Міністерство освіти і науки України у системі державного управління вищою освітою: правовий статус та сфера компетенцій

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 354/378

Міністерство освіти і науки України у системі державного управління вищою освітою: правовий статус та сфера компетенцій

І.О. Дегтярьова,

кандидат філологічних наук, науковий співробітник Фундації польських ректорів Інституту суспільства знань, м. Варшава, Республіка Польща



Статтю присвячено аналізові базових нормативно-правових засад функціонування центрального органу державної влади у сфері освіти й науки - Міністерства освіти і науки України - з точки зору його місця в системі державного управління вищою освітою. На основі Закону України “Про вищу освіту” та з урахуванням положень нового Закону України “Про освіту” детально розглянуто повноваження міністерства в різних правових статусах: центрального органу влади, головного розпорядника бюджетних коштів та у статусі засновника вищих навчальних закладів. Ви-значено сферу управлінського впливу в діяльність закладів вищої освіти у контексті університетської автономії. Визначено напрями можливої демократизації управління та дерегуляції у сфері вищої освіти. Сформульовано вис-новки та пропозиції для використання у процесі реформування системи державного управління в Україні. міністерство освіта правовий

Ключові слова: державне управління вищою освітою, міністерство, правовий статус, засновник, вищий навчальний заклад, автономія.



The article is devoted to the analysis of the basic legal principles of the functioning of the central government body in the field of education and science - the Ministry of Education and Science of Ukraine - in terms of its place in the system of public administration in higher education. On the basis of the Law of Ukraine “On Higher Education” and taking into account the provisions of the new Law of Ukraine “On Education”, the competencies of the Ministry according to various legal statuses are studied: as the central state authority, the main distributor of the public funds, and in the status of the founder of higher education institutions. The sphere of government regulation into the higher education institution activity in the context of university autonomy is highlighted.

The directions of desirable democratization of governance and deregulation in the field of higher education are determined. The conclusions and recommendations for use in the process of reforming the system of public administration in Ukraine are formulated.

Key words: public administration in higher education, ministry, legal status, founder, higher education institution, autonomy.



В статье проанализированы базовые нормативно-правовые основы деятельности центрального органа государ-ственной власти в сфере образования и науки - Министерства образования и науки Украины - с точки зрения его места в системе государственного управления высшим образованием. На основании Закона Украины “О высшем образовании” и с учетом положений нового Закона Украины “Об образовании” детально рассмотрены полномочия министерства в разных правовых статусах: центрального органа власти, распорядителя бюджетных средств и учредителя высших учебных заведений. Определена сфера управленческого воздействия на деятельность высших учебных заведений в контексте университетской автономии.

Определены направления возможной демократизации управления и дерегуляции в сфере высшего образования. Сформулированы выводы и предложения для внедрения в процессе реформирования системы государственного управления Украины.

Ключевые слова: государственное управление высшим образованием, министерство, правовой статус, учредитель, высшее учебное заведение, автономия.



Постановка проблеми у загальному ВИГЛЯДІ та її зв'язок з важливими науковими і прак-тичними завданнями. Реформа державного управління у напрямі впровадження принципів і практик ефективного врядування та відповідна трансформація системи центральних органів управління є однією з ключових для України на шляху її європейської інтеграції та імплементації Угоди про асоціацію України та ЄС. У “Стратегії реформування державного управління України на 2016-2020 роки”, схваленій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 червня 2016 р. № 474-р, підкреслено, що “ефективна система державного управління є однією з основних пе-редумов демократичного врядування, що ґрун-тується на принципах верховенства права” [18], серед яких надважливими для України, на нашу думку, є якість нормативно-правової бази та дер-жавної політики в цілому, зниження адміністра-тивного навантаження державного регулювання, забезпечення законності та передбачуваності адміністративних дій. Саме цих три аспекти вва-жаємо також ключовими для реформування сис-теми вищої освіти й управління в цій сфері. Це підтверджує мета реформи міністерств - “сфор-мувати сучасні та спроможні міністерства як аналітично-владні центри, забезпечити лідерство міністерств у впровадженні реформ та підвищити ефективність Уряду” [8]. З урахуванням цих завдань тема нашої наукової розвідки є актуаль-ною і слугуватиме подальшому впровадженню реформи Міністерства освіти і науки України та вдосконаленню законодавства в цій сфері.

Слід наголосити, що тенденціями трансфор-мацій систем вищої освіти в Європі є їх демокра-тизація, дерегуляція та дебюрократизація, що має на меті поглиблення університетської автономії, поєднаної з відповідальністю та підзвітністю, запровадження ефективного врядування (good govemanсe) як концептуальної засади системи публічного управління в галузі, а також побудова державної політики у сфері вищої освіти і науки на засадах презумпції довіри й раціональності та пошанування університетської автономії. Але всі ці процеси мають відбуватися одночасно з пере- форматуванням системи державного управління, переглядом обсягу повноважень, зони та глибини втручання органів влади, визначенням меж компетенцій між основними стейкхолдерами і, власне, з урахуванням специфіки діяльності ін- ституціоналізованих та неіституціоналізованих, репрезентативних та індивідуальних гравців.

Одним із принципів діяльності вищого на-вчального закладу (ст. 32) є автономія та самовря-дування, розподілене врядування - розмежування повноважень і відповідальності засновника (засновників), державних органів та органів міс-цевого самоврядування, до сфери управління яких належить вищий навчальний заклад, органів управління вищого навчального закладу та його структурних підрозділів; поєднання колегіальних та єдиноначальних засад і незалежності від політичних партій, громадських та релігійних організацій (крім вищих духовних навчальних закладів). Аналіз автономії з погляду системи державного управління, парадигми вертикальних і горизонтальних взаємовідносин держави/міністра з органами управління вищим навчальним закладом дає змогу комплексно дослідити систему врядування у сфері вищої освіти.

Атмосфера суспільної недовіри до органів державної влади та низька правова культура біль-шості громадян України зумовлюють, з одного боку, формування негативного іміджу органу влади, а з другого - дають простір для неузгодже- ностей та патологій як у творенні державної по-літики, так і в її імплементації, особливо з точки зору засад університетської автономії. Однією з причин є неготовність держави неупередже- но оцінити власний статус у системі публічного управління та відмовитися від невластивих пов-новажень. Саме тому роль і функції держави, зокрема уповноваженого центрального органу виконавчої влади у сфері управління вищою осві-тою і наукою, мають бути чітко визначені та за-конодавчо обмежені.

Аналіз останніх публікацій за проблемати-кою та визначення невирішених раніше частин загальної проблеми. У світовій науковій літера-турі сфері врядування та аналізові повноважень органів державної влади, їх місця і ролі в системі публічної політики та управління у системі вищої освіти і науки присвячено багато досліджень та експертних опрацювань (зокрема, фундамен-тальними є такі: “Higher Education Governance in Europe. Policies, structures funding and academic staff”, Eurydice, 2008 [24]; “University Autonomy Scorecard”, EUA, 2012-2017 [32]; “Changing Pat-terns of Governance in Higher Education”, OECD, 2003 [27]; вибрані праці P.Altbach (2009) [21], Meng-Hsuan Chou (2017) [22], R.Deem (1998) [23], M.Kwiek (2006, 2015) [25; 26], A.Magalhaes (2015) [33], A.Oleksiyenko (2016) [28], S.Robertson (2010) [29], J.Woznicki (2017) [34] та ін.). Зокрема, Є.Возніцький зауважує, що у сфері управління вищою освітою та публічній політиці має засто-совуватися принцип селективної дерегуляції [34], що полягає в обов'язковому регулюванні одних сфер та аспектів діяльності вищого навчального закладу і дерегуляції інших.

В Україні увага науковців прикута до тео-ретичних питань державного управління вищою освітою (С.Андрейчук [3], Н.Губерська [5], О.Поступна, С.Майборода [7] та ін.), її європеї-зації і трансформації управління у бік врядування в контексті Болонського процесу та входження до європейського простору вищої освіти та Європей-ського дослідницького простору (Ж.Таланова [1], С.Калашнікова [1], В.Луговий [1], І.Сікорська [16], Т.Фініков [10], О.Шеломовська [20] та ін.), трансформації системи вищої освіти в контексті її декомунізації та десовєтизації (А.Олексієнко, С.Квіт).

Широкі публічні дискусії розгортаються в експертному середовищі у відкритому інтернет- просторі (індивідуальні профілі та групи в соці-альній мережі Facebook, сайт “Освітні тренди”), медіа-ресурсах (наприклад у газетах “Дзеркало тижня”, “Освіта України”) тощо. З'явилося багато експертно-наукових опрацювань, у тому числі за підтримки європейських партнерів. У доповіді “Вища освіта в Україні: порядок денний для ре-форм” (2016 р.) І.Совсун справедливо стверджує, що “історично успадкована надмірна централізація в управлінні системою вищої освіти призводила до надмірної концентрації повноважень у руках Міністерства освіти і науки України. Це призводило і до підвищення корупційних ризи-ків, і до профанування управлінського процесу загалом, адже для якісного виконання всіх покла-дених повноважень Міністерству банально бракує інституційної спроможності” [17, с. 6-7].

У доповіді Європейської асоціації універ-ситетів у рамках проекту ATHENA “Автономія університетів України. Аналіз і план дій” (2012-2015) проаналізовано автономію вищих навчальних закладів України за методологією University Autonomy Scorecard, сформульовано ключові проблеми й запропоновано план дій та рекомендації для реформування, серед яких є і “створення атмосфери взаємної довіри в режимі постійного діалогу та консультацій, що забезпе-чить врахування потреб всіх зацікавлених сторін при прийнятті рішень” [2, с. 35]. Формування і реалізація політики на засадах довіри є, на нашу думку, ключовою для реальної трансформації системи державного управління у вищій освіті, відповідно, діяльність державних органів, і зок-рема Міністерства освіти і науки, має базуватися на принципах довіри до вищих навчальних зак-ладів за умови здійснення контролю та нагляду за дотриманням чинного законодавства. Власне, ця актуальна проблема повноважень держави та її уповноваженого органу потребує більш ґрун-товного аналізу.

Формулювання ЦІЛЄЙ (МЄТИ) статті. Мета статті - проаналізувати правовий статус Мініс-терства освіти і науки України як центрального органу виконавчої влади та показати його роль і повноваження в системі державного управління вищою освітою і наукою, зокрема в контексті його безпосередніх завдань та інших функцій, і на підставі цього аналізу визначити напрями можливої демократизації управління, дерегуляції та посилення університетської автономії.

Виклад основних результатів та їх обґрун-тування. Закон про вищу освіту 2014 р. мав на меті демократичну трансформацію системи дер-жавного управління вищою освітою і, зокрема, передбачав певне розширення інституційної ав-тономії та дерегуляцію управлінських процесів і децентралізацію ухвалення рішень у вищих на-вчальних закладах, проте суттєвих трансформацій у системі управління не відбулося. Однією з причин ми вважаємо гібридний статус міністер- ства , яке поєднує в собі різні (як мінімум, три) за суттю суб'єктності, які пов'язані з певним комплексом повноважень:

1) центральний орган виконавчої влади у сфе-рі освіти і науки;

2) засновник вищих навчальних закладів і власник майна;

3) головний розпорядник бюджетних коштів.

Статус центрального органу виконавчої влади відповідає подібному статусу міністерств в інших розвинених країнах, аналогічно це стосується головного розпорядника бюджетних коштів. Очевидно, що повноваження міністерства як центрального органу виконавчої влади зумовлені його адміністративною правосуб'єктністю, але фактично охоплюють як властиві органу влади, так і такі, що випливають з інших його статусів і прописані в різних нормативно-правових актах, що становить проблему у визначенні реального обсягу впливу міністра на вищі навчальні заклади в контексті університетської автономії. Розгля-немо це докладніше.

Відповідно до Положення про Міністерство освіти і науки України (МОН), затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 р. № 630, МОН є “центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спря-мовується і координується Кабінетом Міністрів України. МОН є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах освіти і науки, наукової, науково-технічної та інноваційної діяльності, трансферу (передачі) технологій, а також забезпечує формування й ре-алізацію державної політики у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю на-вчальних закладів, підприємств, установ та орга-нізацій, які надають послуги у сфері освіти або провадять іншу діяльність, пов'язану з наданням таких послуг, незалежно від їх підпорядкування і форми власності” [11]. Але серед низки повнова-жень, відповідно до Положення про Міністерство освіти і науки України, є й такі, що безпосередньо не виникають з його статусу як органу влади (п. 4 пп. 52-54): призначення на посаду та звільнення з посади керівників підпорядкованих йому вищих [...] навчальних закладів за результатами конкурсу; затвердження статутів підпорядкованих йому вищих [...] навчальних закладів [11].

Відповідно до п. 2 Закону України “Про цен-тральні органи виконавчої влади” міністерства, і Міністерство освіти і науки зокрема, діють за принципом єдиноначальності [15]. МОН очолює міністр, який призначається на посаду за поданням Прем'єр-міністра України і звільняється з посади Верховною Радою України (п. 9 Положення про МОН). Тобто органом влади є міністерство, а не міністр, на відміну від деяких західних країн (наприклад Польщі, де Міністр є органом управління). У чинному законодавстві детально окреслено відповідальність міністра перед керівником Уряду, проте майже не визначе-но адміністративних правовідносин міністерства (і міністра) з вищим навчальним закладом, адже статус засновника закладу переводить їх відноси-ни у площину цивільних.

Міністерство як центральний орган виконавчої влади має владні компетенції стосовно визначення обсягу державного замовлення, затвердження переліку спеціальностей, реалізації прав засновника, визначення нормативів матеріально-технічного і фінансового забезпечення вищих навчальних закладів та ін. Міністр видає нормативно-правові акти, які є обов'язковими до виконання (наказ), а також рекомендаційного характеру (листи, рекомендації, інструкції), які часто містять конкретні завдання та контрольні дати, що не відповідає ст. 13 Закону України “Про вищу освіту” [13]. Більше того, на практиці за їх невиконання міністерство може застосовувати певні санкції, і вищий навчальний заклад не може цьому протидіяти, оскільки порядок оскарження цього не врегульовано законом. На нашу думку, такі листи і методичні рекомендації, хоч і вико-нують просвітницьку та роз'яснювальну функцію, проте бюрократизують систему вищої освіти, централізують управління, що призводить до слабкості інституційної автономії та обмеження прав закладів опрацьовувати власні інструменти та механізми імплементації новацій закону. Недоліком є те, що наглядові функції міністра (міністерства) в Україні прирівнюються до конт-рольних і бракує чітких, прозорих і зрозумілих для закладів освіти процедур нагляду, із чітким визначенням сфери цього нагляду в контексті ре-алізації державної політики у сфері освіти.

Розглянемо інший статус і компетенції мініс-терства як засновника за Законом України “Про вищу освіту” (2014 р.), і зокрема з урахуванням змін, запроваджених новим Законом України “Про освіту” (2017 р.).

Проаналізувавши законодавство в європей-ських країнах, можна констатувати, що поняття засновник (founder) застосовується виключно до засновників приватних вищих навчальних за-кладів, щодо держави відносно публічних вишів цей статус не є властивим, відповідно держава (міністерство) не має таких повноважень у єв-ропейських країнах. Майнові, фінансові та ор-ганізаційно-управлінські права й повноваження міністерства як засновника неприпустимі як такі, що порушують засади автономії. Тобто міністер-ство, яке відповідає за вищу освіту і науку, інші міністерства, які здійснюють нагляд за галузевими вищими навчальними закладами, функціонують у єдиному статусі - орган державної влади, із контрольно-наглядовими повноваженнями сто-совно вищого навчального закладу. Наприклад, у Республіці Польща в чинному законі “Про вищу освіту” (2005 р.) поняття засновника з усім комп-лексом повноважень стосується виключно при-ватних вищих навчальних закладів. Заснування публічного вищого навчального закладу (заклад, створений державою в особі компетентного ор-гану влади або публічної адміністрації), так само як і його об'єднання чи ліквідація, відбувається шляхом ухвалення окремого закону, у якому серед іншого вказано статус навчального закладу - дер-жавний і статус майна цього ВНЗ - власність уні-верситету, певні фінансові зобов'язання, а також орган державної влади, який здійснює нагляд за його діяльністю - міністр у справах вищої освіти або інші, галузеві міністри, до сфери нагляду яких належить певний навчальний заклад [29].

В Україні ж закон передбачає статус Кабінету Міністрів як засновника, що делегує повноважен-ня МОН, унаслідок чого МОН набуває прав засновника державних вищих навчальних закладів і входить в іншу сферу компетенцій. Закон України “Про вищу освіту” 2014 р. дає таке визначення засновникові вищого навчального закладу у ст. 2 п. 10: “засновник закладу вищої освіти - органи державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа, рішенням та за рахунок майна яких засновано заклад вищої осві-ти” [13]. Згідно зі ст. 12 і 13 Міністерство здій-снює управління у сфері вищої освіти одночасно у двох статусах - центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки та засновника вищих навчальних закладів. Таким чином, Міністерство освіти і науки як центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки, до сфери управління яких належать вищі навчальні заклади, набуває подвійного гібридного статусу та додаткових повноважень у статусі засновника, що суттєво порушує баланс інституційної автономії та ство-рює додаткові чинники централізації управління в системі вищої освіти.

Повноваження держави (органу влади, мініс-терства) як засновника є свідченням надрегуляції та перевищенням впливу на діяльність вищих нав-чальних закладів, набуття невластивих для мініс-терства функцій та є однією з причин порушення засадничих принципів інституційної автономії у системі державного управління вищою освітою в Україні. Очевидно, важливим питанням тут може бути ще суб-статус власника майна вищих нав-чальних закладів і власне правовий статус майна, що, у свою чергу, також є проблемним питанням в університетській автономії в Україні.

Варто зауважити, що компетенції, якими на-діляє закон міністерство у статусі засновника, є винятковими та додатковими як для того ж мініс-терства у статусі центрального органу влади. Роз-глянемо їх детальніше за ст. 15:

1. Міністерство затверджує статут закладу ви-щої освіти та за поданням вищого колегіального органу громадського самоврядування закладу вищої освіти вносить до нього зміни або затвер-джує нову редакцію.

Це означає, що вищий навчальний заклад, його вищий колегіальний орган не можуть ухвалювати самостійне рішення стосовно статуту, що є найголовнішим на інституційному рівні джерелом права. Ця вимога суперечить загальноприйнятій академічній практиці та є суттєвим порушенням інституційної автономії вищих навчальних закладів. Статут вищого навчального закладу є інституційним законом ВНЗ і регулює всі сфери його функціонування, визначає структуру, встановлює системи взаємовідносин всередині вишу, встановлює сфери відповідальності, права та обов'язки органів управління в університеті, права та обов'язки засновника (засновників), права та обов'язки керівника вищого навчального закладу; порядок обрання представників до органів громадського самоврядування; підстави дострокового розірвання контракту з керівником вищого навчального закладу та керівником на-вчально-наукового інституту (факультету) та ін. (ст. 27 п. 7). Фактично на основі права затвердження статуту міністерство має підстави втручатися у вирішення всіх фундаментальних питань щодо внутрішнього управління. На нашу думку, що підтверджена європейською практикою, втручання міністра чи уповановажених ним осіб у затвердження чи внесення змін до внутрішнього документа вишу суперечить засадам університетської автономії, яку в Законі визначено як “самостійність, незалежність і відповідальність закладу вищої освіти у прийнятті рішень стосовно розвитку академічних свобод, організації освітнього процесу, наукових досліджень, внутрішнього управління, економічної та іншої діяльності, самостійного добору і розстановки кадрів у межах, встановлених цим Законом” (ст. 1 ч. 1 пп. 1), та засадам організаційної автономії за принципами Європейської асоціації університетів.

У Республіці Польща закон передбачає обов'язок вищих навчальних закладів надсилати університетські статути до міністерства, але без права міністра втручатися в їх зміст, за винятком ситуації, коли статут протирічить чинному зако-нодавству. Вважаємо, таке розв'язання було б ра-ціональним і для України.

2. Міністерство укладає в місячний строк контракт із керівником закладу вищої освіти, об-раним за конкурсом у порядку, встановленому цим Законом.

Зауважимо, що в статусі засновника відпо-відно до ст. 42 Міністерство фактично тримає під контролем процедури виборів ректора: оголошує конкурс на заміщення посади керівника ВНЗ, приймає пропозиції щодо претендентів на посаду керівника вищого навчального закладу, перевіряє претендентів на предмет відповідності вимогам закону і вносить кандидатури претендентів, які відповідають вимогам цього Закону, до вищого навчального закладу для голосування. Тобто фактично міністерство вирішує, які кандидати будуть змагатися за посаду ректора на рівні університетських виборів [9]. Такі повноваження міністерства як засновника (невластиві для мініс-терства як для органу влади) відкривають поле для втручання в діяльність вищих навчальних за-кладів, їх політизації та недоброчесності, станов-лять загрозу інституційній автономії.

Згідно з Типовою формою контракту контракт із керівником державного вищого навчального закладу є “особливою формою трудового догово-ру, на підставі якого виникають трудові відносини між засновником та керівником” і зазначено, що “керівник відповідає перед засновником за виконання обов'язків, передбачених цим контр-актом, статутом вищого навчального закладу, а також законодавством”, що по суті означає, що працедавцем ректора є саме міністр, і йому, а не університетській спільноті, ректор підпорядко-ваний та підзвітний [9]. Контракт дублює повно-важення ректора, викладені в законі та статуті, але може й передбачати інші, додаткові умови діяльності певного ректора, і, на нашу думку, це є свідченням штучної бюрократизації кадрових процесів у вищій освіті, який надає додаткові можливості втручання міністерства в діяльність ВНЗ та фактично маніпулювання його діяльністю і діями ректора, за бажанням. Суперечить автономії і самоврядності те, що контракт укладається індивідуально для кожного ректора і є недоступ-ним для ознайомлення, тобто перебуває фактично в закритому доступі, оскільки не належить до документів для обов'язкового оприлюднення на сайті університету, що не дає змоги проаналізу-вати умови відносин між ректором та міністер-ством або порівняти умови контрактів МОН із різними ректорами.

Більше того, МОН (переважно в особі чинов-ників нижчого рівня) самостійно встановлює процедуру погодження та підписання контракту чи затвердження статуту, таким чином може ство-рювати додаткові бюрократичні бар'єри та по-кладати на обласні державні адміністрації функції щодо попереднього узгодження тексту і т.ін. До того ж політична природа посади міністра в цьому контексті створює певні ризики політиза- ції органів управління вищою освітою, які мають функціонувати на засадах професіоналізму та за-кону і не мати політичних преференцій.

3. Міністерство за поданням вищого колегі-ального органу громадського самоврядування закладу вищої освіти достроково розриває конт-ракт із керівником закладу вищої освіти з підстав, визначених законодавством про працю, чи за по-рушення статуту закладу вищої освіти та умов контракту.

Безперечно, одним із найважливіших повно-важень міністра в статусі органу влади є нагляд за дотриманням закону і статуту та убезпечення від патологій, відповідно у багатьох країнах закон передбачає право звільнити з посади або від-сторонити від виконання обов'язків ректора, який порушує законодавство чи статут ВНЗ, і це дове-дено в установленому порядку (Польща, Німеч-чина, Франція, Латвія, Словаччина та ін.). Відпо-відно до вищезазначеного потрібно переглянути механізми взаємовідносин між міністерством як засновником та керівництвом навчальних закладів за умови мінімізації ризику політизації управлінських процесів та застосування впливів на ректора в разі політичних чи ідеологічних розбіжностей (звичайно, за умови дотримання чинного законодавства та недопущення сепара-тизму й антиукраїнської поведінки, що підлягає юрисдикції іншого закону), а також у ситуації конфлікту інтересів (приватних, економічних, по-літичних та ін.).

До того ж треба брати до уваги, що ректор діє в умовах дефіциту ресурсів, недосконалої норма-тивно-правової бази та високого корупціогенного фону в державі.

4. Міністерство здійснює контроль за фінан-сово-господарською діяльністю закладу вищої освіти.

МОН як центральний орган виконавчої влади має компетенції щодо визначення нормативів матеріально-технічного і фінансового забезпе-чення вищих навчальних закладів (ст. 13 п. 24), здійснює державний нагляд (контроль) за дотри-манням ними законодавства у сфері вищої освіти і науки (ст. 77 п. 1). Більше того, міністерство як засновник є власником майна вищих навчальних закладів (що є досить суперечливим з точки зору автономії), а вищі навчальні заклади розпоряджа-ються ним (будівлі, споруди, майнові комплекси, комунікації, обладнання, транспортні засоби та інше майно) на основі права господарського відання (ст. 70). Хоча водночас закон припускає передачу цього майна у власність вишів, але цього не відбувається. Крім того, інший статус мініс-терства як головного розпорядника бюджетних коштів також надає йому повноваження здійсню-вати контроль за фінансово-господарською ді-яльністю вищого навчального закладу. Таке фор-мальне дублювання повноважень не має впливу та може бути ліквідовано стосовно державних та комунальних ВНЗ.

5. Міністерство здійснює контроль за дотри-манням статуту закладу вищої освіти.

У системі управління вищою освітою цілком зрозумілим і необхідним є нагляд міністерства за дотриманням чинного законодавства та статутів вищих навчальних закладів у статусі центрального органу виконавчої влади, тому для його ста-тусу як засновника така функція є дублюванням повноважень. Більше того, у цій ситуації міністр має бути дійсно зовнішним контролером і бути на варті закону, а не органом, який затверджує, вносить зміни і водночас контролює дотримання статуту, тобто фактично має монополію на право на ухвалення рішень у справі найголовнішого внутрішнього документа навчального закладу.

6. Міністерство здійснює інші повноваження, передбачені законом і статутом закладу вищої освіти. Запис “інші повноваження” не відповідає засадам ефективного врядування у вищій освіті (Ерфуртська декларація) та припускає фактично необмежене поле для втручання органів влади в діяльність ВНЗ. Доцільно було б запровадити засаду обмеження компетенції міністра фразою, що міністр має лише ті повноваження, які прямо вказані в законі.

Засновники мають також і певні обов'язки, з-поміж яких є і забезпечення утримання та роз-витку матеріально-технічної бази для належного функціонування, що прямо порушується сьогодні через брак розуміння на вищому державному рів-ні, що фінансування у сфері вищої освіти і науки є інвестицією в розвиток людського капіталу держави.

Слід наголосити, що нещодавно ухвалений Закон України “Про освіту” [12], який охоплює і сферу вищої освіти, суттєво посилив повноважен-ня засновника закладу освіти в його управлінні.

Однією з управлінських новацій, які несе в собі Закон про освіту, є власне набуття додаткових важелів впливу на діяльність вищого навчального закладу з боку міністерства в статусі засновника. За Законом “Про освіту” нової редакції набула і ст. 37 Закону України “Про вищу освіту”, у якій зазначено, що засновник своїм рішенням створює наглядову (піклувальну) раду (раніше такої компетенції в засновника не було). Тобто міністр призначатиме зовнішній орган управління - наглядову раду, яка має досить широке поле компетенцій, як-от: участь у роботі вищого коле-гіального органу громадського самоврядування закладу вищої освіти з правом дорадчого голосу; експертно-аналітичні повноваження (визначення стратегії розвитку, аналіз та оцінювання діяльності закладу вищої освіти та ректора, внесення пропозицій, обов'язкових до виконання), конт-рольно-підзвітні (контроль за виконанням стра-тегії розвитку, використанням кошторису) та ін.

Найбільш контроверсійним і небезпечним, таким, що може суттєво зашкодити університет-ській автономії, є право наглядової ради “вносити засновнику закладу вищої освіти подання про за-охочення або відкликання керівника закладу ви-щої освіти з підстав, визначених законом”. Тобто міністр як засновник відтепер має законні підста-ви призначити наглядову раду, яка законно своїм рішенням може зробити подання до міністерства про звільнення ректора.

Міністерство в статусі засновника та при-значена ним наглядова рада можуть ініціювати інституційний аудит у позаплановому порядку (ст. 45 п. 6), у разі негативних його результатів знову ж таки з'являється можливість змінити ке-рівника закладу освіти, припинити чи реорганізу-вати його діяльність. Таким чином, міністерство набуває ще ширших повноважень щодо втручання держави у сферу внутрішнього управління вишів. Такі зміни в системі управління вищою освітою входять у колізію з принципами реформи державного управління в Україні та не були предметом широких обговорень, оскільки ці ас-пекти становили окремі пункти іншого, ширшого законодавчого акта.

Міністерство освіти і науки має також ще один статус з окремим набором повноважень - статус головного розпорядника бюджетних коштів, а вищі навчальні заклади є отримувачами бю-джетних коштів, і відповідні його повноваження окреслено в ст. 22 п. 5 Бюджетного кодексу Украї-ни, серед яких є ще одне владне за суттю повно-важення - це щорічне погодження рішення ВНЗ щодо розміщення коштів не на казначейських рахунках, а на рахунках у державних банках [4]. І в цьому питанні, навіть за умови ухваленого порядку, вищий навчальний заклад не має само-стійності у прийнятті рішення, що також супере-чить ідеї фінансової автономії університетів. Крім цього, міністерство затверджує кошториси та штатні розписи (незважаючи на те, що відпо-відний нормативний акт скасовано, проте це ви-магається саме на основі статусу вищого закладу освіти як бюджетної установи, а міністерства - головного розпорядника бюджетних коштів).

Таким чином, у зв'язку з тим, що Міністерство освіти і науки в поєднанні різних організаційно- правових статусів набуває додаткових управлін-ських повноважень, важелів впливу та контролю, державне управління вищою освітою в Україні характеризується більшою централізацією та бю-рократизацією.

ВИСНОВКИ та перспективи подальших до-сліджень. Аналіз наукової літератури та євро-пейських практик доводить, що процес рефор-мування системи державного управління вищою освітою безпосередньо пов'язаний із розширеніням сфери інституційної автономії та дерегуляції, відтак - зі зменшенням можливостей для втру-чання міністерства. Повноваження міністерства водночас не можуть обмежувати інституційну автономію, при цьому мають гарантувати належ-ний контроль за дотриманням законодавства.

Засадам університетської автономії суперечить статус засновника державних вищих навчальних закладів та його право власності на майно навчального закладу, що і вимагає першо-чергового реформування. По-перше, слід звузити сферу застосовування поняття “засновник” із комплексом повноважень лише до засновників приватних вищих навчальних закладів. Натомість відносно державних і комунальних закладів міністерство повинно діяти лише в статусі органу державної влади, тому його потрібно позбавити додаткових повноважень засновника, включно із правом створювати наглядові ради, ухвалювати статути та укладати контракт із ректором, передавши їх на рівень вищого навчального закладу до сфери повноважень одноосібного чи колегіального органу управління, а поняття “підпорядкування” замінити на “нагляд і контроль”.

Для зазначених вище змін статусу і сфери пов-новажень міністерства як засновника є такі пра-вові передумови:

- засновник може делегувати свої повнова-ження керівникові або іншому органу управління вищого навчального закладу (ст. 15 п. 3 Закону України “Про вищу освіту”);

- відповідно до Цивільного кодексу України засновники установи не беруть участі в управлінні нею (ст. 101 п. 1) [19];

- теоретично, відповідно до ст. 326 Цивільно-го кодексу, “управління майном, що є в державній власності, здійснюється державними органами, а у випадках, передбачених законом, може здійснюва-тися іншими суб'єктами”, а ст. 329 “Набуття права власності юридичною особою публічного права” п. 1 встановлює, що “юридична особа публічного права набуває право власності на майно, передане їй у власність, та на майно, набуте нею у власність, на підставах, не заборонених законом” [19], тобто ВНЗ може законно набути права власності на передане їй від засновника (міністерства) майно.

Відповідні зміни слід внести до Закону Украї-ни “Про вищу освіту” та інші закони, де цей статус стосується державних вищих навчальних закладів або міністерство набуває певних компе - тенцій відповідно до цього статусу.

З метою демократизації управління та дерегу- ляції у сфері вищої освіти слід чітко окреслити міру втручання міністерства у діяльність вищих навчальних закладів, уникаючи формулювань “інші повноваження”, що припускає різночитання норм закону та можливості наділення певного органу додатковими повноваженнями. Для цього варто переглянути засади законотворчості, мак-симально повно викладати перелік повноважень та, за польським прикладом, запровадити правило обмеження компетенцій, яке полягає в упро-вадженні до закону таких ключових засад:

1) усі питання, не визначені в законі, вирішу-ються відповідно до статуту. Саме тому міністер-ство не повинно мати такого великого впливу на статут, як зараз, і не повинно редагувати чи за-тверджувати цей важливий внутрішній універси-тетський документ;

2) міністр (міністерство) має лише ті повно-важення, які безпосередньо вказані в законі, і ви-ключно в статусі центрального органу виконавчої влади, який відповідає за політику у сфері вищої освіти і науки.

Слід переглянути правовий статус вищого навчального закладу, який має бути самоврядною юридичною особою публічного права, установою, адміністративним закладом, що реалізує державні, суспільно значущі завдання, діє у сфері публічних фінансів і фінансується з державного бюджету України та інших джерел, не заборонених законодавством. Варто також змінити філософію управлінських впливів, пов'язану із фінансуванням та нормотворчістю: Міністерство повинно виконувати свою безпосередню нормотворчу функцію на засадах поваги до інституційної автономії та довіри до системи вищої освіти.

Перспективи подальших досліджень стосу-ються детального розгляду взаємозв'язків між суб'єктами управління - міністром (міністерством) та ректором (закладом), розмежування по-вноважень одноосібного та колегіального органів управління вищого навчального закладу, особли-востей застосування цивільного, адміністратив-ного законодавства у відносинах між засновником та вищим навчальним закладом тощо.



Список використаних джерел

1. Автономія та врядування у вищій освіті : монографія / авт. кол. : О. П. Воробйова, Т О. Горецька, Н. М. Дем'яненко та ін. - Київ : Ін-т вищ. освіти НАПН України, 2015. - 192 с.

2. Автономія університетів України: аналіз і план дій [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http:// www.athena-tempus.eu/images/ATHENA analysis and roadmap for UKRAINE - UKR.pdf

3. Андрейчук С. К. Державне управління реформу-ванням вищої освіти в Україні в контексті Болон-ського процесу : автореф. дис. ... канд. наук з держ. упр. : спец. 25.00.01 "Теорія та історія державного управління" / Андрейчук С. К. - Львів, 2007. - 20 с.

4. Бюджетний кодекс України [Електронний ресурс] : Закон України від 8 лип. 2010 р. № 2456-VI. - Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/ 2456-17

5. Губерська Н. Л. Система державного управління вищою освітою в Україні / Н. Л. Губерська // Право і суспільство. - 2014. - № 62. - С. 49-55.

6. Деякі питання організації роботи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади [Елек-тронний ресурс] : Указ Президента України від 24 груд. 2010 р. № 1199/2010. - Режим доступу : http://zakon5.rada.gov. ua/laws/show/1199/2010

7. Майборода С. В. Державне управління вищою осві-тою в Україні: структура, функції, тенденції розвитку (1917-1959) : дис. ... д-ра наук з держ. упр. : 25.00.01 / Майборода С. В. - Київ, 2002. - 411 с.

8. Мета реформи міністерств - сформувати сучасні та спроможні міністерства як аналітично-владні центри, забезпечити лідерство міністерств у впро-вадженні реформ та підвищити ефективність Уряду [Електронний ресурс]. - Режим доступу : https:// career.gov.ua/site/view-article?id=4. - Назва з екрана.

9. Методичні рекомендації щодо особливостей ви-борчої системи та порядку обрання керівника ви-щого навчального закладу : затверджені Постановою Кабінету Міністрів України від 5 груд. 2014 р. № 726 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/726-2014-%D0%BF

10. Моніторинг інтеграції української системи вищої освіти в Європейський простір вищої освіти та на-укового дослідження : моніторинг дослідж. : аналіт. звіт / Міжнарод. благод. Фонд "Міжнарод. Фонд до-слідж. освіт, політики" ; за заг. ред. Т В. Фінікова, О. І. Шарова. - Київ : Таксон, 2014. - 144 с.

11. Положення про Міністерство освіти і науки України : затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовт. 2014 р. № 630 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/ show/630-2014-%D0%BF

12. Про освіту [Електронний ресурс] : Закон України від 5 верес. 2017 р. № 2145-VIM. - Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2145-19

13. Про вищу освіту [Електронний ресурс] : Закон України від від 1 лип. 2014 р. № 1556-VII. - Режим доступу : http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1556- 18

References

1. Avtonomiya ta vryaduvannya u vyshchiy osviti (2015) [Autonomy and Governance in Higher Education], Ukraine, Institute of Higher Education of the National Academy of Sciences of Ukraine, Kiev, 192 p.

2. Avtonomiya universytetiv Ukrainy: analiz i plan diy [Autonomy of Ukrainian Universities: An Analysis and Action Plan], available at: http://www.athena-tempus.eu/ images/ATHENA analysis and roadmap for UKRAINE - UKR.pdf (Accessed 30 September 2017).

3. Andreychuk S. K. (2007), Derzhavne upravlinnya reformuvannyam vyshchoyi osvity v Ukrayini v konteksti Bolons'koho protsesu [Public Administration of Higher Education Reform in Ukraine in the Context of the Bologna Process], Ukraine, Lviv, 20 p.

4. The Verkhovna Rada of Ukraine (2010), The Law of Ukraine “Budget Code of Ukraine”, available at: http:// zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2456-17 (Accessed 30 September 2017).

5. Hubers'ka N. L. Systema derzhavnoho upravlinnya vyshchoyu osvitoyu v Ukrayini [The system of public administration of higher education in Ukraine], available at: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Pis_2014_6.2_11 (Accessed 30 September 2017)

6. President of Ukraine (2010), Decree of President of Ukraine “Some issues of organization of work of ministries and other central executive bodies”, available at: http:// zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1199/2010 (Accessed 30 September2017)

7. Mayboroda S. V. (2002), Derzhavne upravlinnya vyshchoyu osvitoyu v Ukrayini: struktura, funktsiyi, tendentsiyi rozvytku (1917 - 1959) [State Higher Education Management in Ukraine: Structure, Functions, Development Trends (19171959)], Ukraine, Kiev, 411 p.

8. Meta reformy ministerstv - sformuvaty suchasni ta spromozhni ministerstva yak analitychno-vladni tsentry, zabezpechyty liderstvo ministerstv u vprovadzheni reform ta pidvyshchyty efektyvnist' Uriadu, available at: https://tsareer. gov.ua/site/view-artitsle?id=4 (Accessed 15 October 2017).

9. Cabinet of Ministers of Ukraine (2014), Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine “Methodical recommendations on the peculiarities of the electoral system and the procedure for the election of the head of a higher educational institution”, available at: http://zakon3. rada.gov.ua/laws/show/726-2014-%D0%BF (Accessed 30 September 2017)

10. Monitorynh intehratsiyi ukrayins'koyi systemy vyshchoyi osvity v Yevropeys'kyy prostir vyshchoyi osvity ta naukovoho doslidzhennya (2014) [Monitoring the integration of the Ukrainian higher education system into the European space of higher education and research], Ukraine, Kiev, 144 p.

11. Cabinet of Ministers of Ukraine (2014), Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine “Regulation on the Ministry of Education and Science of Ukraine”, available at: http:// zakon3.rada.gov. ua/laws/show/630-2014-%D0%BF (Accessed 30 September 2017)

12. The Verkhovna Rada of Ukraine (2017), The Law of Ukraine “About education”, available at: http://zakon3.rada.gov.ua/ laws/show/2145-19 (Accessed 10 October 2017)

14. Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України [Електронний ресурс] : Постанова Кабінету Міністрів України від 18 лип. 2007 р. № 950. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/ show/950-2007-%D0%BF

15. Про центральні органи виконавчої влади [Електрон-ний ресурс] : Закон України від 17 берез. 2011 р. № 3166-VI. - Режим доступу : http://zakon3.rada. gov. ua/laws/show/3166-17

16. Сікорська І. М. Удосконалення державного управ-ління вищою освітою в контексті європейської ін-теграції : дис. ...канд. наук з держ. упр. : 25.00.02 / Сікорська І. М. - Донецьк, 2006. - 217 с.

17. Совсун І. Новий порядок денний для вищої освіти в Україні: перший етап змін // Вища освіта в Україні: порядок денний для реформ. KAS Policy Paper / за заг ред. Є. Б. Ніколаєва [Електронний ресурс]. - Ре-жим доступу : https://www.skeptic.in.ua/wp-content/ uploads/KAS-PP-28-Higher-Education-in-Ukraine.pdf

18. Стратегія реформування державного управління України на 2016-2020 роки [Електронний ресурс] : схвалена Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 черв. 2016 р. № 474-р. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/ru/474-

2016-р

19. Цивільний кодекс України [Електронний ресурс] : Закон України від 16 січ. 2003 р. № 435-IV. - Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/435-15

20. Шеломовська О. М. Моделі державного управління вищою освітою в країнах Європейського Союзу / О. М. Шеломовська // Актуальні проблеми державного управління. - 2012. - № 1. - С. 461470. - Режим доступу : http://nbuv.gov.ua/UJRN/ apdy_2012_1_65

21. Altbach P G. (2009), Trends in Global Higher Education: Tracking an Academic Revolution / P G. Altbach, L. Reisberg, L. E. Rumbley. World Conference on Higher Education, Paris, 5-8 July 2009, UNESCO, 2009. - Available at: http://www.cep.edu. rs/public/Altbach,_Reisberg,_Rumbley_Tracking_an_ Academic_Revolution,_UNESCO_2009.pdf

22. Chou Meng-Hsuan, Jungblut Jens, Ravinet Pauline & Vukasovic Martina (2017), Higher education governance and policy: an introduction to multiissue, multi-level and multi-actor dynamics, Policy and Society, 2017, vol. 36, no. 1, available at: www. tandfonline.com/doi/full/10.1080/14494035.2017.128 7999

23. Deem R. (1998), "New Managerialism" and Higher Education: the management of performances and cultures in universities in the United Kingdom, International Studies in Sociology of Education, 1998, vol. 8, no. 1, available at: http://letr.org.uk/references/ storage/BIFRTJ2N/Deem%20-%201998%20- %20'New%20managerialism'and%20higher%20 education%20The%20manag.pdf

24. Higher Education Governance in Europe. Policies, structures, funding and academic staff Eurydice. The information network on education in Europe, Brussels, Eurydice, 2008, 148 p., available at: http://

13. The Verkhovna Rada of Ukraine (2014), The Law of Ukraine “About higher education”, available at: http:// zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1556-18 (Accessed 30 September 2017)

14. Cabinet of Ministers of Ukraine (2007), Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine “On Approval of the Regulation of the Cabinet of Ministers of Ukraine”, available at: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/950- 2007-%D0%BF (Accessed 30 September 2017)

15. The Verkhovna Rada of Ukraine (2011), The Law of

Ukraine “About central executive authorities”, available at:http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/3166-17

(Accessed 30 September 2017)

16. Sikorska I. M. (2006), Udoskonalennya derzhavnoho upravlinnya vyshchoyu osvitoyu v konteksti yevropeyskoyi intehratsiyi [Improving public administration in higher education in the context of European integration], Ukraine, Donetsk, 217 p.

17. Sovsun I. (2017), Novyj poriadok dennyj dlia vyshchoji osvity v Ukraini: pershyj etap zmin [The New Agenda for Higher Education in Ukraine: The First Stage of Change], Kyiv, Ukraine, available at: https://www.skeptits.in.ua/ wp-tsontent/uploads/KAS-PP-28-Higher-Edutsation-in- Ukraine.pdf (Accessed 30 September 2017)

18. Cabinet of Ministers of Ukraine (2007), Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine “Strategy of reforming the state administration of Ukraine for 2016-2020 years”, available at: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/ru/474- 2016-r (Accessed 30 September 2017)

19. The Verkhovna Rada of Ukraine (2003), The Law of Ukraine “The Civil Code of Ukraine”, available at: http:// zakon3.rada.gov.ua/laws/show/435-15 (Accessed 30 September 2017)

20. Shelomovs'ka O. M. (2012), Modeli derzhavnoho upravlinnya vyshchoyu osvitoyu v krayinakh Yevropeys'koho Soyuzu [Models of public administra-tion in higher education in the countries of the Euro-pean Union], available at: http://nbuv.gov.ua/UJRN/ apdy_2012_1_65 (Accessed 30 September 2017)

21. Altbach P.G., Reisberg L., Rumbley L.E. (2009), Trends in Global Higher Education: Tracking an Academic Revolution. World Conference on Higher Education, Paris, 5-8 July 2009, UNESCO, 2009, available at: http:// www.cep.edu.rs/public/Altbach,_Reisberg,_Rumbley_ Tracking_an_Academic_Revolution,_UNESCO_2009. pdf (Accessed 30 September 2017)

22. Chou Meng-Hsuan, Jungblut Jens, Ravinet Pauline & Vukasovic Martina (2017), Higher education governance and policy: an introduction to multi-issue, multi-level and multi-actor dynamics, Policy and Society, 2017, vol. 36, no. 1, available at: www.tandfonline.com/doi/full/10.10 80/14494035.2017.1287999 (Accessed 30 September 2017)

23. Deem R. (1998), “New Managerialism” and Higher Edu-cation: the management of performances and cultures in universities in the United Kingdom, International Studies in Sociology of Education, 1998, vol. 8, no. 1, available at: http://letr.org.uk/references/storage/BIFRTJ2N/Deem%20 -%201998%20-%20'New%20managerialism'and%20high- er%20education%20The%20manag.pdf (Accessed 30 September 2017)

eacea.ec.europa.eu/education/eurydice/documents/

thematic_reports/091EN.pdf

25. Kwiek M. (2006), The University and the State. A Study into Global Transformations, Peter Lang GmbH Europ?ischer Verlag der Wissenschaften, Frankfurt am Main 2006, 420 p. - Available at: http:// cpp.amu.edu.pl/kwiek/pdf/Kwiek_The_University_ and_the_State_E_book.pdf

26. Kwiek M. (2015), The unfading power of collegiality? University governance in Poland in a European comparative and quantitative perspective. International Journal of Educational Development, 2015, vol. 43, pp. 77-89.

27. OECD (2003), Changing Patterns of Governance in Higher Education, Education Policy Analysis, 2003, pp. 59-78. - Available at: https://www.oecd.org/ education/skills-beyond-school/35747684.pdf

28. Oleksiyenko A. (2016), Higher Education Reforms and Center-Periphery Dilemmas: Ukrainian Universities between Neo-Soviet and Neo-Liberal Contestations. In Joseph Zajda and Val Rust (eds.). Globalisation and Higher Education Reforms. Dordrecht, Netherlands: Springer, 2016.

29. Prawo o szkolnictwie wy?szym : Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r., Dz.U. 2005 nr 164 poz. 1365. - Режим доступу : http://prawo.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails. xsp?id=WDU20051641365

30. Robertson Susan L. (2010), The EU, "regulatory state regionalism" and new modes of higher education governance, Journal Globalisation, Societies and Education, 2010, vol. 8, pp. 23-37.

31. The Road to Academic Excellence. The Making of World-Class Research Universities, ed. Philip G. Altbach and Jamil Salmi, Washington D.C. Worl Bank, 2011, available at: http://documents.worldbank.org/ curated/en/688061468337210820/pdf/646680PUB0a cad00Box361543B00PUBLIC0.pdf

32. University Autonomy in Europe III. Country Profiles, Brussels, European University Association, 2017, available at: http://www.eua.be/Libraries/publications- homepage-list/university-autonomy-in-europe-iii- country-profiles

...