Открытость и прозрачность органов государственной власти как механизмы социально-политических инноваций в ходе административной реформы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Открытость и прозрачность органов государственной власти как механизмы социально-политических инноваций в ходе административной реформы

Повышение открытости и прозрачности органов государственного управления, обеспечение доступности государственных услуг для граждан, рост качества и комфортности их предоставления, искоренение коррупции, повышение уровня лояльности и доверия граждан к власти - вот задачи, которые решаются в ходе административной реформы.

Информационное общество повсеместно разрушает монополизм власти на информацию, повышая открытость и прозрачность деятельности органов государственной власти [15, р. 2], предоставление информации об обществе обществу и общественности связывается непосредственно с правами человека [17].

Прозрачность и открытость деятельности органов государственной власти выстраиваются политикой и мероприятиями, направленными на осуществление гражданами надзора и контроля за процессами принятия и реализации социально значимых решений органами государственной власти и управления.

Фундаментальные принципы информационного общества [12] характеризуют его как общество, где все граждане без каких-либо ограничений осуществляют свои права искать, получать и сообщать информацию и идеи посредством любого СМИ и независимо от границ, чем стимулируется более высокий уровень устойчивого развития и модернизации общества и государства. Свободный доступ к информации дает возможность использовать ее для принятия решений или для участия в принятии решений, а также контроля их реализации. Информация рассматривается как общественное благо, будучи основой нормально функционирующего процесса принятия политико-государственных решений.

Государственная политика должна обеспечивать людям возможность иметь определенные навыки для участия в информационном обществе и получать блага, предоставляемые им, на всех территориях и во всех социальных группах. Доступность информационных технологий населению может создать государственная политика формирования конкурентной и честной среды, оказание государственной поддержки в распространении знаний и навыков для эффективного использования информационных технологий. Технологические и технические новшества предполагают непрерывное обучение, интегрирующее знания, полученные на различных уровнях образования: начальном, среднем, высшем, повышения квалификации и дистантной формы обучения. Обучение и тренинги составляют основу взаимодействия государственных и частных организаций на основаниях партнерского взаимодействия в интересах улучшения качества жизни отдельных людей, уделяя особое внимание здоровью, местным языку, культуре и образу жизни.

Для этого государство должно установить открытый партнерский процесс, диалог с бизнесом, гражданским обществом, некоммерческими организациями. Использование инструментов электронного правительства в государственном управлении увеличивает прозрачность, эффективность расходования средств бюджета и повышает качество предоставления услуг гражданам, делает управление подотчетным, обеспечивая возможность проведения мониторинга, оценки и контроля действий власти.

Прозрачность сегодня понимается как возможность своевременного получения гражданами надежной и релевантной информации о деятельности государственных органов, а открытость - как гарантии учета мнений граждан при разработке и внедрении государственных решений, доступность участия общественности в процессе принятия, реализации и контроля результативности решений.

Свобода информации о деятельности органов государственной власти распространяется на структуру и функции государственных органов, процедуры принятия решений, проекты законодательных и нормативных актов, протоколы заседаний властных органов.

Реализации политики прозрачности органов государственной исполнительной власти в ходе административной реформы способствуют:

? разработка административных регламентов и их общественная экспертиза;

? четкое указание возможных причин отказов в получении социально значимой информации;

? ясность предоставления государственных услуг на бесплатной и платной основе;

? установление стоимости государственных услуг;

? установление сроков предоставления информации и услуг;

? фиксированные процедуры обжалования действий органов государственной власти и должностных лиц; ? отчетность государственных органов о поступивших обращениях и принятых решениях.

Данные мероприятия направлены на расширение объема открытой информации о ходе рассмотрения и принятия решений и о законодательно установленных процедурах государственного управления. Вся работа в этом направлении ориентирована на обеспечение подлинной публичности процесса принятия решений, значимых для общества. Социальные группы, общественные организации и граждане должны знать о готовящихся изменениях правового и нормативного характера, иметь возможность ознакомиться с обоснованием предлагаемого решения, получать персональные данные лиц, ответственных за разработку и принятие решения, понимать порядок принятия решения для того, чтобы участвовать в обсуждении принимаемого решения, оспаривать его в суде до и после принятия [16, р. 10].

Отношения власти, которыми пронизано общество, не могут быть признаны однозначно негативными, если понимать их как стратегии, при помощи которых одни руководят другими ради решения задач общественного развития. Прозрачность и открытость коммуникации между властью и обществом важны не сами по себе, а как принципы и практики обеспечения управляющих и управляемых ясными правовыми нормами, техниками управления и участия в управлении обществом (соуправления).

В этом смысле правовые и профессиональные «способности» должны дополняться моралью и этосом управляющих и управляемых, практикой формирования совокупности моральных императивов, ценностей, стилей жизни и норм поведения общественных групп относительно самих себя, которые позволят обществу (общественности и индивидам) и власти осуществлять партнерское взаимодействие. Анонимное и бесконтрольное существование властвующих и управляющих порождает снобизм, косное и цинично-прагматичное поведение в отношении населения, не позволяя сформироваться солидарности и доверию - условиям развития современного общества. Сопротивление гражданских государственных служащих росту контроля со стороны общества, проявившееся в ходе проведения административной реформы (принятие административных регламентов, буквальное снятие «завесы тайны» при установке стеклянных дверей и стен и т.п.), показало значимость этого направления изменений.

В ходе реализации административной реформы разработаны и осуществляются мероприятия оценивания результатов деятельности органов государственного управления (управление по результатам) и назрел переход к измерению результатов деятельности на индивидуальном уровне (системы аттестации и ротации в системе государственного управления, открытые конкурсы на замещение государственных должностей, должностей государственных гражданских служащих, законодательные акты по выявлению и пресечению конфликта интересов, коррупционного поведения и др.).

В мировой и отечественной практике повышения открытости и прозрачности органов государственной власти используются «Дни открытых дверей», возможность виртуальных экскурсий на Интернет-порталах, публикация портретов и биографий на сайтах, различные формы коммуникативного взаимодействия в виртуальном пространстве (Интернет-приемные, рубрики «вопрос-ответ», конференции в режиме диалога). Несомненно, предоставление деклараций об имущественном положении государственного чиновника и членов его семьи, информация о круге общения и занятиях членов семьи приведет к ряду ограничений свободы приватной жизни служащих органов государственной власти, но эти ограничения носят необходимый характер в условиях развития публичного управления в конкурентной среде. Процедуры служебного расследования упрочивают неформальные практики контроля нормативными мерами надзора за надлежащим поведением, выявляя порочащие действия и конфликт интересов, что создает обстановку нетерпимости к антиобщественным проявлениям в деятельности государственных служащих за счет доступа к общественно значимой информации и другим общественным ресурсам.

Институты гражданского общества к моменту начала административной реформы в 2006 г. оказались не готовы к взаимодействию с органами государственной власти. Профессиональная некомпетентность, концентрация на узких сегментах работы, отсутствие понимания важности объединения усилий НКО, архаичные практики управления характеризовали институты гражданского общества и нуждались в инновациях. Недостаточно организованное и нетребовательное сообщество не могло выступить силой, понуждающей государственные органы исполнительной власти к открытости и прозрачности, на которых может строиться равноправное взаимодействие автономных социальных субъектов в целях решения важных проблем общественной жизни. На семинаре «Возможности и перспективы неправительственного мониторинга эффективности государственного управления и хода реформ государственного управления» [1] в 2005 г. впервые в практике государственного управления в России были поставлены вопросы о формах участия негосударственных организаций в проведении мониторинга хода административных реформ и выполнении ими функций внешнего сопровождения реформ, о формах влияния на реализацию реформы и оценку ее эффективности для выявления и актуализации потенциала гражданского общества.

Потенциал гражданского общества состоит не только в формировании оппозиционных власти идеологий и гражданских объединений, а в нахождении тем и направлений, которые способствуют встраиванию взаимодействий граждан и их объединений в решение важных, по их мнению, социальных задач. В этом смысле традиционные формы протестного поведения (марши, пикеты, митинги) становятся, скорее, «медийными» акциями, но не способствуют повышению способностей гражданских организаций в формулировании политически значимой «повестки дня», участию в разработке и принятии политических решений, формированию чувства гражданственности и ответственности.

Понимание необходимости вовлечения граждан в процессы реформирования системы государственного управления в ходе административной реформы в 2006-2010 гг. привело к актуализации в социальной практике некоторых форм взаимодействия органов исполнительной государственной власти и неправительственных организаций, институционализирующих сотрудничество и соучастие в процессе принятия политико-управленческих решений на различных уровнях (неправительственный мониторинг, участие представителей гражданского общества в совещательных, консультативных, общественных советах органов исполнительной власти, расширение участия экспертного сообщества в работе над регламентами и стандартами административного управления, привлечение общественных объединений к экспертизе нормативных и законодательных актов) [14].

К началу административной реформы в 2006 г. не было ясного представления о формах взаимодействия власти и гражданского общества и у государственных чиновников, руководивших проведением административной реформы, что подтверждается отсутствием содержательных тезисов о развитии взаимодействия органов государственной исполнительной власти с гражданским обществом в докладе статс-секретаря - заместителя Министра экономического развития и торговли Российской Федерации А.В. Поповой «О приоритетных направлениях деятельности правительственной комиссии по проведению административной реформы в 2008 г. и внесении изменений в Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. и план мероприятий по проведению административной реформы в 2006-2008 гг., одобренных распоряжением правительства Российской Федерации №1789-р от 25 октября 2005 г.» [8]. В 2006-2007 гг. обозначилась тенденция включения в состав комиссий по проведению административной реформы только чиновников [10], что на фоне всеобщей безответственности, «когда государство не оказывает на должном уровне услуги населению, но при этом закрывает глаза на те недостатки, которые допускают в своем поведении граждане» [2], могло привести к деформации целей и способов реформы государственной системы управления. Государство было вынуждено стимулировать участие граждан и НКО в осуществлении мероприятий административной реформы и создавать определенные условия: организовывать площадки для диалога и выполнения проектов, выделять ресурсы для повышения способностей как органов государственной власти, так и институтов гражданского общества.

В 2004 г. был создан Совет при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, в 2005 г. началось формирование Общественной палаты Российской Федерации, экспертных советов при федеральных министерствах, общественных приемных в Аппаратах полномочных представителей президента в федеральных округах, региональных общественных палат и советов при региональных законодательных советах. В оценке представленных конкурсных заявок по проведению административной реформы в 2006 г. уже участвовали помимо представителей Министерства экономического развития Российской Федерации эксперты общественных организаций ОПОРА, Торгово-промышленной палаты России, Российского союза промышленников и предпринимателей (всего 17 человек). Совместное заседание правительственной комиссии по проведению административной реформы и объединенной рабочей группы по обеспечению участия гражданского общества в административной реформе 22 мая 2008 г. в повестке дня содержало обсуждение проекта Федерального закона «О стандартах и административных регламентах деятельности государственных органов и органов местного управления». Объединенная рабочая группа по обеспечению участия гражданского общества в административной реформе была образована на основании решений Совета Общественной палаты Российской Федерации по содействию развитию гражданского общества и правам человека и Правительственной комиссии по проведению административной реформы [13]. Сами потребности реализации административной реформы и совершенствования системы государственного управления, повышения эффективности его деятельности вызывали необходимость совершенствования нормативной и институциональной базы взаимодействия органов исполнительной государственной власти с гражданами и гражданским обществом.

Распоряжением Председателя Правительства Российской Федерации №1096-р от 5 августа 2009 г. созданы рабочие группы при правительственной комиссии по проведению административной реформы: 1) по оптимизации структуры и функций федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации; 2) по оптимизации структуры и функций федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации; 3) по оптимизации предельной численности работников центральных аппаратов и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; 4) по стандартизации и регламентации исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг [9].

Политика изменений взаимодействий государства с институтами гражданского общества нуждалась в правовом закреплении. Постановлением №636 от 5 августа 2009 г. «О внесении изменения в Положение о правительственной комиссии по проведению административной реформы» внесено изменение в п. 7: «Состав рабочих групп утверждается комиссией. В состав рабочих групп включаются представители соответствующих федеральных органов исполнительной власти, работники Аппарата Правительства Российской Федерации, представители предпринимательских структур, общественных и научных организаций, саморегулируемых организаций и профсоюзов» [3].

Постановление Правительства Российской Федерации №322 от 15 апреля 2009 г. «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» включает утвержденный перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и методику оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов, которые формализовали представление о содержании функций органов исполнительной государственной власти [11].

Распоряжением Правительства Российской Федерации №872-р от 25 июня 2009 г. утвержден перечень государственных услуг и (или) функций, осуществляемых с использованием информационных и телекоммуникационных технологий (в том числе в электронном виде); включено 46 услуг, предоставляемых различными ведомствами [6]. Распоряжение правительства №1555-р от 17 октября 2009 г., отменив вышеуказанное распоряжение, утвердило план перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти [7].

Постановление Правительства Российской Федерации №478 от 15 июня 2009 г. «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет» в целях обеспечения информационной открытости деятельности государственных органов исполнительной власти и местного самоуправления приняло Концепцию единой системы информационно-справочной поддержки, утвердив Правила размещения в федеральных государственных информационных системах «Сводного реестра государственных и муниципальных услуг (функций)» и «Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций)» сведений о государственных и муниципальных услугах (функциях) [4].

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано принять решение о размещении в сводном реестре сведений о государственных и муниципальных услугах (функциях), определить орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий информационное взаимодействие с органом по ведению информационного ресурса сводного реестра, назначить уполномоченных по осуществлению информационного взаимодействия, организовать получение ими сертификатов, ключей, подписей и средств электронной цифровой подписи, создать региональные и муниципальные реестры государственных и муниципальных услуг (функций), издать акты, регулирующие порядок формирования и ведения указанных реестров (порталов), разместить их в сводном реестре.

Получателями информации об услугах определены граждане и организации, в том числе многофункциональные центры (МФЦ) предоставления государственных и муниципальных услуг. Различные каналы доступа к сведениям об услугах, размещенных на едином портале - официальные Интернет-порталы и сайты органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, информационные киоски, МФЦ, публичные центры правовой информации на базе региональных и муниципальных библиотек, центры телефонного обслуживания - обеспечивают расширение числа получателей информации.

В период 2006-2010 гг. правительством Российской Федерации создавались условия для реализации административной реформы и совершенствования системы государственного управления на принципах открытости и прозрачности, создавалась законодательная и институциональная база участия гражданского общества и граждан в процессе принятия государственных решений.

Повышение способностей гражданского общества к взаимодействию с органами власти шло параллельно с повышением способностей самих исполнительных органов власти в процессе определения направлений и форм взаимодействия по развитию открытости и прозрачности деятельности этих институтов.

Список литературы

государственный исполнительный власть гражданский

1. Возможности и перспективы неправительственного мониторинга эффективности государственного управления и хода реформ государственного управления [Электронный ресурс]: круглый стол 12 сентября 2005 г. URL: http://www.old.csr.ru/print/original795.stm (дата обращения: 20.09.2011).

2. Кондрева О. Реформа - взгляд из Казани // Российская газета. Федеральный выпуск. 2007. 21 апреля.

3. О внесении изменений в Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы: Постановление Правительства Российской Федерации №636 от 05.08.2009 г. // Собрание законодательства РФ (СЗ РФ). 2009. №32. Ст. 4044.

4. О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет: Постановление Правительства Российской Федерации №478 от 15 июня 2009 г. // СЗ РФ. 2009. №25. Ст. 3061.

5. О Концепции административной реформы в Российской Федерации (2006-2010 гг.): Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 г. №1789-р // СЗ РФ. 2005. №46. Ст. 4720.

6. О перечне государственных услуг и (или) функций, осуществляемых с использованием информационных и телекоммуникационных технологий (в том числе в электронном виде): Распоряжение Правительства Российской Федерации №872-р от 25 июня 2009 г. // СЗ РФ. 2009. №26. Ст. 3259.

7. О плане перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти [Электронный ресурс]: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.10.2009 г. №1555-р. URL: http://www.legis.ru/misc/doc/6549 (дата обращения: 10.10.2010).

8. О приоритетных направлениях деятельности Правительственной комиссии по проведению административной реформы в 2008 году и внесении изменений в Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в 2006-2008 годах, одобренные распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. №1789-р [Электронный ресурс]: доклад заместителя Министра экономического развития А.В. Поповой. URL: http:// www.tambov.gov.ru/site/www2/198/Doklad_A_V_Popovoy_271107.pdf (дата обращения: 12.10.2010).

9. О создании рабочих групп при Правительственной комиссии по проведению административной реформы: Распоряжение Правительства Российской Федерации №1096 от 5 августа 2009 г. // СЗ РФ. 2009. №33. Ст. 4105.

10. О создании рабочих групп при Правительственной комиссии по проведению административной реформы // Российская газета. Федеральный выпуск. 2007. 28 апреля.

11. Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации №322 от 15 апреля 2009 г. // СЗ РФ. 2009. №17. Ст. 2083.

12. Окинавская хартия глобального информационного общества [Электронный ресурс]. URL: http://g8russia/g8/ history/okinawa2000/4 (дата обращения: 01.10.2010).

13. Положение о рабочей группе Общественной палаты Российской Федерации по обеспечению участия гражданского общества в административной реформе [Электронный ресурс]. URL: http://www.oprf.ru/about/structure/ structurenews/newsitem/14146 (дата обращения: 26.10.2011).

14. Экспертный совет Министерства экономического развития Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://www.ar.gov.ru/experts/reseaches (дата обращения: 26.10.2011).

15. Banisar D. Freedom of Information and Access to Government Record Laws around the World [Электронный ресурс].

URL: http://www.freedominfo.org/survey/global_survey2004.pdf (дата обращения: 12.10.2010).

16. Open Government: Fostering Dialogue with Civil Society. OECD Publishing, 2003.

17. Roberts A. Structural Pluralism and the Right to Information // University of Toronto Law Journal. 2001. №51.

Размещено на Allbest.ru