролю у сфері питної води та питного водопостачання, надання гарантій вільного доступу споживачів до інформації про якість питної води, зокрема через щорічну підготовку уповноваженим центральним органом виконавчої влади Національної доповіді про якість питної води та стан питного водопостачання в Україні.

Аналіз джерел свідчить, що програма “Питна вода України” як механізм реалізації політики не спрацював повною мірою. Рахунковою палатою використання коштів державного бюджету України на фінансування цієї програми визначено як не результативне, тобто очікуваних результатів отримати не вдалося. Висновок цього ж органу про те, що “чинне законодавство не забезпечує цілісного регулювання питань забезпечення громадян питною водою” [9] ставить під питання обґрунтованість цілей та визначених інструментів політики ще на етапі її формування.

Вагомою, на наш погляд, причиною нерезультативності програми “Питна вода України” також може бути недостатність уваги до оцінки результатів та моніторингу цього механізму державної політики. Так, програма не містить цільових показників щодо охоплення населення водопостачанням, яких необхідно було досягти, хоча базові дані все ж таки були зазначені у розрізі як міського, так і сільського населення. Цей факт підтверджує певним чином наявні тенденції щодо недостатньої уваги національних владних структур, що відповідають за державну політику у сфері питного водопостачання, до оцінки політики, державного моніторингу і контролю у сфері питної води та питного водопостачання. У Національній доповіді “Цілі розвитку тисячоліття. Україна: 2000-2015” робиться зауваження щодо адекватності наведених даних про охоплення населення водопостачанням, позаяк “протягом останніх років інформація щодо стану централізованого водопостачання відсутня внаслідок неможливості здійснення статистичних спостережень” [6, с. 103].

Представлений вище аналіз впливу ЦРТ на державну політику у сфері питного водопостачання на всіх стадіях її циклу видається нам доцільним з огляду на виклики, що постають перед Україною щодо досягнення глобальних цілей на сучасному етапі, -- Цілей Сталого Розвитку.

Зазначимо, що “водна” мета (SDG 6) знайшла своє місце серед 17 цілей як окрема сфера сталого розвитку. Порівняння цільових показників ЦРТ і ЦСР свідчить, що на глобальному рівні цілі щодо доступу до якісної питної води на сучасному етапі є набагато амбітнішими, ніж раніше, що демонструє нижчеподана таблиця. Так, якщо ЦРТ ставили за мету “скорочення вдвічі частки населення без доступу до безпечної питної води”, то ЦСТ визначає мету як загальний і рівноправний доступ “для всіх” [11].

Завданнями ЦСР охоплюються не тільки і не стільки особливості доступу населення до “централізованого водопостачання”, як це було в контексті ЦРТ. Визначаючи як індикатор доступ населення до безпечної питної води (без прив'язки до конкретного способу водопостачання) фактично декларується можливість організації постачання води і нецентралізованим способом, до якого належать, як правило, індивідуальні рішення: колодязі, каптажі. Однак така різноманітність індикаторів впливатиме на необхідність визначення як ширшого кола механізмів реалізації політики для досягнення кожного окремо визначення індикатора, а також адаптації системи моніторингу та оцінки, що, у свою чергу, може бути доволі складним завданням, ураховуючи системні, на наш погляд, проблеми у моніторингу та оцінці політики [8, с. 4].

Таблиця Глобальні цілі, національні завдання та індикатори щодо водопостачання: ЦРТ і ЦСР [6; 10]

У цьому зв'язку вдається за важливе здійснити оцінку адекватності визначених національних індикаторів ЦСР відносно глобального індикатора (див. таблицю). Так, глобальна мета щодо універсального рівноправного доступу до безпечної та недорогої води (хоча оригінальний текст містить термін “affordable”, що, на відміну від терміна “недорога”, скоріше має значення: “вода, доступна за ціною”) розкривається в глобальному індикаторі як доступ до “послуг питного водопостачання, які надаються на засадах “безпечного управління”. Концепція безпечного управління послугою питного водопостачання (safely managed drinking water services) (див. індикатор 6.1.1, що наведений у таблиці) є ключовим елементом оцінки стану доступу населення до питного водопостачання з огляду на концепцію сталого розвитку. Безпечне управління послугою питного водопостачання, у свою чергу, складається із трьох елементів:

- доступність (accessibility), що являтиме собою індикатор, який зазвичай відображає час, необхідний для того, щоб дістатися до джерела водопостачання, на очікування у черзі, за необхідності, щоб наповнити водою ємність, та повернутися назад додому;

- достатність [для задоволення потреб] (availability), яка характеризує водопостачання з точки зору тривалості (безперервності) та обсягу, достатнього для задоволення потреб у питній воді, особистій гігієні, інших господарських потреб (приготування їжі, прання, прибирання тощо);

- якість (quality), з огляду на яку безпечна вода має бути вільною від бактеріального та первинного хімічного забруднення [14, c. 26, 33, 38].

Природно, що, зважаючи на комплексний характер концепції “безпечного управління” послугою, оцінка досягнення глобального індикатора буде здійснюватися за фактом оцінки прогресу за всіма трьома зазначеними елементами одночасно.

Звернімо увагу, що національні індикатори сформульовані в такий спосіб, що не дають змоги зробити оцінку прогресу відносно глобального індикатора. Так, незважаючи на географічний розподіл по населенню, національні індикатори стосуються досягнення таких показників, як доступ населення до:

- безпечної питної води (індикатори 6.1.1, 6.1.3);

- економічно доступної питної води гарантованої якості (індикатори 6.1.2, 6.1.4);

- централізованого водопостачання (індикатори 6.1.5, 6.1.6).

Аналіз представлених індикаторів свідчить, що повною мірою концепція “безпечного управління”, на якій ґрунтується глобальний індикатор, не відображена в жодному із національних індикаторів. Такий показник, як “доступ до централізованого водопостачання”, на нашу думку, відповідає концепції “безпечного управління” лише частково. Так, якщо централізоване водопостачання в цілому мало б вирішувати питання доступності та здебільшого достатності також, то із якістю виникають питання. Так, за даними державних органів, у джерелах централізованого водопостачання стандартам якості питної води за санітарно-хімічними та бактеріологічними показниками останніми роками не відповідають 15,7% та близько 4,6% проб відповідно. За 2015 р. по містах ці відхилення становлять 12,4% та 7,6%, а по сільських населених пунктах - 22,5% та 5,0% відповідно [8, с. 62-63]. Це дає змогу зробити висновок, що централізоване водопостачання не забезпечує стовідсоткової якості води. Отже, для цілей оцінки відповідності глобальному індикатору показник охоплення населення централізованим водопостачанням в Україні має бути скоригований на значення, що відповідає показнику відхилення від стандарту якості питної води.

Наведений приклад наявно демонструє ті виклики, які мають бути належним чином взяті до уваги уповноваженим державним органом під час визначення механізмів та інструментарію моніторингу й оцінки політики у сфері питного водопостачання.

Висновки і перспективи подальших досліджень

1. Визначаючи сутність та особливості державної політики у сфері питного водопостачання в нерозривному зв'язку із глобальними цілями сталого розвитку, установлено, що на сучасному етапі глобальні орієнтири в державній політиці у сфері питного водопостачання відображені не повною мірою.

2. Установлено, що попри юридичну необов'язковість відповідних рішень міжнародних інституцій у сфері сталого розвитку, концепція Цілей Сталого Розвитку до 2030 р. знаходить своє відображення в державній політиці, зокрема у сфері водопостачання, шляхом локалізації глобальних орієнтирів у національні показники та завдання.

3. З'ясовано, що концепція “безпечного управління водопостачанням”, яка, зокрема, покладена в основу оцінки прогресу на глобальному рівні, не відображена повною мірою в жодному із відповідних національних індикаторів. Можна зробити висновок, що потребуватиме відповідної адаптації існуюча в секторі водопостачання на національному рівні система моніторингу та оцінки, інакше, на наш погляд, оцінити в подальшому прогрес національних показників відносно глобального можна буде тільки частково.

4. Важливим напрямом подальшого розвитку державної політики у сфері питного водопостачання вбачається визначення засобів реалізації завдань та досягнення індикаторів ЦСР, що в умовах децентралізації в Україні може вимагати істотного перегляду сутності та змісту державної політики, якщо не зміни її парадигми взагалі.

5. Подальшого дослідження, на нашу думку, заслуговує взаємозв'язок державної політики у

Список використаних джерел