Законодательная деятельность государства в сфере крестьянского самоуправления и управления во второй половине XIX – начале XX века

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Законодательная деятельность государства в сфере крестьянского

самоуправления и управления во второй половине XIX - начале XX века

Крестьянский вопрос всегда являлся актуальным для правительства Российской империи, что нашло отражение в законодательстве страны [13; 14]. С предоставлением крепостным людям «прав состояния свободных сельских обывателей» и началом «обустройства их быта» ситуация не изменилась [30]. Автор выявил и изучил законодательные акты, собранные во втором и третьем Полном собрании законов Российской империи. Его внимание было обращено к законодательно-правовой деятельности государства, регламентирующей функционирование крестьянских органов власти и их должностных лиц. Особый интерес для исследователя представляло соотношение нормативно-законодательной деятельности правительства в рамках всей империи и Вологодской губернии как отдельно взятого региона.

Цель работы - показать динамику и характер законодательной инициативы государства в период с отмены крепостного права (1861 г.) до начала 1917 г. Исходя из социально-политического развития страны, было выделено четыре этапа: время проведения буржуазных реформ - период, когда по стране и исследуемому региону в частности стали распространяться выступления со стороны сельских жителей против буржуазных преобразований, не оправдавших их ожиданий. В результате, как считает Н.П. Ерошкин, в 1870-е гг. по стране наблюдалось нарастание революционного движения, завершившегося в 1879-1880 гг. возникновением революционной ситуации [9, с. 201, 232]. Далее время правления Александра III или период «контрреформ» и эпоха Николая II.

В процессе работы над заявленным в названии статьи сюжетом было выявлено 1742 законодательных акта, в том числе 72 положения, 40 мнений и 34 указа (высочайшие, именные, сенатские). Одна часть регламентировала крестьянское самоуправление, другая - крестьянское управление. Динамизм законодательной деятельности в сфере общинного самоуправления был обратно пропорционален временной длительности этапов. Так, за первые девять лет было принято 47,7% законодательных актов, за следующие 11 и 14 лет - 30,8 и 10,8% соответственно, а за последние 22 года - лишь 10,8%.

В период буржуазных реформ правительство создало в помещичьей, удельной и государственной деревне единую систему местных органов власти. В основу её было положено «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» (далее - Общее положение) [2]. Государство стремилось создать сельскую общину, которая должна была взять на себя функции по управлению крестьянством. Это, по мнению А.А. Николаева, ему удалось [15, с. 57]. В результате реформы 19 февраля 1861 г. было «легализовано» общинное управление бывших помещичьих крестьян, которое существовало несколько столетий [12, с. 28]. В дальнейшем, несмотря на развитие социальных и капиталистических отношений в сельском обществе, правительство не стремилось расширять права и полномочия выборных должностных лиц и крестьянских сходов. Всё, к чему сводилась его законодательная инициатива в последующие годы - это поддержание спокойствия и порядка в общине.

Что касается проблем, затрагиваемых в законодательно-правовой деятельности государства, то они не только сокращались, но и были однотипными. Так, на первом этапе правительство помимо устройства быта крестьян помещичьих, удельных (1863 г. [4]) и государственных (1866 г. [21]) принимало законодательные акты, в которых объяснялись основные обязанности и права волостных и сельских должностных лиц, схода, суда. Группа указов была посвящена делопроизводству органов крестьянского самоуправления: технологии составления приговоров крестьянским сходом и судом, процедуре их обжалования. Это был самый многочисленный в количественном эквиваленте блок нормативно-правовых актов. Отдельные документы регламентировали процедуру проведения выборов должностных лиц, порядок их поощрения и наказания. Большое внимание правительство уделяло разъяснению крестьянам непонятных статей Общего положения относительно функционирования сельских и волостных органов власти.

В последующие десятилетия законодательная инициатива государства была сосредоточена на реформировании судебной отрасли. На рубеже веков наблюдалось незначительное увеличение количества указов в данной сфере: если за 1870-1880 гг. их насчитывалось 4, то за 1881-1894 гг. - 3, а за 1895-1916 гг. - 5. Возмущения со стороны сельских жителей, недовольных результатами буржуазных реформ, а также рост количества выступлений и различных правонарушений со стороны крестьян повлекли увеличение обязанностей судов. С 1870 г. всем судебным местам и лицам предписывалось подавать в Министерство юстиции справки о судимости лиц на основании собственных судебных приговоров, а также «заводить у себя по установленному образцу, в формате книг, бланки справок о судимости» [19].

В начале XX века (1909 г.) Министерство юстиции пошло ещё дальше. Отменив ряд ранее принятых указов, оно утвердило «Правила о доставлении справок о судимости и статистических листков по делам уголовным и об издании Ведомостей справок о судимости» [5]. Изменениям подвергся порядок наказания подсудимых: с одной стороны, облегчалась участь лиц, осуждённых впервые и находящихся на военной службе [24; 27], а с другой - происходило ужесточение наказания за неоднократное нарушение закона и преступления против должностных лиц [25; 31]. Взысканию могли подвергнуться и сами должностные лица общинного самоуправления. Например, за «присвоение, употребление на свои надобности или же иную растрату вверенных им, по должности, денежных сумм или другого имущества» [17].

На протяжении всего исследуемого периода государство особое внимание уделяло обязанностям выборных лиц и сельских сходов. Но, в отличие от первого этапа, в дальнейшем его законодательная инициатива в основном сводилась к комментариям и разъяснениям ранее принятых указов и положений. Относительно собраний домохозяев правительственный аппарат интересовали две проблемы, решением которых стало принятие новых положений. Во-первых, частые затруднения в созыве схода из-за продолжительных отлучек домохозяев [16]. Во-вторых, неоднократные жалобы со стороны частных лиц на неправильное составление приговоров об удалении из сельских обществ порочных и вредных людей [18; 26].

В отношении крестьянской общины Вологодской губернии за все 56 лет не было выявлено ни одного указа, регламентирующего местное общинное самоуправление (Табл. 1). Объяснение этому - унификация со стороны государства системы крестьянского самоуправления по всей империи. Разрабатывая единую нормативноправовую базу в рамках сельского общества, правительство стремилось, чтобы созданные крестьянские органы беспрекословно выполняли возложенные на них функции, принимаемые законы и обеспечивали бесперебойное пополнение казны в виде оброков и податей. Ежегодно губернатор запрашивал у земских управ сведения о раскладке и сборе земских сборов, о результатах урожая хлебов и т.д. [7, т. 2, д. 2763, л. 11, 46]. Именно для выполнения этих задач правительством, в первую очередь, использовалась община [1, с. 54-55; 33, с. 4].

Создав в рамках сельского общества систему крестьянского самоуправления, государство стало отклоняться от политики её дальнейшего развития. Очень скоро государственный аппарат взял курс на сокращение прав должностных лиц и бюрократизацию крестьянского самоуправления. В этом направлении стала развиваться политика П.А. Валуева и Александра II, которую продолжили наследники престола [8, с. 43]. С точки зрения многих помещиков и администраторов, крестьяне в силу своей малограмотности и «необузданности» не доросли до самоуправления и нуждались в строгой опеке. На это постоянно указывал в своих отчётах губернатор [28, с. 39; 29, с. 56]. С целью контроля над деятельностью крестьянских органов управления одновременно с Общим положением в 1861 г. было издано высочайше утверждённое Положение о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях [3]. На местах «…для заведования особыми …делами крестьян, вышедших из крепостной зависимости» учреждались должности мировых посредников, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия.

Государство предпочитало управлять крестьянской общиной в лице местной губернской администрации во главе с губернатором, а не позволить ей развиваться самостоятельно. Уже с середины 1860-х гг. наблюдалось стремление к всемерному усилению губернаторской власти [10, с. 211]. Первым шагом в этом направлении стал закон от 22 июля 1866 г. «О пространстве и пределах власти губернаторов» [22]. Это положение превращало губернатора в полного «хозяина» губернии, власть которого - если не прямо, то косвенно - распространялась на учреждения всех ведомств, находившихся в губернии. Сам он становился высшим представителем правительственной власти в регионе. По мнению П.А. Зайончковского, административная власть губернатора особенно укрепилась в начале 1880-х гг. с принятием закона от 14 августа 1881 г. «О мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия» [10, с. 212].

Стремление государства постоянно контролировать крестьянскую общину отразилось на его нормативнозаконодательной деятельности (Табл. 2). В период второй половины XIX - начала XX в. был принят 121 законодательный акт. Это в два раза превышало количество документов в сфере общественного самоуправления (65 документов). Превалировало их количество и по этапам: 51-30 за 1861-1869 гг. и 34-20 за 1870-1880 гг. и т.д. Усиление классовых антагонизмов в деревне, вызванных развитием капитализма и социального расслоения крестьянства, увеличение территорий, охваченных волнениями крестьян, и, как следствие всего этого, углубление кризиса самодержавия повлекли усиление реакции со стороны правительства. Но на законодательной инициативе аппарата Александра II в сфере крестьянского управления (в количественном отношении) это никак не отразилось, хотя в период крепостничества правительство весьма активно реагировало на происходившие кризисы в феодально-крепостнической системе [13, с. 7, 10]. За 1870-е - 1880-е гг. было принято практически столько же нормативно-законодательных актов, как и в период проведения буржуазных реформ. Лишь при Николае II ситуация изменилась. Во время кризиса начала XX в. было издано больше документов, чем в период контрреформ Александра III.

Одновременно с этим внимание государства к региональным проблемам отошло на второй план. Непосредственно в отношении крестьянской общины Вологодской губернии законодательная инициатива правительства постепенно уменьшалась, что отразилось на общем количестве принимаемых указов в отдельно взятый исторический период. Причина тому - стремление монархии, как и в системе крестьянского самоуправления, к унификации всей структуры управления.

П.А. Зайончковский правительственную политику периода контрреформ условно подразделил на два этапа: май 1882 - конец 1885 г. и 1886-1894 гг. [11, с. 82, 92]. На первом этапе (приход к власти Д.А. Толстого), в силу ряда обстоятельств, основным из которых была боязнь продолжения террористической борьбы народников, ещё не существовало никакой программы реакционных преобразований. Правительством предпринимались лишь первые шаги в области реакции. Второй этап характеризовался уже не только детальной разработкой как общего плана, так и конкретных проектов, но и проведением их в жизнь. Эта тенденция отразилась на законодательной инициативе правительства: из 8 указов, принятых за 1881-1894 гг., 1 закон был принят в 1881 г., а остальные 7 - с 1887 по 1894 гг.

Причина малого количества законодательных актов, по сравнению с предыдущими и последующими годами, кроется в направлении внутренней политики государственного аппарата. Внимание окружения Александра III было сконцентрировано на критике «великих реформ» и, как следствие, на ликвидации ряда буржуазных преобразований и восстановлении некоторых дореформенных порядков. Например, в период с 1886 г. по 1894 г. наиболее важными мероприятиями в планах правительства были «подготовка и проведение в жизнь административной реформы - закона о земских начальниках…, а также земская контрреформа» [Там же, с. 95]. Издание 12 июля 1889 г. положения «О земских участковых начальниках» [6; 32] должно было свести к минимуму самостоятельность крестьянской общины, которая и так была весьма слабой. В представленной 18 декабря 1886 г. Д.А. Толстым Александру III программе преобразований указывалось: «для заведования крестьянскими делами и для поддержания порядка в сельской жизни должны быть учреждены административные органы управления с единоличной властью, пределы коей должны находиться в соответствии с действительными нуждами сельского населения» [Цит. по: 11, с. 369-370]. Само правительство введение новой административной реформы объясняло целью ликвидации «отсутствия близкой к народу твёрдой правительственной власти, которая соединяла бы в себе попечительство над сельскими обывателями с заботами по завершению крестьянского дела и с обязанностями по охранению благополучия, общественного порядка, безопасности и прав частных лиц в сельских местностях» [20]. Иными словами, правительство Александра III стремилось усилить контроль над органами крестьянского самоуправления со стороны дворянского сословия. В конечном результате, введение института земских начальников явилось наиболее реакционной мерой правительства, взявшего курс на крепостническую реакцию [1, с. 199].

Нормативно-законодательная деятельность государства в области крестьянского управления осуществлялась в рамках основной концепции: обеспечение платёжеспособности общины. На это указывал сам законодатель: «с самого Положения 19 февраля 1861 г., одним из главных предметов, обращавших на себя внимание министерства внутренних дел, было исправное отправление крестьянами установленных с них законом повинностей» [23, с. 140]. Как следствие, главным направлением правового регулирования в деревне являлись вопросы социально-экономического характера. Автором было выявлено 68 подобных нормативных актов и лишь 34 - политического содержания. К первой группе относились указы о земле и земельных отношениях (20 и 4), о податях, повинностях и налогах (17 и 8), об устройстве быта крестьян, их обязанностях и правах (8 и 4), о переходе крестьян между обществами и об их переселении (5 и 3). К проблемам политического аспекта относились такие вопросы как взаимодействие сельских органов власти с представителями губернской администрации (21 и 5), знаки отличия крестьянских должностных лиц (2 и 0), территориально-административные преобразования в губернии (1 и 2).

Итак, в исследуемый период автором было выделено четыре периода в деятельности государства по созданию нормативно-правовой базы в сфере крестьянского самоуправления и управления. При этом наибольшая интенсивность со стороны правительственного аппарата наблюдалась во время проведения «буржуазных реформ» (1860-е гг.). На этом этапе им принимались планомерные указы и положения, направленные на формирование прав и обязанностей должностных лиц крестьянской общины и сходов, хотя основным законодательным актом на протяжении исследуемого исторического периода оставалось Общее положение. Реформировав деревню (в 1860-е гг.), государство не стремилось к дельнейшему расширению самостоятельности в деятельности общины, увеличению её полномочий, что нашло отражение в его законодательной инициативе. На протяжении последующих этапов законодательно-правовая деятельность правительства сводилась в основном к комментированию отдельных статей закона от 19 февраля 1861 г., а также к интерпретации, изменению и отмене некоторых из статей уже утверждённых Уставов и Правил. Указы с поправками и «иные законы» правительство принимало из-за опасения возникновения новых крестьянских возмущений. В дальнейшем по этой причине правительство стало постепенно отходить от положений 19 февраля 1861 г. [33, с. 9].

Для поддержания порядка в деревне и обеспечения выполнения крестьянами своих непосредственных обязанностей необходимо было создать жёсткую вертикаль власти. В результате была сформирована нормативно-правовая база, в которой вопросам управления придавалось большее значение, чем формированию системы крестьянского самоуправления на селе. Как следствие, губернским и уездным органам власти были предоставлены широкие возможности по контролю и регулированию деятельности общественных органов управления. За последние 56 лет существования Российской империи правительством было принято в два раза больше законодательных актов в сфере управления, чем самоуправления. Основным направлением правового регулирования являлись вопросы социально-экономического характера. Законодательно-правовая деятельность государства в сфере крестьянского самоуправления (управления) была направлена на его унификацию по всей империи.

Список литературы

крестьянский законодательный самоуправление

1. Анфимов А.М. Экономическое положение и классовая борьба крестьян Европейской России (1881-1904 гг.). М.: Наука, 1984. 231 с.

2. Высочайше утверждённое Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости: №36657 от 19 февраля 1861 г. // Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). СПб.: Тип. II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1863. Собрание II. Т. XXXVI.

3. Высочайше утверждённое Положение о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях:

4. Высочайше утверждённое Положение о крестьянах, водворённых на землях имений государевых, дворцовых и удельных: №39792 от 26 июня 1863 г. // Там же. Т. XXXVIII.

5. Высочайше утверждённые Правила о доставлении справок о судимости и статистических листков по делам уголовным и об издании Ведомости справок о судимости: №31903 от 20 мая 1909 г. // Там же. СПб.: Тип. II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1912. Собрание III. Т. XXIX.

6. Высочайше утвержденные: I. Положение о земских участковых начальниках. II. Правила об устройстве судебной части в местностях, в которых введено означенное Положение. III. Временные правила о волостном суде в тех же местностях. IV. Правила о порядке приведения в действие Положения о земских участковых начальниках: №6196 от 12 июля 1889 г. // Там же. Т. IX.

7. Государственное учреждение «Государственный архив Вологодской области» (ГУ «ГАВО»). Ф. 18. Оп. 1.

8. Дружинин Н.М. Русская деревня на переломе (1861-1880 гг.). М.: Наука, 1978. 287 с.

9. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. 2-е изд., испр. и доп. М.: Высшая школа, 1968. 368 с.

10. Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М.: Мысль, 1978. 288 с.

11. Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX столетия (политическая реакция 80-х - начала 90-х годов). М.: Мысль, 1970. 445 с.

12. Зырянов П.Н. Крестьянская община Европейской России в 1907-1914 гг. М.: Наука, 1992. 256 с.

13. Колесников П.А. Государственное законодательство по крестьянскому вопросу (1650-1860 гг.) // Социальноправовое положение северного крестьянства (досоветский период) / отв. ред. П.А. Колесников. Вологда: ВГПУ, 1981. С. 7-24.

14. Колесников П.А. Законодательство о крестьянах России в XVIII в. // Социально-политическое и правовое положение крестьянства в дореволюционной России: сб. статей / отв. ред. В.Т. Пашуто. Воронеж: Изд-во Воронежского университета, 1983. С. 114-121.

15. Николаев А.А. История русского крестьянства в 4-х популярных лекциях. СПб.: Вестник знания (В.В. Битнера), 1909. 72 с.

16. О замене на сельских сходах домохозяев, находящихся в отлучке: высочайше утверждённое положение главного комитета об устройстве сельского состояния №55291 от 22 ноября 1875 г. // ПСЗРИ. СПб.: Тип. II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1877. Собрание II. Т. L.

17. О некоторых изменениях в действии статьи 360 Уложения о наказаниях относительно ответственности обществ за убытки, причинённые преступными деяниями избранных ими лиц: высочайше утверждённое мнение Государственного Совета №12886 от 6 мая 1896 г. // ПСЗРИ. СПб.: Тип. II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1899. Собрание III. Т. XVI.

18. О порядке удаления из сельских обществ порочных людей по мирским приговорам: высочайше утверждённое положение соединённого присутствия главного комитета об устройстве сельского состояния и департамента законов Государственного Совета №57209 от 22 апреля 1977 г. // ПСЗРИ. СПб.: Тип. II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1879. Собрание II. Т. LII.

19. О правилах относительно порядка издания ведомости справок о судимости: Сенатский указ №48116 от 12 марта 1870 г. // Там же. Т. XLV.

20. О преобразовании местных крестьянских учреждений и судебной части в империи: Именной указ, данный Сенату №6195 от 12 июля 1889 г. // ПСЗРИ. СПб.: Тип. II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1891. Собрание III. Т. IX.

21. О преобразовании общественного управления государственных крестьян и о передаче сих крестьян в ведение общих губернских и уездных, а также местных по крестьянским делам учреждений: высочайше утверждённое мнение Государственного Совета №42899 от 18 января 1866 г. // ПСЗРИ. СПб.: Тип. II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1868. Собрание II. Т. XLI.

22. О пространстве и пределах власти губернаторов: высочайше утверждённое положение комитета министров №43501 от 22 июля 1866 г. // Там же.

23. О своевременном принятии указанных законом мер к взысканию недоимок по выкупным и оброчным платежам [Электронный ресурс]: циркуляр министра внутренних дел губернаторам по земскому отделу от 19 марта 1865 г. // Вологодские губернские ведомости. 1865. 24 апреля. URL: http://www.booksite.ru/vgv/index.php (дата обращения: 28.02.2011).

24. О том властен ли волостной суд приговаривать к телесному наказанию временно и бессрочно-отпускных нижних чинов: Сенатский указ №57697 от 7 сентября 1877 г. // ПСЗРИ. СПб.: Тип. II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1879. Собрание II. Т. LII.

25. Об изменении порядка производства дел по некоторым преступлениям, подлежащим ведению судебных мест с участием присяжных заседателей: высочайше утверждённое мнение Государственного Совета №6162 от 7 июля 1889 г. // ПСЗРИ. СПб.: Тип. II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1891. Собрание III. Т. IX.

26. Об изменении порядка разрешения лицам, удалённым за порочное поведение по приговорам сельских обществ, временного или постоянного пребывания на родине: высочайше утверждённое мнение Государственного Совета №24738 от 7 июня 1904 г. // Там же. Т. XXIV.

27. Об изменении статьи 968 Устава уголовного судопроизводства от 20 ноября 1864 г.: высочайше утверждённое мнение Государственного Совета №54121 от 3 декабря 1974 г. // ПСЗРИ. СПб.: Тип. II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1876. Собрание II. Т. XLIX.

28. Обзор Вологодской губернии за 1880 г.: приложения ко всеподданнейшему отчёту Вологодского губернатора. Вологда: Тип. Вологодского губернского правления, 1881. 39 с.

29. Обзор Вологодской губернии за 1884 г.: приложения ко всеподданнейшему отчёту Вологодского губернатора. Вологда: Тип. Вологодского губернского правления, 1885. 56 с.

30. Осипова М.П. Законодательные инициативы конца XIX - начала XX века об опеке в крестьянской среде // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2011. №3. Ч. 2. С. 147-152.

31. По вопросу о подсудности дела о краже или мошенничестве, учинённых после двукратного наказания за такое же преступное деяние по решениям волостных судов: высочайше утверждённое мнение Государственного Совета №12763 от 15 апреля 1896 г. // ПСЗРИ. СПб.: Тип. II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1899. Собрание III. Т. XVI.

32. Сборник узаконений и распоряжений правительства о сельском состоянии. Положения об установлениях, заведующих крестьянскими делами: особое приложение к Т. IX. Зак. о сост. изд. 1902 г. и по прод. 1906 г.). 2-е изд. СПб.: Слово, 1908. Раздел 1. С. 3-108.

33. Чернуха В.Г. Крестьянский вопрос в правительственной политике России (60-е - 70-е гг. XIX в.). Л.: Наука, 1972. 226 с.

Размещено на Allbest.ru