Лицензирование объектов атомной энергетики в США (на примере судебного решения, вынесенного по делу атомной электростанции "Мейн Янки")

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ ОБЪЕКТОВ АТОМНОЙ ЭНЕРГЕТИКИ В США (НА ПРИМЕРЕ СУДЕБНОГО РЕШЕНИЯ, ВЫНЕСЕННОГО ПО ДЕЛУ АТОМНОЙ ЭЛЕКТРОСТАНЦИИ «МЕЙН ЯНКИ»)

Анна Аджаевна Чатурведи

Григорий Владимирович Мельничук

Лицензирование является одним из институтов современного права США. Зародившись в качестве типичной формы административного регулирования, оно применялось преимущественно в отношении физических лиц [1]. Однако к началу XX века данный институт приобрел принципиально иные черты и основывался на саморегулировании профессионального сообщества. С первой четверти XX века возросла роль лицензирования юридических лиц, а затем и корпораций, распространяющих свою деятельность на всю территорию США. Одним из таких видов деятельности является атомная энергетика, где применяется как профессиональное регулирование, так и широкий спектр иных форм регулирования. Подавляющее большинство из 104 имеющихся американских ядерных электростанций получили свои лицензии в 1960-1970-х годах.

Весь процесс регулирования развивался вместе с новой промышленностью. Были выданы разрешения на строительство на основе предварительного проектирования. Но вопросы безопасности не были полностью решены, а также общественность не имела доступа к информации, пока строительство не было завершено. В настоящей работе исследуются основные процедуры получения лицензии на объекты атомной энергетики в США, а именно двухступенчатая процедура получения лицензии: первая - на строительство объекта, вторая - на эксплуатацию объекта. В статье приводятся практические примеры по выдаче лицензий на атомные электростанции, а также проводится анализ прежнего и нового законодательств по данной тематике.

11 октября 1974 года Конгрессом США был принят Закон № 93-438 «О реорганизации атомной энергетики» (далее - Закон о реорганизации атомной энергетики). Предпосылкой принятия закона, наряду с развитием атомной энергетики как таковой, явилась необходимость развития законодательства об атомной энергетике в двух направлениях: совершенствование законодательства о лицензировании, а также повышение роли общественности в принятии решений, касающихся деятельности атомных станций.

Законом о реорганизации атомной энергетики были предусмотрены ликвидация Комиссии по атомной энергии и образование на ее основе двух новых федеральных ведомств: Комиссии по ядерному регулированию и Управления энергетическими исследованиями и разработками. Управление призвано проводить все исследования, а также развивать все источники энергии, включая атомную, а Комиссии по ядерному регулированию переданы полномочия по регулированию деятельности в соответствующей сфере, включая лицензирование, ранее осуществлявшееся Комиссией по атомной энергии. Комиссия по ядерному регулированию также осуществляет подзаконное регулирование процедур лицензирования.

Изменения в законодательстве преследовали цель сделать регулирование атомной энергетики более предсказуемым без ущерба безопасности, а Комиссию по ядерному регулированию - одной из наиболее стабильно работающих структур, регулирующих безопасное использование атомной энергии.

Закон об атомной энергетике, принятый в 1970 году, предполагает проведение публичных слушаний во время рассмотрения заявления о выдаче разрешения на строительство. В то же время процедура предоставления операционной лицензии предполагает публичные слушания лишь в случае получения Комиссией такого требования от заинтересованных лиц.

До начала слушаний Комиссия проводит ряд предварительных конференций для рассмотрения заявлений на участие в слушаниях, а также для определения круга спорных вопросов, возникающих между сторонами. Публичные слушания проводятся тремя членами Совета по лицензированию и атомной безопасности по аналогии с процедурой судебного разбирательства. Все члены Совета по лицензированию и атомной безопасности, ответственные за проведение слушаний, назначаются Комиссией по ядерному регулированию.

Используются следующие принципы формирования состава, проводящего слушание. Один избранный член Совета должен обладать компетенцией в вопросах самого административного разбирательства, другие два члена Совета являются техническими экспертами. Совет по лицензированию состоит из членов, избираемых Комиссией как из частного сектора, так и из иных административных учреждений. Совет наделен полномочиями выносить окончательное решение о выдаче или изменении лицензии. Существуют определенные требования относительно доказательств, представляемых в процессе разбирательства. Доказательства предоставляются сторонами по тем вопросам, которые должны быть рассмотрены Лицензионным советом, а также по спорным вопросам, возникающим в процессе разбирательства. В конце слушания каждая сторона может представить имеющиеся у нее юридические факты в соответствии с нормами права. После проведения слушаний Совет по лицензированию и атомной безопасности либо выдает, либо отказывает в выдаче лицензии. Лицензия по управлению ядерным объектом может быть выдана на максимальный срок до 40 лет. Решение Совета по лицензированию и атомной безопасности подлежит исполнению вне зависимости от того, было оно обжаловано или нет. Особый порядок может быть установлен председательствующим, если он придет к выводу, что имела место уважительная причина, препятствующая незамедлительному принятию решения обязательного характера.

Стороны могут обжаловать решение Лицензионного совета путем подачи заявления в Комиссию, которая имеет в своем составе специальный орган - Апелляционный совет по рассмотрению ранее вынесенных решений. Апелляционный совет имеет право осуществлять пересмотр решений Комиссии относительно выдачи лицензий. Решение, вынесенное Апелляционным советом, подлежит дальнейшей проверке как Советом по лицензированию, так и Комисcией по ядерному регулированию. Окончательное же решение по данному вопросу принимается в Апелляционных судах штатов в соответствии с разделом 10 Закона об административной процедуре или Апелляционном суде округа Колумбия.

Наряду с вышеперечисленными лицензионными процедурами, согласно части 52 Свода законов США, предусматриваются еще две возможности для получения лицензии. Может быть выбрана площадка для будущего строительства атомной электростанции в отрыве от самого строительства и получено на нее так называемое предварительное разрешение.

В целях улучшения состояния окружающей среды, в США был принят Закон об экологической политике 1969 года, который предполагает, что все федеральные агентства должны всегда учитывать риск воздействия на окружающую среду. Из этого следует, что заключение Комиссии по ядерному регулированию о проведенной экологической экспертизе является неотъемлемой частью процесса лицензирования. Правила Комиссии предполагают, что все соискатели на получение строительного разрешения или апелляционной лицензии должны предоставить отчет по воздействию на окружающую среду, описывающий все экологические риски, которые должны быть проверены Комиссией по ядерному регулированию в соответствии с Законом об экологической политике. Должностные лица Комиссии рассматривают отчет заявителя и подготавливают проект экологического заключения об оценке воздействия на окружающую среду, который распространяется на все учреждения, обладающие опытом в отношении любого прогнозируемого воздействия на окружающую среду, связанного с планируемой деятельностью. После выявления замечаний и недостатков составляется окончательный отчет, и Совет по лицензированию и атомной безопасности определяет, соблюдены ли все требования в соответствии с Законом. Сопоставив все экологические, экономические и технологические выгоды с предполагаемыми рисками, связанными с эксплуатацией объекта, Совет по лицензированию и атомной безопасности определяет соответствующие меры, которые должны быть приняты [8, р. 963]. В ходе публичных слушаний представители общественности наделяются возможностью оспаривать правильность, адекватность и своевременность проведения экологической экспертизы, а также вносить предложения о включении дополнительных вопросов в экологический отчет.

Несмотря на то, что законодатель расширил участие общественности в ходе публичных слушаний, оно по-прежнему не имеет существенного влияния на принятие окончательного решения. До сих пор существуют недостатки, связанные с участием граждан в окончательном принятии решения по делу. Эти недостатки можно разделить на три группы: 1) в Комиссии происходит конфликт задач, поскольку она одновременно и выдает лицензии, и самостоятельно регулирует весь лицензионный процесс; 2) узкая техническая направленность препятствует широкому обсуждению вопросов целесообразности выдачи лицензий и дальнейшему оспариванию решений; 3) ограничение возможности граждан участвовать в процессе.

В 1972 году Комиссия внесла изменения в соответствующее положение о процедуре лицензирования с целью устранения задержек, которые в значительной степени относились к участию общественности в процессе. Одна из поправок связана с возможностью направлять ходатайства по поводу принятия участия в процессе: заявитель должен показать в своем ходатайстве интерес к самому процессу принятия решений, а также указать в своем ходатайстве о том, как данный интерес может повлиять на окончательное принятие решения по делу. Ходатайство должно сопровождаться аффидевитом [6], в котором заинтересованное лицо подтверждает реальное намерение своего утверждения, содержащегося в заявлении. Эти правила ограждают Комиссию по ядерному регулированию от произвольных жалоб, поскольку позволяют выявлять их на раннем этапе до начала слушаний. Если заявитель не может предоставить достаточную информацию в поддержку своего ходатайства, лицо не может рассчитывать на удовлетворение заявления. При этом заявитель вправе вносить изменения в заявления и представлять дополнительные доказательства.

Новые положения Комиссии о предоставлении доказательств не содержат четких правил о необходимой информации, которая могла бы облегчить процесс лицензирования, сложность которого связана с техническим характером самого процесса [4, р. 101]. Правила Комиссии запрещают до начала предварительных слушаний представлять все доказательства. А уже после проведения слушаний информация предоставляется в том объеме, который был определен на предварительных слушаниях. Несмотря на то, что внесенные изменения носят либеральный характер, все равно существуют исключения, относящиеся к собственности и секретным данным, данным проверок, которые включают доклады, сообщения, приготовленные для Консультативного комитета по защите от радиации. Вмешательство уполномоченных лиц Комиссии возможно только в исключительных вопросах. Граждане имеют ограниченные возможности доступа к техническим ресурсам, однако этот доступ зависит от объема предоставленной информации при проведении слушаний. При этом соответствующие уполномоченные лица Комиссии контролируют степень доступа к информации, попадающей «в руки» общественности.

Что касается недостатков лицензионного процесса, то текущее положение участия граждан в принятии окончательного решения является спорным вопросом. Граждане тратят огромное количество времени и денег, пытаясь оспаривать технические неясности, связанные с внутренним функционированием объектов атомной энергетики. Комиссия не позволяет общественности изучать информацию в полном объеме, что приводит к недоверию к Комиссии со стороны граждан. Обычно представители общественности участвуют в процессе для изучения всех рисков, которые может понести сообщество, либо тщательно изучают оценку безопасности объекта, проведенную соответствующими лицами [10, р. 13]. Некоторые представители общественности принимают участие в публичных слушаниях, чтобы «затянуть» процесс выдачи лицензии в попытке увеличить расходы для заявителя и, тем самым, стимулировать отзыв заявления на получение лицензии [7, р. 34]. В настоящее время лицензионный процесс включает в себя ненужные затраты времени и денег, которые несут «на своих плечах» стороны, что приводит к отсутствию уверенности общественности в способности Комиссии эффективно управлять развитием атомной энергетики в стране.

Помимо технических недостатков, не существует четкого представления о том, сможет ли атомная энергетика приобрести статус стабильного источника энергии. Несмотря на то, что были взвешены потенциальные возможности и предполагаемые последствия, за весь лицензионный процесс отвечает Комиссия. Таким образом, слушания по вопросам лицензирования приобретают очень важное значение, являясь единственным средством участия общественности в принятии решений. В ходе слушаний не все вопросы обсуждаются открыто, несмотря на то, что существуют разногласия относительно проведения более обширного разбирательства в ходе слушаний. Одним из объяснений этого факта является отсутствие достаточно надежной информации, связанной с рисками в процессе эксплуатации объектов атомной энергетики [9]. Такая нехватка информации может быть вызвана несколькими обстоятельствами: по-прежнему развивающимися технологиями и низким качеством оценки последствий воздействия объектов на окружающую среду, неточным и неполным предоставлением информации сторонами о технической ситуации на станции, а также нежеланием Комиссии раскрывать информацию, касающуюся рисков использования атомной энергии.

Впервые указанные выводы получили свое отражение в решении по делу атомной электростанции «Мейн Янки». Энергетическая компания «Мейн Янки» (далее - Maine Yankee), расположенная на полуострове Бейли Пойнт в городе Вискассет штата Мэн, в октябре 1968 года получила временное разрешение на строительство атомного реактора. Он функционировал с 1972 года по 1996 год, когда требования безопасности и некоторые другие проблемы на заводе стали слишком дорого обходиться компании. В 1979 году благодаря недовольству граждан из штата Мэн был проведен референдум, и состоялись слушания по обсуждению вопросов безопасности расположения атомной станции и ее воздействия на окружающую среду штата, так как была обнаружена высокая концентрация радиоактивных нуклидов, Комиссия по ядерному регулированию была призвана контролировать работу станции. А в 1980 году одним из аргументов против закрытия станции явилось устранение ряда проблем, связанных с экологическим воздействием на окружающую среду, и станция продолжила работу. Следующий референдум состоялся в 1982 году, где было выдвинуто предложение о закрытии завода в течение пятилетнего срока, но данное предложение было отвергнуто избирателями. Однако на третьем референдуме, состоявшемся в 1987 году, было принято решение о скором закрытии станции, так как она не справлялась с требованиями безопасности и не устранила все недостатки, обнаруженные Комиссией по ядерному регулированию. Атомная станция Maine Yankee прекратила свою деятельность 18 декабря 1996 года.

Итак, в 1972 году состоялись первые слушания по делу Maine Yankee, в ходе которых представители общественности заявили, что, во-первых, Закон об экологической политике предполагает публичное раскрытие предполагаемых негативных последствий от работы станции, а во-вторых, в законе об атомной энергии прямо указано, что в компетенцию совета по лицензированию входит проведение анализа по выявленным опасностям на станции. Совет по лицензированию в качестве основного доказательства нарушения работы станции признал выброс радиоактивных нуклидов. Представители общественности заявили, что перед тем, как выдавать лицензию, надо выяснить два основных фактора. Во-первых, необходимо удостовериться в том, что работа станции не ставит под угрозу здоровье и жизнь населения, а во-вторых - не ставит ли выдача лицензии и последующая по ней эксплуатация объекта под угрозу безопасность окружающей среды. В ходе процесса было отмечено, что даже невысокая концентрация радиоактивных нуклидов может вызвать облучение граждан. Общественность также отметила, что если произойдет несчастный случай на станции, то есть риск попадания радиоктивных нуклидов в окружающую среду.

Представители общественности прежде всего утверждали, что Закон об атомной энергии возлагает на Совет по лицензированию обязанность по выявлению соотношения между негативными последствиями для окужающей среды и предполагаемой пользой от функционирования объекта [Ibidem].

По результатам рассмотрения Совет по лицензированию отклонил возражения представителей общественности, ссылаясь на то, что выявление соотношения между негативными последствиями и предполагаемой пользой от функционирования объекта не входит в компетенцию данного органа. В 1973 году дело было передано на рассмотрение Апелляционного совета. В решении по данному делу Апелляционный совет указал, что Конгресс продлил полномочия станции Maine Yankee по установлению стандартов, необходимых для надлежащей защиты здоровья и безопасности населения. Апелляционный совет разъяснил, что Закон об атомной энергии не накладывает никаких обязательств на Совет по лицензированию по выявлению соотношения между негативными последствиями от работы станции и предполагаемой пользой от функционирования объекта, а также отметил, что Закон об экологической политике предусматривает после выявления негативных последствий указывать их в итоговом отчете о воздействии на окружающую среду. Но выброс радиоактивных нуклидов, как один из негативных факторов влияния на окружающую среду и на здоровье населения, признанный в 1972 году Советом по лицензированию в качестве основного доказательства нарушения работы станции, не был включен в итоговый отчет о воздействии на окружающую среду и лишь потом был дополнен. Впоследствии, Апелляционный совет вновь рассматривал данное дело по дополнительно представленным доказательствам.

Решение по делу Maine Yankee, вынесенное в 1973 году Апелляционным советом, не только отличается от позиции общественности, но и не соответствует указанным в Законе об экологической политике требованиям к процедуре и условиям выдачи лицензии, которые напрямую зависят от проводимого анализа и контроля за объектом. Невзирая на то, что решением по делу Maine Yankee предмет публичных слушаний был расширен путем включения анализа соотношения между пользой от деятельности объекта и предполагаемыми негативными последствиями для окружающей среды, влияние такого требования является менее значительным нежели положение, выдвигаемое представителями общественности. Раскрытие в итоговом отчете о воздействии на окружающую среду всех негативных последствий, возникающих в процессе эксплуатации объекта, должно, тем не менее, способствовать участию общественности в получении более полной информации, касающейся использования атомной энергии, а также будет обеспечивать общественность средствами для исполнения данного обязательства.

Решение Комиссии о том, что Закон об экологической политике требует раскрытия негативных последствий, вызываемых работой атомно-энергетического оборудования, будет, впрочем, оказывать значительное воздействие на общество в целом в процессе принятия решений [2]. Позволяя представителям общественности оспаривать соответствие оценки воздействия на окружающую среду, предложенной Комиссией, и прибегать к запретительным мерам в отношении действий, совершенных в нарушение законодательного акта, Закон об экологической политике предусматривает средства для осуществления указанных действий. В соответствии с Законом раскрытие является недискреционным процессуальным обязательством заинтересованного лица по предоставлению соответствующих фактов в целях уравновешивания противоречащих факторов.

Поскольку решение по делу атомной электростанции Maine Yankee, вынесенное в 1973 году Апелляционным советом, не только отличалось от позиции общественности, но и не соответствовало указанным в Законе об экологической политике требованиям к процедуре и условиям выдачи лицензии, представители общественности от Штата Мэн подали заявление в Апелляционный Суд округа Колумбии, обжалуя решение Апелляционного совета. 22 декабря 1975 года состоялись слушания по делу. Заявители оспаривали решение Апелляционного совета о выдаче лицензии Комиссией по ядерному регулированию на эксплуатацию станции.

В ходе судебного заседания представители общественности утверждали, что лицензия, выданная Комиссией на эксплуатацию атомно-энергетического оборудования Maine Yankee, противоречит требованиям Закона об экологической политике, так как в ходе эксплуатации станции выяснилось, что функционирование объекта подвергает опасности окружающую среду, а также жизнь и здоровье населения [Ibidem]. Суд в решении по делу указал, что в связи с тем, что работа атомной электростанции не противоречит Закону об атомной энергии, который был принят задолго до принятия Закона об экологической политике, нет достаточно серьезных оснований для закрытия станции [9]. Несмотря на то что риск нанесения ущерба окружающей среде всегда присутствует и постоянно может возрастать, это не означает, что станция должна прекратить функционировать, т.к. население останется без надежного источника энергии. Основным недостатком в утверждении заявителей суд счел неправильность и неточность оценки предполагаемых негативных последствий для окружающей среды, связанных с работой станции. Суд постановил, что действие лицензии на эксплуатацию атомной электростанции Maine Yankee не может быть приостановлено, так как минимальная норма выбросов радиоактивных веществ допустима, и этих выбросов не избежать. На основании данного факта суд счел позицию представителей общественности по данному делу необоснованной, ссылаясь на то, что не доказательства не были недостаточными, а, возможно, значимые факты и информация, выходящая за пределы Окончательного отчета о воздействии на окружающую среду, не были донесены до общественности.

В данном деле суд справеливо отмечает, что ущерб, нанесенный окружающей среде, не зависит от выданной лицензии, а зависит от соотношения между пользой от деятельности объекта атомной энергетики и предполагаемыми негативными последствиями для окружающей среды.

Таким образом, невзирая на кажущуюся либеральной ориентацию Комиссии по ядерному регулированию по отношению к мероприятиям, касающимся лицензирования атомной энергии, общественности не была отведена какая-либо значимая роль в процессе принятия решений. Решение о лицензировании принимается до момента начала публичных слушаний органом, назначенным для продвижения, а также для регулирования использования атомной энергии. Техническая направленность публичного слушания пресекает обсуждение «ненужных» вопросов и ставит представителей общественности, вступающих в дело, в положение, которое с малой долей вероятности может обеспечить успех в процессе дискуссии. Решение суда по делу Maine Yankee может оказать двойное влияние на степень воздействия общественности на процесс лицензирования.

Решение, вероятно, потребует от Комиссии раскрытия в её итоговом отчете о воздействии на окружающую среду негативных последствий, возникающих при работе атомно-энергетического оборудования на всем этапе лицензионного процесса, а также сравнения данных последствий с ожидаемой пользой от деятельности станции. Одновременно с расширением предмета публичных слушаний с целью обсуждения социального решения, включенного в решение о лицензировании, наибольшее влияние Maine Yankee окажет в отношении получения и распространения информации путем раскрытия известных последствий на использование атомной энергии. Кроме этого, соглашение между сторонами и сокращенные слушания, успешно применяемые общественностью для представления своего дела, приводящие к отсутствию задержек и сложностей, с которыми часто сталкиваются граждане, могут стать для общественности стимулом для того, чтобы использовать новые способы участия с целью улучшения публичного участия в процессе выдачи лицензий Комиссией по ядерному регулированию.

лицензионный атомный электростанция судебный

Список литературы

1.Мельничук Г. В. Лицензирование как форма государственного регулирования в сфере предпринимательской деятельности в России и США: дисс. … канд. юр. наук. М., 2007. 224 с.

2.Calvert Cliffs' Coordinating Committee, Inc., et al., Petitioners, v. United States Atomic Energy Commission and United States of America, Respondents [Электронный ресурс]. URL: http://law.justia.com/cases/federal/appellatecourts/F2/449/1109/240994/ (дата обращения: 06.02.2012).

3.Ebbin S., Kasper R. Citizen Groups and the Nuclear Power Controversy: Uses of Scientific and Technological Information. Cambridge (MA): MIT Press, 1974.

4.Ellis J. F., Johnson K. D. B. Licensing of Nuclear Power Plants by the Atomic Energy Commission // Atomic Energy Law Journal. 1971. № 13.

5.Green Harold P. Safety Determinations in Nuclear Power Licensing [Электронный ресурс]: а critical view. URL:http://heinonline.org/HOL/LandingPage?collection=journals&handle=hein.journals/tndl43&div=46&id=&page

6.http://dic.academic.ru/dic.nsf/lower/13097 (дата обращения: 20.02.2012).

7.Muchnik D. The Proper Role of the Public in Nuclear Power Plant Licensing Decisions // Atomic Energy Law Journal. 1973. № 15.

8.Murphy P. The National Environmental Policy Act and the Licensing Process // Columbia Law Review. 1972. Vol. 72.

9.Power Reactor Development Co. v. International Union of Electrical, Radio and Machine Workers [Электронный ресурс]. URL: http://supreme.justia.com/cases/federal/us/367/396/case.html 10. Roisman A. Z. Suing for Safety // Business and Economics. 1974. № 10.

Размещено на Allbest.ru