Международный опыт функционирования системы государственных закупок

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРИВОЖСКИЙ ИНСТИТУТ ПОВЫШЕНИЯ КВАЛИФИКАЦИИ

ФНС РОССИИ

ИТОГОВАЯ РАБОТА

по программе повышения квалификации «Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд»

на тему: Международный опыт функционирования системы государственных закупок

Выполнил:

Гармаш Жанна

Нижний Новгород 2016

Содержание

Введение

1. Контрактная система в США

2. Государственные закупки в станах Европы

2.1 Германия

2.2 Великобритания

2.3 Франция

2.4 Восточная Европа

Заключение

Введение

Важнейшее место во всем мире в современном государственном управлении занимает организация и управление государственными закупками. Вопросы регулирования государственных закупок являются объектом пристального внимания со стороны законодателей -- ведь в данном случае покупатель, то есть государство, заинтересован в максимальной эффективности процесса. Понятие управления включает в себя процесс планирования, организации, и контроля, необходимые для того, чтобы достичь поставленных целей и значимых результатов. Одним из важных направлений в законотворческой деятельности во всем мире стала борьба за честную конкуренцию, которая, согласно экономической теории, должна привести к снижению цен. Главная проблема в современной практике государственных закупок - коррупция и недобросовестность. Однако, как считают за рубежом, хорошо проработанная нормативная база и грамотное администрирование закупок вполне могут свести возможные потери эффективности к минимуму. Государственные закупки - это (приобретение, покупка) товаров, работ или услуг для государственных нужд за счет бюджетных средств, где государство выступает в роли покупателя. Уровень, на котором находится организация управления государственными закупками, отображает степень развития рыночных отношений, состояние экономики в целом. Учитывая тот факт, что на различных этапах развития государственных закупок с проблемами сговора и коррупции сталкивались практически все страны, данные проблемы вынудили искать меры по противодействию этим явлениям.

В современной международной практике государственных закупок сложилась система принципов и факторов, влияющих на эффективность государственных закупок. Для целей обеспечения государственных нужд используются технологии управления единым циклом планирования, размещения и исполнения государственных контрактов (контрактные системы). Характерными особенностями национальных контрактных систем является широкое применение методик планирования обеспечения государственных нужд, мониторинга цен, библиотек типовых контрактов, механизмов контроля исполнения контрактов, процедур оценки результатов исполнения государственных контрактов, специализированных информационных ресурсов управления контрактными системами. В целом ряде стран существуют специально уполномоченные органы власти, составляющие организационное ядро национальных контрактных систем.

В зарубежной закупочной практике к основным базовым принципам относят: прозрачность - открытость и доступность информации о закупках; подотчетность и соблюдение процедур - четкое следование закупочным процедурам при государственном и общественном контроле; открытая и эффективная конкуренция - недопущение дискриминации; справедливость - равные возможности для всех участников закупок.

Государственные закупки и размещение заказов в развитых странах происходит на основе общепринятых методов: конкурсные процедуры (открытые, закрытые, двухэтапные, селективные), закупки на основе переговоров с несколькими потенциальными поставщиками, закупки в обычной торговой сети (метод запроса котировок), закупки у единственного источника. государственная закупка управление контрактный

Наиболее широко используются именно конкурсные процедуры, что позволяет обеспечить равные условия доступа к государственным заказам, открытость и прозрачность всех процедур и критериев выбора. Возможность применения иных способов требует соответствующих обоснований.

Большинство развитых стран, несмотря на давние традиции рыночной экономики, учитывает в своем национальном законодательстве международные требования.

1. Контрактная система в США

Значимый опыт информационного обеспечения государственных закупок накоплен в Соединенных Штатах Америки. Правительство США является самым крупным заказчиком товаров и услуг для государственных нужд. На государственные закупки приходится около трети всех совокупных расходов федерального бюджета. Хочется отменить, что на сегодняшний день в США создана и действует Федеральная контрактная система (ФКС), которая занимается заключением государственных контрактов и управлением государственными заказами. Основными исполнителями ФКС являются уполномоченные представители государства, имеющие специальный сертификат, который дают право размещать заказ или подписывать контракт. Основными функциями уполномоченных лиц являются: планирование и обоснование контракта; мониторинг исполнения и обеспечение исполнения положений государственного контракта; утверждение этапных результатов проекта и согласование выплат подрядчикам; изменение государственного контракта; закрытие государственного контракта.

В США первый закон по регулированию системы федеральных государственных закупок был принят в 1792 году. С тех пор американское законодательство трансформировалось в современную форму федеральной контрактной системы. Механизм осуществления государственных закупок в США базируется на своде законодательных и подзаконных актов, именуемых «Правила закупок для федеральных нужд» (FAR). С 1988 года и по сегодняшний день, постоянно действующий орган государственной власти в области государственных закупок - управление федеральной закупочной политики. Все закупки регламентируются сводом правил государственных закупок, который описывает все этапы проведения закупок, начиная с планирования, размещения и исполнения, заключенных государственных контрактов. Эти документы регламентируют всю систему федеральных закупок и отличаются весьма детальной проработкой принципов и процедур. Все законы, относящиеся к данной сфере, можно разделить на две категории. Первая - общефедеральное законодательство. Оно регламентирует организацию процесса государственных закупок и устанавливает юридические нормы, которые касаются конкретных видов закупок, отнесенных к компетенции соответствующих органов исполнительной власти на федеральном уровне. Вторая - специальное законодательство, отвечающее за процедуры и формы контрактов, а также информационное обеспечение процессов закупок и анализа их результатов.

Управление системой государственных закупок США опирается на три основных принципа, проистекающих из американского подхода к функциям и задачам государства: достижение справедливости, то есть обеспечение условий для равноправного участия подрядчиков в конкуренции за государственные заказы; соблюдение честности и борьба с коррупцией при государственных закупках; экономия и эффективность, то есть обеспечение закупок товаров и услуг требуемого качества по максимально низким ценам с минимальными затратами на проведение закупок.

Система государственных закупок США включает около 100 федеральных ведомств, представляющих государственный, хозяйственный и научно-технический комплексы. Они ежегодно размещают заказы на товары и услуги непосредственно через центральный федеральный орган управления, собственные ведомственные центры и 12 региональных центров федерального правительства, которые находятся в крупнейших городах страны.

Законодательство США также регламентирует деятельность органов, ответственных за формирование и использование информационных ресурсов по государственным закупкам. В частности, законодательно определены полномочия и функции органов, ответственных за поддержание информационного ресурса - сбор, обработку и распространение данных по закупкам, обеспечение и управление функционированием информационной базы системы данных закупок для федеральных нужд и Федерального регистра контрактов. Данные, содержащиеся в Центральной информационной системе федеральных закупок, используются в качестве основы для формирования периодических и специальных отчетов президенту, Конгрессу и бюджетному управлению США, а также предоставляются федеральным ведомствам, деловым кругам и общественности. С учетом этих сведений Центральная информационная система ежегодно подготавливает и издает отчет.

Таким образом, контрактная система США пройдя продолжительный путь формирования, на сегодняшний день является одной из передовых и наиболее эффективных систем государственных закупок в мире и роль ее в экономике США очень велика.

2. Государственные закупки в станах Европы

2.1 Германия

Среди наиболее развитых стран Евросоюза большим опытом организации государственных закупок обладает Германия. Согласно законодательству, государство, выступая в роли хозяйствующего субъекта, обязано соблюдать те же юридические и экономические принципы, что и представители частного сектора экономики. В качестве покупателя (потребителя) оно конкурирует с представителями частного сектора, вместе с ними отслеживает изменения на рынке, а также информирует рынок о своих потребностях, объявляя конкурсы на закупку товаров (услуг). Основой урегулирования споров при этом служит гражданское право. Исходя из требования «экономно расходовать бюджетные средства», госучреждения обязаны отдавать предпочтение экономически выгодным рыночным предложениям. Это означает, что государство, как и любой другой потребитель, проводит сравнение цен, используя открытые (публичные) торги на поставку товаров (услуг). Порядок проведения конкурсов (тендеров) и размещения госзаказов описаны в нормативных документах о проведении подрядов на государственные заказы, разработанных министерством экономики страны. Система контроля за процедурами государственных закупок, действующая в Германии, отвечает требованиям ЕС, но имеет определенную специфику, включая в себя две инстанции: апелляционную - в форме независимого учреждения и судебную - в форме судебного органа. Возможность оспаривать размещение государственного заказа в суде стала в Германии успешным нововведением. Постановления, выносимые обеими инстанциями, публикуются в открытом доступе и служат для развития и дальнейшего усовершенствования государственных закупок.

2.2 Великобритания

Современное законодательство Великобритании в области конкурсов основано на «Рекомендациях по конкурсным закупкам». При Казначействе Соединенного Королевства в качестве центрального методического и контролирующего органа создана «Центральная организация по закупкам». Существует также отдел стратегии закупок в правительстве. В каждом министерстве имеется департамент контрактной работы. Казначейство делегирует право распоряжения средствами отраслевым министерствам, при этом расходы согласовываются с чиновником Казначейства, курирующим министерство. Представитель Казначейства (инспектор финансов) обеспечивает соответствие расходов бюджетным ассигнованиям, каждый контракт должен получить его одобрение. Целью контрактной системы Великобритании является сопровождение планирования, размещения и исполнения государственного контракта на протяжении всего его жизненного цикла. Особенностями контрактной системы Великобритании являются: централизованный характер, который состоит в наделении специально уполномоченного органа исполнительной власти (Управление по делам государства, подведомственное Казначейству, полномочиями по предварительной оценке необходимости и рисков, связанных с решением отраслевого органа исполнительной власти разместить государственный заказ. В силу централизованного характера национальной контрактной системы Великобритании, ключевую роль в ней играет Управление по делам государства. Характер контрактной системы, в которой Управление по делам государства не только уполномочено на проведение единой государственной политики в области государственного заказа, но и призвано оказывать отраслевым органам исполнительной власти услуги по отбору проектов, сопровождение процесса размещения государственного заказа, управлению контрактами. Функционал Управления разбит на три бизнес-единицы: программы и проекты; государственные закупки; государственное имущество.

В рамках национальной контрактной системы Великобритании централизованно закупаются стандартные товары и услуги. Реализована схема централизации по принципу «закупки третьим лицом». Например, группа по закупке энергетических ресурсов, созданная на базе министерства обороны Великобритании, обеспечивает более 85% от общего объема приобретаемой электроэнергии во всем общественном секторе, достигая существенного снижения цен. В соответствие с годовым отчетом Управления по делам государства, «закупка третьим лицом» энергоресурсов, продуктов питания, транспортных услуг, программного обеспечения, строительных услуг позволяет экономить достаточное количество средств.

Оценка качества процессов размещения государственного заказа в отраслевых органах исполнительной власти осуществляется в рамках подготовки ежегодных «Обзоров зрелости процессов обеспечения государственных нужд органа исполнительной власти». Целью проведения таких обзоров является идентификация резервов улучшения процедур и процессов обеспечения государственных нужд на уровне департаментов и исполнительных агентств. По результатам проведенных «Обзоров» формируется также соответствующая программа повышения квалификации для уполномоченных сотрудников департаментом и агентств. Эта программа осуществляется в соответствие со среднесрочной стратегией «Развитие человеческого потенциала в государственных закупках».

Объединение в рамках одного органа исполнительной власти трех ключевых бизнес-процессов, касающихся обеспечения государственных нужд в товарах, работах и услугах позволяет выстроить сквозной процесс управления государственным контрактом, управлять и отслеживать ход удовлетворения конкретного запроса государственных органов в товарах, работах и услугах от момента обоснования государственной нужды до момента эксплуатации созданного объекта. В рамках деятельности Управления по делам государства, контракт последовательно передается от бизнес-единицы «Программы и проекты» (с сохранением за ней функции по последующему мониторингу соответствия итоговых результатов государственного контракта положенных в его обоснование материалов), в бизнес-единицу «Государственные закупки» и далее, в бизнес-единицу «Государственное имущество».

Управление по делам государства реализует следующие функции, существенным образом влияющие на эффективность удовлетворения государственных нужд: обоснование и мониторинг государственных контрактов; разработка рекомендаций по использованию библиотеки государственных контрактов; управление крупнейшими государственными контрактами.

В качестве ключевой технологии мониторинга Управление по делам государства применяет так называемую схему многоступенчатой фильтрации заказов до момента их утверждения. Каждый государственный контракт рассматривается в рамках данной модели на всех этапах его жизненного цикла.

Одним из ключевых сервисов, предоставляемых государственным заказчикам Управлением по делам государства является электронная библиотека типовых контрактов.

Последняя размещена на портале контрактной системы Великобритании, причем пользователю (в данном случае - государственному заказчику) предоставляется сервисы подбора типового государственного контракта, включая возможности расширенного поиска. В настоящее время в базе данных государственных контрактов содержится более 450 наименований контрактов.

В случае выбора определенного вида государственного контракта, должностные лица соответствующего подразделения органа исполнительной власти могут обратиться в службу поддержки контрактной системы за дальнейшими консультациями, которые могут быть связаны, например, с предоставлением детализированной информации о государственном контракте, а также дополнительных документов, которые необходимы для его применения.

Кроме базы данных, в которую включены используемые государственные контракты, Управление разработало и поддерживает три основные формы типовых контрактов: контракты на поставку товаров; контракты на оказание услуг; контракты на оказание консалтинговых услуг.

Таким образом, Британская система государственных закупок разработана детально и эффективно, что позволяет контролировать и совершенствовать контрактную систему.

2.3 Франция

Действующая во Франции организация государственных закупок предусматривает контроль над государственными расходами на всех этапах (принятие решения, расчет сметы расходов, анализ соответствия планируемых расходов возможностям бюджета, визирование расходных документов, контроль оплаты контрактов). Для Франции характерно создание специальных комиссий, которые выборочно проверяют правильность заключения контрактов. Каждое ведомство и местный орган власти формируют собственное подразделение по закупкам, в функции которого входит заключение контрактов и контроль их исполнения. Процедуры проведения государственного заказа предусматривают публичность объявления сделок, конкурентный доступ к процедуре закупок экономических операторов-поставщиков, прозрачность осуществленного выбора, внешний контроль.

Основополагающим документом проведения торгов во Франции является Кодекс государственных закупок.

Главными регуляторами контрактной системы Франции являются Комиссия по государственным закупкам, Служба по государственным закупкам, Дирекция по юридическим вопросам объединенного Министерства экономики, промышленности и занятости и Министерства бюджета, национальных счетов, государственной службы и реформирования государства, а также различные самостоятельные структуры, осуществляющие централизованные закупки.

Комиссия по государственным закупкам Франции с 1974 г. осуществляла обязательный аудит государственных контрактов после этапа размещения госзаказа, но перед этапом официального объявления результатов размещения. Задача Комиссии - помочь государственным заказчикам лучше использовать бюджетные средства в тех пределах, которые определены правительством. Вмешиваясь в закупочный процесс до заключения контракта, Комиссия может предоставить консультацию с тем, чтобы не только обезопасить контракт от обжалования в суде, но также обеспечить его успешную реализацию. Комиссия может также предоставлять консультационные услуги по проектам других сделок, даже не подпадающих под статьи Кодекса государственных закупок.

Дела, переданные в Комиссию, впоследствии изучаются на соблюдение условий, предусмотренных законодательством. Комиссия имеет право предлагать меры, позволяющие совершенствовать действующее законодательство.

Функциями Комиссии является предоставление государственным заказчикам по их запросу поддержки при заключении ими крупных и особо крупных контрактов. В последнее время регламент деятельности Комиссии был уточнен в соответствии с национальными и европейскими нормативными актами и ее работа строится с учетом того, что установлены ценовые пороги, определяющие различия в процедурах размещения; а также введены некоторые изменения в процессы финансирования контрактов. В их числе - сокращение сроков платежей, изменение режима авансирования сделок, а также определено, что передача государственными органами контрактов для их аудита становится факультативной, то есть заказчики наделены правом принятия самостоятельного решения о заключении контракта.

При этом на заказчиков возложен ряд обязанностей. Они должны принимать решение о заключении контракта с учетом требований устойчивого развития (социальные и экологические нормы), правил заключения внешнеэкономических сделок, группировки заказов, открытия для конкуренции новых рынков (ж/д транспорт, энергетика, доставка корреспонденции).

Стратегию работы Службы вырабатывает Ориентационный Совет. Он определяет основные направления политики государственных закупок и анализирует результаты. В состав Ориентационного совета входят по одному представителю Государственного Совета, Счетной палаты и Генеральной финансовой инспекции, из числа которых постановлением Министра экономики и бюджета назначается президент Совета. В состав Совета также входят два парламентария (от Национальной ассамблеи и Сената), по одному представителю министерств экономики, бюджета, обороны, внутренних дел, устойчивого развития, а также представитель малых и средних предприятий. Члены Ориентационного совета назначаются министром бюджета сроком на 5 лет. Совет собирается минимум три раза в год.

Перед Службой поставлены стратегические задачи: осуществить в течение трех ближайших лет экономию по текущим закупкам для государственных нужд; развивать экологически- и социально- ответственные закупки и облегчить доступ к государственному заказу малых предприятий.

Оперативное руководство Службой осуществляет Комитет по закупкам, который собирается 4 раза в год.

Служба по государственным закупкам обеспечивает проведение экономически наиболее выгодных закупок, соблюдающих задачи устойчивого и социального развития и способствующих наиболее широкому доступу малых и средних предприятий к государственным закупкам.

Информационное обеспечение контрактной системы Франции осуществляет Информационный центр государственных закупок при Министре экономики. Функции генерального секретариата в данном комитете осуществляет Дирекция по юридическим вопросам.

Объединяя всех участников государственных закупок Информационный центр выполняет три основные функции:

- сбор и обработка финансовых, бухгалтерских и экономических показателей, касающихся государственных закупок, что позволяет лучше управлять процессом, осуществлять экономию государственных средств, соблюдать прозрачность сделок и правила конкуренции;

- экономический анализ собираемой информации;

- оценка качества организации закупочных процессов и взаимное обсуждение всеми участниками технических и экономических аспектов проведения государственных закупок в ходе рабочих коллоквиумов и семинаров.

Информационный центр государственных закупок ежегодно публикует информацию о заключенных и реализуемых контрактах. При этом экономическая регистрация (учет) государственных закупок предусмотрена законодательством.

Следует отметить, что в Объединенной Европе все большую роль начинают играть интеграционные требования Европейского Союза, который за последние 10 лет принял несколько десятков различных директив по вопросам закупочной деятельности. В рамках проходящей унификации правил осуществления закупок все большее внимание уделяется единым стандартам. Большинство стран Европы постепенно корректируют свое законодательство на базе директив ЕС.

2.4 Восточная Европа

В странах Восточной Европы, не имевших традиций организации конкурсных закупок, в середине 90-х годов приняли законы и другие нормативные акты, соответствующие требованиям Типового закона ЮНСИТРАЛ. На пути в Европейское сообщество эти страны должны были согласовать свои законодательные акты, касающиеся государственных заказов, с нормами законодательства сообщества. Современное международное законодательство о государственных закупках базируется на Типовом законе Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ), а также на руководстве по принятию типового закона ЮНСИТРАЛ. Типовой закон ЮНСИТРАЛ "О закупках товаров (работ) и услуг" содержит 57 статей, сгруппированных в 6 глав: общие положения; методы закупок и условия их использования; процедуры торгов; основной метод закупок; процедуры, применяемые при закупках альтернативными методами; обжалование. Большое внимание в Типовом законе ЮНСИТРАЛ уделяется методам закупок и условиям их использования.

Рассматривается внеконкурсное размещение заказов, конкурсное размещение заказов с ограничением числа участников, с использованием котировок, особенности закупок товаров у единственного источника и другие общепринятые методы. Приведены типовые требования к организации привлечения конкурсных заявок и заявок на предквалификационный отбор. Рассмотрен порядок предоставления и типовые требования к составу конкурсной документации. Закон регламентирует порядок и критерии для оценки предложений. Закупающая организация устанавливает критерии оценки предложений и определяет относительное значение каждого такого критерия и порядок их применения. Процедуры отбора победителя могут предусматривать: отбор без проведения переговоров (исключительно по установленным критериям оценки); отбор путем проведения одновременных переговоров; отбор путем проведения поочередных переговоров. В ряде стран осуществляется государственное регулирование международных тендерных процедур с целью упорядочения притока иностранного предпринимательского капитала и защиты интересов местных фирм. Например, законодательно закрепляется право местных компаний на приоритет в уровне цен, то есть при прочих равных условиях выигрыш присуждается местному поставщику, даже если предложенная им цена выше, чем у иностранных участников. Ценовая "фора" для местных игроков может составлять до 15% . В ряде стран к торгам не допускаются те иностранные участники, которые в своих предложениях не предусматривают передачу части подряда местным фирмам, определен перечень работ и услуг, которые иностранный подрядчик обязан передавать местным фирмам. Во многих государствах участие зарубежных компаний в тендерах возможно только через местных агентов или партнеров. Иногда иностранным подрядчикам запрещается ввозить оборудование и материалы, выпускаемые местной промышленностью, существует правило тройного превышения числа местного персонала над иностранным для подрядных объектов. В некоторых странах часть госзаказа резервируется для определенных категорий поставщиков, например малого бизнеса, организаций инвалидов, учреждений пенитенциарной системы и другие. Крупные контракты умышленно разбиваются на более мелкие для облегчения доступа национальным производителям. Для преодоления таких ограничений и повышения возможности выигрыша заказов иностранные компании стали прибегать к созданию консорциумов с участием местных фирм.

Кроме того, расширяются права организаторов торгов, которые дополняют усилия государств по защите национальных производителей. Широко применяется практика повторных торгов с целью снижения цены. Наряду с ценовой политикой тендерные комитеты при проведении подрядных торгов стали все шире использовать в интересах заказчиков "конкуренцию кредитов", позволяющую принуждать участников тендера принимать на себя обязательства по участию в кредитовании и даже финансировании расходов по сооружению объектов. Нередко кредитно-финансовые условия тендерных предложений являются решающим критерием при определении победителя торгов. В современных условиях все чаще стали использоваться менее явные способы ограничений, такие как таможенные пошлины и нетарифные меры.

Таким образом, можно отметить, что большинство стран используют различные способы ограничения доступа на свои рынки иностранных конкурентов, однако стараются совершенствовать контрактную систему наряду с развитием экономики в целом.

Заключение

Изучив международную практику функционирования контрактных систем разных государств, можно сделать вывод о том, что система закупок играет очень важную роль на современном международном этапе развития мировой экономики. Рассмотрены все те задачи и цели, которые стоят перед крупнейшими странами мира в сфере государственных закупок, ознакомились с правовой базой, на которой основана система закупок в целом, а также с отдельными особенностями разных стран относительно контрактной системы, можно заключить, что развитие любого государства зависит от состояния экономики и схемы ее развития, что придает важнейшую роль такому сложному процессу, как государственные закупки.

Размещено на Allbest.ru