Правовые формы опосредованного осуществления права государственной и муниципальной собственности

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Сущность публичной собственности проявляется в отношениях господства, присвоения и распределения общественного блага в целях удовлетворения публичных интересов [6, с. 138]. В отличие от частной собственности публичная собственность имеет известное целевое назначение - цели ее использования производны от целей соответствующего публичного образования. «Объем и содержание этих (государственной и муниципальной) форм собственности определяются задачами по ведению общих дел, и ими предопределяется целевое назначение объектов государственной и муниципальной собственности» [1, с. 31]. При этом общественные интересы, удовлетворение которых обеспечивается в результате использования публичного имущества, не ограничены собственно экономической сферой, но могут быть обнаружены практически в любой плоскости социального бытия. В частности, речь идет об общественно-политических целях, состоящих в обеспечении поступательного сбалансированного развития общества, уровень которого позволяет нормально функционировать институтам демократии; о социальных целях, выражающих влияние экономической деятельности на социальную структуру общества, состояние и уровень социальной жизни людей; наконец, о целях культурных, связанные с сохранением и воспроизведением духовных ценностей и формированием материальных условий роста духовного потенциала общества и каждого его члена. публичный правовой имущество

Полифункциональность публичной собственности обусловливает значительный правовой полиформизм ее осуществления; при этом каждая из правовых форм осуществления публичной собственности должна быть подчинена решению конкретной задачи (или группе однородных задач) в рамках общесистемных целей, через призму которых подлежит оценке их эффективность.

Находящееся в публичной собственности имущество подразделяется на две части. Одна часть находится в правовом режиме государственной казны, распространяющемся на имущество, не закрепленное за государственными юридическими лицами; аналогичная норма предусмотрена в отношении «не распределенной» части муниципального имущества. Речь идет главным образом о средствах соответствующих публичных бюджетов, что следует из буквального толкования ст.ст. 214, 215 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК Российской Федерации) [2], хотя, как справедливо отмечает Д.Л. Комягин, «участвуя в правоотношениях, регулируемых гражданским правом, государственная казна не умещается в рамках данного законом определения, что позволяет говорить уже о государстве-казне как некоем субъекте возникающих прав и обязанностей» [3, с. 32]. Осуществление прав государственной и муниципальной собственности на имущество, находящееся в режиме казны, осуществляется уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления в рамках правоотношений, регулируемых бюджетным законодательством.

Другая часть имущества, находящегося в публичной собственности, распределяется между государственными и муниципальными организациями - юридическими лицами, образуя материальную основу выполнения ими своих функций; в зависимости от организационно-правовой формы юридического лица соответствующее имущество находится в режиме права хозяйственного ведения или права оперативного управления. К числу субъектов имущества, находящегося в режиме права хозяйственного ведения, относятся унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения; к числу вторых - казенные предприятия, учреждения (автономные, бюджетные, казенные). Поскольку предприятия и учреждения наделены статусом юридического лица и самостоятельно выступают в гражданском обороте, постольку они могут быть определены как формы опосредованного осуществления права публичной собственности.

Кроме того, к правовым формам опосредованного осуществления права публичной собственности могут быть также отнесены хозяйственные общества со 100% или иным преобладающим участием публичного собственника, а также государственные корпорации и государственные компании. Особенностью имущественного режима данных юридических лиц является то, что переданное им в качестве взноса (вклада и т.п.) имущество, а равно имущество, приобретенное в результате их деятельности, принадлежит им на праве собственности; то есть с формально-юридической точки зрения не является государственным или муниципальным.

Несмотря на существенные внешние отличия правовых режимов функционирования имущества, принадлежащего унитарным предприятиям и учреждениям на правах хозяйственного ведения и оперативного управления соответственно, с одной стороны, и хозяйственным обществам, государственным корпорациям, государственным компаниям, являющимся субъектами права собственности - с другой, сущностной предпосылкой объединения их в общую категорию правовых форм опосредованного осуществления права публичной собственности является то, что все перечисленные институты суть правовые формы, опосредующие экономические отношения расщепленной (разделенной) собственности.

Главная проблема юридического оформления отношений разделенной собственности в условиях отечественной правовой системы, на наш взгляд, состоит в том, что в основу парадигмы правовой регламентации отношений собственности положен классический принцип римского права собственности - «у каждой вещи может быть только один собственник» [7, с. 47]. Эта модель, вполне отвечающая потребностям гражданского оборота Древнего Рима, но совершенно непригодная для современного уровня развития системы экономических отношений, получила легальное закрепление в действующем ГК Российской Федерации. Естественно, что в этих условиях правовое регулирование отношений разделенной собственности законодатель вынужден был укладывать в «прокрустово ложе» классических конструкций вещных и обязательственных прав. Последние, будучи адаптированы для правового оформления отношений разделенной собственности, не смогли в полной мере выразить экономическую сущность последней, в результате чего созданные ими правовые модели оказались разбалансированы с точки зрения соотношения интересов субъектов этих отношений.

Конструкции ограниченных вещных прав, таких как право хозяйственного ведения и право оперативного управления, решают задачу правового опосредования расщепления собственности посредством наделения собственником управляющего (в качестве которого выступает унитарное предприятие или учреждение) соответствующим ограниченным вещным правом, содержание которого конструируется на базе классической триады правомочий (владение, пользование, распоряжение), пределы осуществления которого определяются законом и волей собственника; последний сохраняет за собой право собственности, содержание выражается не в традиционных для вещного права правомочиях, выражающих возможность непосредственного воздействия на вещь, а в ряде прав, позволяющих влиять на имущество опосредованно воздействием на поведение управляющего.

Действующее законодательство дифференцирует унитарные предприятия по двум критериям: в зависимости от уровня публичного образования - учредителя и вида имущественного режима. Дифференциация по первому критерию обусловлена особенностями структуры публичной собственности в Российской Федерации, представленной тремя уровнями: федеральная собственность, собственность субъектов РФ, муниципальная собственность. Соответственно этому п. 2 ст. 2 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» выделяет федеральные государственные предприятия, государственные предприятия субъектов РФ, муниципальные предприятия. Данная классификация, определяя уровень реализуемых в форме унитарного предприятия публичных целей (федеральный, региональный, местный), между тем не оказывает принципиального влияния на статус предприятия; последний сконструирован законодателем вне зависимости от вида публичного собственника. Отличаться будет лишь орган, осуществляющий в отношении предприятия права собственника его имущества; кроме того, отдельные вопросы порядка создания (порядок определения состава имущества, закрепляемого за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, порядок утверждения устава унитарного предприятия и заключения контракта с его руководителем) определяются актами соответствующего уровня (п. 5 ст. 8 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»).

На сегодняшний день использование в экономической сфере публичного имущества, находящегося в публичной собственности, опосредуется унитарными предприятиями двух видов, в основе дифференциации которых лежит вид опосредующего их имущественную обособленность вещного права: право хозяйственного ведения и право оперативного управления. По своей правовой природе последние являются ограниченными вещными правами; субъекты права хозяйственного ведения и права оперативного управления в своих правах на имущество ограничены в той или иной степени волей собственника. Правовыми формами таких ограничений являются предмет и цели деятельности, определяемыми собственником в уставе (п. 1 ст. 295 ГК Российской Федерации), согласие собственника на распоряжение недвижимым и некоторым иным имуществом (п. 2 ст. 295 ГК Российской Федерации). Казенное предприятие как субъект права оперативного управления ограничено предметом и целями деятельности, непосредственными и обязательными заданиями собственника, назначением имущества; еще более узким, по общему правилу, объемом правомочий в отношении принадлежащего ему имущества, чем субъект права хозяйственного ведения (ст. 297, 298 ГК Российской Федерации) [2]. В сравнении с казенными предприятиями унитарные предприятия на праве хозяйственного ведения обладают большей степенью экономической свободы в осуществлении хозяйственной деятельности. В частности, это проявляется в том, что государственный орган, в ведении которого находится унитарное предприятие, обладает по отношению к нему меньшим набором управленческих правомочий, перечень которых определен п. 1 ст. 20 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Анализ содержания этих правомочий позволяет сделать вывод, что управление собственно деятельностью таких унитарных предприятий сводится главным образом к контролю за ней, а также решению основных кадровых вопросов (в отношении директора и главного бухгалтера). В отношении казенных предприятий предусмотрена реализации всех функциональных составляющих управления, включая планирование их деятельности: уполномоченный орган вправе доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а также утверждать смету доходов и расходов казенного предприятия (п. 2 ст. 20 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»).

Таким образом, статус казенных предприятий, включенных в систему управления публичной собственностью посредством правовых субординационных связей, опосредующих осуществление в отношении казенного предприятия всех функциональных составляющих управления, существенно отличается от статуса предприятий на праве хозяйственного ведения, которые относительно свободны в осуществлении экономической деятельности.

Дифференциация видов унитарных предприятий ставит задачу легального определения критериев использования этих форм в той или иной сфере публичного сектора экономики. Между тем четкое решение этого вопроса в действующем законодательстве отсутствует. Пункт 4 ст. 8 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» не содержит строгих критериев выбора вида унитарного предприятия, ибо сформированный законодателем набор оснований создания унитарных предприятий, хотя формально и дифференцирован по отношению к их конкретным видам, при ближайшем рассмотрении приводит к мысли о том, что «выбор вида унитарного предприятия по замыслу законодателя - это вопрос не столько “права”, сколько “факта”, который во многих случаях может быть решен индивидуально или, говоря иначе, произвольно».

В основу дифференциации статусов унитарных предприятий должен быть положен экономический механизм их функционирования. Если из финансово-экономического анализа намечаемой деятельности организации не следует, что организация будет получать прибыль, способную покрывать издержки при достижении целей (исполнении функций), определенных собственником, то в данном случае речь должна идти именно о создании казенного предприятия, финансируемого собственником.

Не отрицая рациональности предлагаемого подхода, заметим, что он не решает проблему статуса унитарных предприятий окончательно. Экономический прогноз предполагаемой деятельности вряд ли станет тем четким легальным критерием, о поиске которого идет речь; от неопределенности большей мы, таким образом, перейдем к меньшей, но все же неопределенности в решении вопроса о выборе вида унитарного предприятия. Кроме того, это не будет иметь особого значения с точки зрения действующего законодательства, ибо действующее законодательство нивелирует положение обоих видов унитарных предприятий с точки зрения механизма финансирования их деятельности.

Сказанное позволяет, на наш взгляд, сделать однозначный вывод о том, что закрепленная в действующем законодательстве дифференциация видов унитарных предприятий не имеет под собой объективных предпосылок. Единство стоящих перед государством в социально-экономической сфере задач обуславливает единство опосредующих их реализацию правовых форм. Появление унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения было оправдано лишь в условиях сохранения государственной собственности на средства производства, ибо имело своей целью активизацию экономической активности государственных организаций. В настоящее время эта задача успешно решается на базе частной собственности; сохранение же унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения в силу их слабых управленческих связей препятствует созданию эффективной системы управления государственной собственностью в Российской Федерации [5, с. 47]. Статус же казенных предприятий требует определенной модификации, ибо в существующем виде он исключает возможность решения публичных задач в сферах социально-экономической деятельности, не связанных с извлечением прибыли.

Список литературы

1. Гаджиев Г.А. Основные экономические права: сравнительное исследование конституционно-правовых институтов России и зарубежных государств: автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М., 1996. 50 с.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 30.11.2011 г. № 363-ФЗ) // Собрание законодательства РФ (СЗРФ). 1994. № 32. Ст. 3301; № 49. Ч. 1. Ст. 7041.

3. Комягин Д.Л. Вопросы участия государственной казны в гражданском обороте // Право и экономика. 1999. № 3. С. 29-32.

4. Мазаев В.Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М.: Городец, 2004. 384 с.

5. Малыхина М.Н. Проблемы корпоративной собственности в законодательстве Российской Федерации. Ростов-наДону: Изд-во СКАГС, 2004. 149 с.

6. Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и оперативного управления. СПб.: Юридический центр «Пресс», 2002. 361 с.

7. Ровный В.В. Государственные и муниципальные унитарные предприятия: ключевые положения одноименного закона и доктрины // Сибирский юридический вестник. 2003. № 4. С. 46-49.

Размещено на Allbest.ru