Поручения и указания Президента РФ как форма реализации компетенции главы государства в сфере исполнительной власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Поручения и указания Президента РФ как форма реализации компетенции главы государства в сфере исполнительной власти

Ольга Николаевна Кичалюк, к.ю.н., доцент

Кафедра теории государства и права

Южно-Российский государственный университет экономики и сервиса

В статье анализируются поручения и указания Президента Российской Федерации федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации как одна из форм реализации контрольных полномочий главы государства. Особое внимание в работе автор акцентирует на механизме исполнения управленческих сигналов главы Российского государства и их значении для жизнедеятельности всего государственного механизма.

Ключевые слова и фразы: Президент РФ; Правительство РФ; исполнительная власть; поручения; указания; контроль за исполнением поручений и указаний; ответственность за исполнение поручений и указаний.

RF PRESIDENT'S ORDERS AND DIRECTIVES AS HEAD OF STATE COMPETENCE IMPLEMENTATION FORM IN EXECUTIVE POWER SPHERE

Ol'ga Nikolaevna Kichalyuk, Ph. D. in Law, Associate Professor

Department of State and Law Theory

South-Russian State University of Economics and Service

The author analyzes the RF President's orders and directives to federal executive authorities and the executive authorities of the Russian Federation subjects as the form of the head of the state control functions implementation, and pays particular attention to the execution mechanism of the administrative signals of the head of the Russian state and their significance for the life activity of entire state mechanism.

Key words and phrases: RF President; RF Government; executive authorities; orders; directives; control of orders and directives execution; responsibility for orders and directives execution.

Президенту Российской Федерации отводится особая роль в механизме государственной власти, а следовательно, и особая компетенция, определяемая Конституцией РФ 1993 г., охватывающая практически все аспекты государственной деятельности. Безусловно, большая часть функций главы государства, в том числе по взаимодействию с другими органами государственной власти, реализуется посредством издания им правовых актов.

Согласно ст. 90 Конституции РФ Президент России издает указы и распоряжения, которые не должны противоречить Основному и федеральным законам. Эти акты не раз являлись предметом исследования ученых-юристов [1, с. 118; 3; 4]. Послания, запросы, заключения, письма, обращения и программы российского Президента резонно относят к «иным формализованным актам» главы государства [2, с. 163]. Однако они, за исключением послания (ст. 84 п. «е» Конституции РФ предусматривает возможность обращения главы государства с ежегодными посланиями Федеральному Собранию РФ), ни конституционно, ни законодательно не регламентированы. Юридическая природа таких управленческих сигналов в отношении органов исполнительной власти, как указания Президента РФ, до недавнего времени тоже оставалась неопределенной. Тем не менее они играют далеко не последнюю, а порой решающую роль в жизнедеятельности государства.

Стабильность и качество функционирования системы исполнительной власти во многом зависят от того, насколько эффективно взаимодействуют Правительство и Президент [11, с. 483]. Механизм взаимоотношений Правительства и главы государства строится на сочетании координационных и регулятивных начал, поскольку эти органы действуют в едином правовом пространстве, обеспечивая реализацию государственной политики в сфере исполнительной власти. Согласно ст. 115 ч. 1 Конституции РФ нормативные указы Президента являются основанием для издания актов Правительства РФ. Многие указы главы государства обладают комплексным характером и содержат как правовые нормы, так и оперативные предписания, конкретные задания [2, с. 164]. Поэтому, на наш взгляд, субординационные связи Президента и Правительства наиболее ярко проявляются в обязательном исполнении высшим органом исполнительной власти поручений главы государства. Мы солидарны с позицией государствоведов, полагающих, что это правило не может рассматриваться как ограничение статуса Правительства, а является следствием воплощения принципа разделения властей и разграничения полномочий между органами государственной власти [5, с. 680].

На протяжении всего президентского срока Д. А. Медведев обращался к проблеме государственной дисциплины и законности в сфере исполнительной деятельности, однако наиболее остро этот вопрос встал 16 марта 2010 года на специальном совещании с членами Правительства и руководителями ряда регионов, посвящённом контролю за исполнением поручений главы государства за 2009 год. По словам начальника Контрольного управления главы государства Константина Чуйченко, «анализ состояния дисциплины свидетельствует о несогласованности действий, неполноте проработки вопросов, что приводит к безусловному затягиванию решений поставленных президентом вопросов» [6]. Именно в этот период Д. А. Медведев потребовал увольнять чиновников, ответственных за срыв его поручений.

В марте 2011 года Президент РФ издал Указ № 352 «О мерах по совершенствованию организации и исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации» [8, ст. 1880], который вступил в силу в июле 2011 года. Этот указ дифференцировал управленческие сигналы на поручения и указания, определив механизм их исполнения. Однако только 16 августа 2011 года Правительство РФ своим Постановлением утвердило поправки к «Типовому регламенту взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» [7, ст. 4986], расписав особенности организации исполнения поручений и указаний Президента РФ.

Поручения содержатся в указах, распоряжениях и директивах Президента РФ или оформляются в установленном порядке на бланках со словом «Поручение». Кроме того, они могут оформляться в виде перечней поручений главы государства. В них персонифицируются ответственные за исполнение поручений. Подготовка проектов поручений (перечней поручений) Президента РФ осуществляется Администрацией главы государства и утверждается ее Руководителем. Администрация Президента РФ - государственный орган, формируемый главой государства в соответствии с Конституцией РФ (п. «и» ст. 83). Согласно «Положению об Администрации Президента Российской Федерации», утвержденному Указом от 06.04.2004, Администрация обеспечивает деятельность Президента РФ и осуществляет контроль за исполнением его решений [9, ст. 1395].

Указания Президента РФ оформляются в виде резолюций. Таким образом, любая письменная резолюция главы государства на каком-либо документе является указанием, обязательным для реагирования. В отличие от поручения, в котором Администрация Президента обязана заранее устанавливать даты их выполнения и прочие подробности, формулировка указании - воля Президента. Право устанавливать сроки исполнения указаний дается руководителю Администрации Президента или главе главного Контрольного управления. Поручение, содержащее указание «срочно», подлежит исполнению в 3-дневный срок. Указание «оперативно» предусматривает 10-дневный срок исполнения поручения. Если срок исполнения в поручении не указан, оно подлежит исполнению в срок до 1 месяца с даты его подписания. В случае если по объективным причинам исполнение поручения в установленный срок невозможно, руководитель федерального органа исполнительной власти, являющегося головным исполнителем, не позднее чем за 10 дней до истечения срока, отведенного на исполнение поручения, представляет в Правительство предложения о продлении срока с указанием причин продления и планируемой даты исполнения. Срок исполнения срочных и оперативных поручений не продлевается.

Исполнитель обязан не позднее установленного срока представить доклад на имя Президента РФ, в котором должны быть отражены конкретные результаты исполнения поручения или указания главы государства.

К примеру, по итогам совещания по вопросам исполнения поручений Президента Д. Медведев поручил заместителю Председателя Правительства С. Иванову, Министру транспорта И. Левитину и президенту ОАО «Российские железные дороги» В. Якунину в трёхдневный срок разобраться в ситуации, сложившейся на территории Кемеровской области с вывозом угля, и представить предложения по решению данной проблемы.

Во исполнение поручения Президента РФ о ситуации Правительство представило доклад, в котором сообщается, что ОАО «РЖД» и администрацией Кемеровской области приняты необходимые меры по обеспечению своевременного вывоза грузов угольной промышленности области [12].

В случае если в результате исполнения поручения или указания Президента РФ в Государственную Думу

Федерального Собрания РФ был внесен проект федерального закона либо был издан акт Президента РФ или

Правительства РФ, то вместо доклада на имя главы государства в Контрольное управление Президента РФ представляется информация об исполнении.

В целях реализации своих ежегодных посланий Федеральному Собранию РФ Президент регулярно формировал для Правительства перечни поручений, определяя ответственных за их своевременное исполнение. При этом каждый, имеющий доступ к интернет-ресурсам, на официальном сайте Президента РФ в разделе «Поручения Президента» может отследить процесс «движения» таких поручений от начала до конца [Там же].

В послании Президента Федеральному Собранию РФ 2010 года в адрес Правительства РФ не единожды звучали слова «поручение», «поручаю». Например, «поручаю Правительству совместно с регионами проработать порядок предоставления бесплатных земельных участков под строительство жилого дома или дачи при рождении третьего и последующего ребенка» [Там же] или «поручаю Правительству доработать нормативно-правовую базу участия некоммерческих организаций в системе оказания государственных социальных услуг» [Там же], после чего глава государства утверждал соответствующий перечень поручений. В послании 2011 года мы уже не услышали управленческих команд федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ. Все «новшества» звучали как инициативные предложения без акцента на их императив. Тем не менее 28 декабря 2011 года был утвержден перечень поручений по реализации Послания Президента Федеральному Собранию 2011 года, включающий двенадцать позиций [Там же]. Этим документом глава государства конкретизировал свою волю по отношению к высшему исполнительному органу государственной власти, определив тем самым, как нам кажется, истинную суть ежегодного послания, которое, согласно п. «е» ст. 84 Конституции РФ, адресуется именно парламенту, а не Правительству РФ.

Решение о снятии с контроля поручения или указания Президента РФ принимает либо Президент РФ, либо Руководитель его Администрации, либо начальник Контрольного управления главы государства. Решение о снятии с контроля поручения, срок исполнения которого был продлен Президентом РФ, принимает только глава государства.

В толковом словаре С. И. Ожегова «резолюция» трактуется как устное или письменное постановление, принятое в результате обсуждения какого-либо вопроса [10]. В случае какой-то важной резолюции еще в 2010 году Кремль выпускал отдельно составленное письменное поручение, а прочие надписи считал в основном техническими и, во всяком случае, не юридически значимыми [6]. Сегодня же, как показывает практика, даже высказывания Президента РФ, содержащие императивные указания, воспринимаются должностными лицами как руководство к действию, хотя устные поручения главы государства и ответственность за их неисполнение нормативно не регламентируются.

поручение указание президент исполнительный

Список литературы

1. Арзамасов Ю. Г., Певцова Е. А. Новое «указное» нормотворчество: общая характеристика результатов, тенденции развития // Государство и право. 2010. № 1. С. 12-20.

2. Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Органы государственной власти современной России: учебное пособие. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2003. 367 с.

3. Кичалюк О. Н. Ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию как вектор конституционного развития Российского государства // Конституционное развитие России: межвузовский научный сборник. Саратов, 2007. Вып. 8. С. 88-97.

4. Колесников Е. В. Источники российского конституционного права. Саратов: СГАП, 1998. 196 с.

5. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред. Л. В. Лазарева. Изд-е 3-е, доп. и перераб. М.: Новая правовая культура; Проспект, 2009. 816 с.

6. Коммерсантъ [Электронный ресурс]. URL: http://www.kommersant.ru (дата обращения: 30.01.2012).

7. О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства РФ № 681 от 16 августа 2011 г. // Собрание законодательства Российской Федерации (СЗРФ). 2011. № 34.

8. О мерах по совершенствованию организации и исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации: Указ Президента РФ № 352 от 28 марта 2011 г. // СЗРФ. 2011. № 14.

9. Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации: Указ Президента РФ № 490 от 6 апреля 2004 г. // СЗРФ. 2004. № 15.

10. Ожегов.РУ [Электронный ресурс]. URL: http://www.ozhegov.ru (дата обращения: 30.01.2012).

11. Правительство Российской Федерации / под ред. Т. Я. Хабриевой. М.: НОРМА, 2005. 680 с.

12. Президент России [Электронный ресурс]. URL: http://kremlin.ru (дата обращения: 30.01.2012). ISSN 1997-292X № 4 (18) 2012, часть 1 81

Размещено на Allbest.ru