Ассамблея российских законодателей как вспомогательный механизм взаимодействия между федеральными и региональными законодательными (представительными) органами власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

АССАМБЛЕЯ РОССИЙСКИХ ЗАКОНОДАТЕЛЕЙ КАК ВСПОМОГАТЕЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ И РЕГИОНАЛЬНЫМИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫМИ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫМИ) ОРГАНАМИ ВЛАСТИ

Ольга Михайловна Орлинская

Современный российский парламентаризм в настоящее время играет значительную роль в системе управления российским государством, поскольку он формирует и поддерживает определенные взаимосвязи и взаимозависимости между государственными органами власти и, одновременно, является способом участия широких масс населения Российской Федерации в процессе управления государством. История формирования и преобразований российской политической системы позволяет определить, что, во-первых, роль парламентских институтов в политической системе в определенной степени зависит от тех условий, в которых происходило развитие данной системы, во-вторых, до 1991 г. фактически все руководство в стране осуществлялось посредством однопартийной диктатуры, исключающей такие институты, как парламентаризм и многопартийность, а в-третьих, что современный период развития парламентских структур можно охарактеризовать как попытку российского парламента получить в свой арсенал определенные механизмы воздействия на другие органы государственной власти с целью повышения своей политической и правовой значимости. Вместе с тем после 1993 г. роль российского парламента в политической системе Российской Федерации представляется нам чрезвычайно заниженной [5, с. 54].

Парламентаризм в условиях федерализма обладает рядом особенностей. Так, функционирование российской парламентской системы внутри федерального государства осложнено конфликтом специфических черт самой парламентской системы (к которым следует в первую очередь отнести реализацию в рамках указанной системы законодательных и представительных функций, нуждающихся в единстве государственной власти) и специфическими чертами федеративной системы государственного устройства (здесь имеются в виду двухуровневость законодательной системы и усложненные связи государственных структур), внутри которой она действует [3, р. 30].

Основной проблемой развития российской парламентской системы в условиях федерализма следует признать разграничение предметов ведений и полномочий между региональными парламентами и парламентом федеральным. Указанная область изначально противоречива и оспорима, в результате чего, основная цель федеративных парламентских систем - это нахождение разумного баланса, где решающее значение приобретает взаимный компромисс федеральной и региональной властей с учетом конкретной общественно-политической ситуации, отечественных традиций и общемировых тенденций [1, с. 6].

К особенностям взаимоотношений элементов российской парламентской системы в рамках федеральных отношений следует отнести следующие: многоэлементный состав системы; разноплановость элементов (региональные парламенты и федеральный парламент) системы; организационная несвязанность (в отличие от исполнительных органов) региональных парламентов и федерального парламента; преимущество субординационных отношений в качестве внутрисистемных связей [2].

Ассамблея законодателей - это сравнительно новый совещательный и координационный орган, учрежденный в декабре 2008 года для обеспечения содействия взаимодействию на законодательном уровне между законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации и депутатами Государственной Думы, повышения эффективности участия органов законодательной власти субъектов федерации в законотворческом процессе и обмена опытом парламентской деятельности.

Ассамблея законодателей призвана оказывать экспертную и консультативную помощь законодательным (представительным) органам власти субъектов Российской Федерации. Первое заседание Ассамблеи законодателей состоялось 24 февраля 2010 года. В состав Ассамблеи законодателей входят: Председатель Государственной Думы; Первый заместитель Председателя Государственной Думы; председатели законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; председатели комитетов Государственной Думы; сопредседатель Координационного Совета руководителей аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации. Возглавляет Ассамблею законодателей Председатель Ассамблеи законодателей, которым по должности является Председатель Государственной Думы. В целях подготовки и реализации принимаемых Ассамблеей законодателей решений сформирован Президиум Ассамблеи законодателей и постоянно действующие рабочие органы - комиссии Ассамблеи законодателей [8].

Ассамблея российских законодателей может рассматриваться в качестве еще одного вспомогательного механизма взаимодействия институтов парламентаризма и федерализма в России. Однако обращает на себя внимание тот факт, что Ассамблея законодателей проводит очередные заседания довольно редко (иногда - всего один раз в год). Но при этом заседания Ассамблеи законодателей являются открытыми - в них могут принимать участие депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, представители федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, Общественной палаты Российской Федерации, научных учреждений и организаций, общественных объединений и религиозных организаций. Персональный состав приглашенных на заседание Ассамблеи законодателей определяется Президиумом Ассамблеи законодателей по представлению первого заместителя Председателя Ассамблеи законодателей.

Решения Ассамблеи законодателей принимаются в форме рекомендаций, предложений, заявлений, обращений. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от числа членов Ассамблеи законодателей, присутствующих на ее заседании. В период проведения заседаний Ассамблеи законодателей, а также в периоды между заседаниями могут проводиться заседания Президиума Ассамблеи законодателей, заседания комиссий Ассамблеи законодателей и заседания временных рабочих групп.

26 апреля 2011 года в Санкт-Петербурге состоялось заседание Ассамблеи российских законодателей на тему: «Актуальные проблемы законодательного обеспечения процесса социально-экономического развития России в региональном аспекте». Выступавший первым Председатель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга В. А. Тюльпанов заявил: «Появление в России 105 лет назад постоянно действующего представительного и законодательного органа явилось итогом длительного и противоречивого исторического развития института народного представительства. Государственная Дума - первый в России избранный представительной орган законодательной власти - итог попытки преобразовать Россию из самодержавной в парламентскую монархию. Это был первый реальный шаг на пути к демократизации жизни, формированию таких атрибутов парламентаризма, как партийные фракции, запросы депутатов правительству, гласность пленарных заседаний, а также появление и шлифовка законодательства, рождение публичной политики, появление корпуса профессиональных депутатов» [9]. Председатель Ассамблеи законодателей при Государственной Думе, Председатель Государственной Думы (в период с 2003 по 2011 гг.) Б. В. Грызлов отметил: «Мы, безусловно, не только помним о традициях, но и сами создаем традиции российского парламентаризма. Одним из новых, но уже хорошо заметных институтов российской политики стала наша Ассамблея российских законодателей. Хотя представительство субъектов федерации в федеральном законодательном органе предусмотрено Конституцией, мы приняли решение о создании Ассамблеи, хорошо понимая, что такая форма диалога, такая форма взаимодействия между федеральными парламентариями и законодателями из субъектов Российской Федерации необходима и востребована. Чем теснее и результативнее будет наше взаимодействие, тем быстрее будет возрастать уровень жизни граждан страны, в каком бы регионе они ни проживали…

Если мы сравним три года работы Государственной Думы пятого созыва с таким же периодом работы Государственной Думы четвертого созыва, то увидим рост числа законов, принятых по инициативе субъектов федерации. За три года пятого созыва было принято 122 таких закона, а за аналогичный период четвертого созыва - только 73. И это свидетельствует о том, что роль представительных органов субъектов федерации в федеральном законодательном процессе только возрастает. За три года пятого созыва количество законодательных инициатив, предложенных региональными парламентами и ставших федеральными законами, превысило 10 процентов от общего числа законов, принятых Государственной Думой, одобренных Советом Федерации и подписанных Президентом. Ряд законопроектов предварительно прошел экспертизу в комиссиях Ассамблеи российских законодателей. И какими бы ни были результаты этой экспертизы - положительными или отрицательными, - она играет значимую роль в формировании законотворческого климата нашей политической системы, в повышении качества законодательной работы на всех уровнях» [Там же].

Важную роль во взаимодействии между Ассамблеей законодателей и региональными законодательными органами играют парламентские ассоциации федеральных округов. Например, регулярно собираются конференции Парламентской Ассоциации Северо-Запада России [11]. 30 марта 2011 года в Перми прошло XXVI заседание Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа. В работе Ассоциации приняли участие: полномочный представитель Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе Григорий Рапота, руководители региональных парламентов ПФО, губернатор Пермского края Олег Чиркунов, заместители полномочного представителя Президента РФ Леонид Гильченко и Николай Овсиенко, ответственные сотрудники аппарата полномочного представителя, депутаты и сотрудники аппарата Государственной Думы. На заседании Ассоциации законодателей Приволжского федерального округа обсуждались вопросы развития информационных технологий и реализации контрольных полномочий законодательных органов государственной власти регионов.

Открывая заседание, Григорий Рапота проинформировал участников о результатах выборов в региональные парламенты Кировской, Нижегородской и Оренбургской областей, представительные органы местного самоуправления в регионах округа [10]. С основным докладом о развитии информационного общества в регионах Приволжского федерального округа выступил помощник полномочного представителя Президента России в ПФО Михаил Косой. По итогам обсуждения темы участниками заседания принято решение о целесообразности координации указанной работы в рамках округа, в связи с чем Ассоциация обратилась к полномочному представителю с предложением о создании при полпредстве координационной рабочей группы по внедрению информационных технологий с участием специалистов из всех регионов округа [11].

Ассоциация законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа была создана как консультативный институт для обсуждения вопросов и рассмотрения проектов документов, представляющих общий интерес. Цели создания Ассоциации - координация законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа, создание единой правовой основы для реализации политики государства во всех сферах российского общества и обеспечение безопасности в Поволжье.

В состав Ассоциации входят представители законодательных органов государственной власти всех регионов Приволжского федерального округа. Очередные пленарные заседания Ассоциации проводятся не реже одного раза в полугодие. Координатором Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа является председатель Законодательного Собрания Ульяновской области Б. И. Зотов [10].

В последнее время особую актуальность приобретает вопрос о совершенствовании взаимодействия Федерального Собрания и региональных парламентов. Важнейшим шагом в этом направлении стало создание Совета законодателей и Ассамблеи российских законодателей. Эти два института придали новый импульс работе в законотворческой сфере. Появились площадки, на которых активно и оперативно рассматриваются законопроекты до официального внесения в российский парламент. И хотя не все из них получают одобрение, это направление деятельности Совета законодателей и Ассамблеи законодателей можно признать первостепенным.

Анализируя причины отклонения того или иного законопроекта, можно обратить внимание на достаточно важный аспект. В последнее время повысилась значимость политической составляющей в законотворческом процессе. И региональному законодателю при разработке проекта федерального закона порой не хватает нужной информации, а иногда и чутья, чтобы оценить, насколько его инициатива соответствует текущим и будущим политическим и экономическим целям и задачам. Поэтому принятие совместных решений в рамках Совета законодателей и Ассамблеи законодателей, несомненно, повышает эффективность работы в законодательной сфере [4, с. 212].

Деятельность Ассамблеи законодателей должна была повысить эффективность участия представителей регионов в процессе законотворчества, в том числе обеспечивать исполнение поручений, отражённых в Посланиях Президента РФ. Существует точка зрения, что Ассамблея законодателей часто дублирует работу Совета законодателей, и не раз поднимался вопрос о целесообразности объединения двух данных институтов. Совет законодателей был создан как совещательный и координационный орган для обсуждения региональных проблем, которые спикеры парламентов субъектов РФ могут высказать напрямую президенту, а также для подготовки законопроектов по решению этих вопросов. В результате может получиться новая структура, позволяющая выработать консолидированное решение глав законодательных собраний регионов и способствовать прохождению в Государственной Думе соответствующих законодательных инициатив.

На наш взгляд, подобное объединение является преждевременным. Ассамблея законодателей функционирует сравнительно недавно и пока занимается проблемами демографии, социальной сферы, экологии, инвестиционной привлекательности регионов, т.е. участвует в выработке стратегии эффективного развития территорий. Именно поэтому необходимо предоставить возможность данной структуре в ближайшей перспективе самостоятельно продолжать свою работу по улучшению законотворческой деятельности региональных парламентов, приобрести необходимый опыт в обеспечении их системного взаимодействия внутри самих субъектов РФ, в рамках межрегионального сотрудничества, на уровне федеральных округов.

Принципиально важным является конструирование российской государственности на правовой основе. На сегодняшний день именно институты парламентаризма становятся средоточием ценностей представительной демократии. При этом парламентаризм представляет собой не только полифункциональную систему и составную часть разветвлённой политической системы, но и то особое пространство, в котором проявляются особенности истории, общественного и государственного бытия, национальных традиций и культуры народа. Российский федерализм как политико-правовой феномен является непосредственным фактором, влияющим на развитие парламентаризма как способа организации государственной власти.

Парламентаризм и федерализм - это продукты зрелого гражданского общества, несовместимые с беспорядком и нестабильностью. Несмотря на всю свою неустойчивость, механизм взаимодействия институтов парламентаризма остаётся важнейшей гарантией соблюдения прав и свобод человека в России.

ассамблея законодатель государственный дума

Список литературы

1.Беспалов Д. Н., Колобов О. А., Орлинская О. М. Совет Федерации: особенности становления и развития в современной России. Н. Новгород: А. Г. Москвичев, 2011. 252 с.

2.Орлинская О. М. Основные направления деятельности Совета Федерации на современном этапе развития парламентаризма в России [Электронный ресурс] // Современные исследования социальных проблем. 2011. № 4 (8). URL: http://sisp.nkras.ru/issues/2011/4/orlinskaya.pdf (дата обращения: 02.07.2012).

3.Орлинская О. М. Российский федерализм как стратегия полицентрического общественного устройства // CrossCultural Communication. Montreal: Canadian Academy of Oriental and Occidental Culture, 2008. Vol. 5. № 3. P. 29-35.

4.Региональное управление в федеративном государстве: очерки теории и практики. М.: Дело, 2008. 447 с.

5.Савин В. И. Административно-правовое регулирование механизма реализации полномочий органов государственной власти Российской Федерации // Среднерусский вестник общественных наук: межрегиональное научнообразовательное издание. 2007. № 1 (2). С. 53-55.

6.Савин В. И. Коллизии в федеративных отношениях и конституционно-правовой механизм их разрешения. М., 2005. 365 с.

7.Сафронов В. Е. Теоретические и практические основы современного федерализма и его влияние на формирование судебных систем [Электронный ресурс]. URL: http://www.juristlib.ru/book_6144.html (дата обращения: 05.07.2012).

8.http://www.arz.km.duma.gov.ru.html

9.http://www.arz.km.duma.gov.ru/site.xp/050057050.html

10.http://www.pfo.ru/?id=38091.html

11.http://www.pfo.ru/?id=38107.html

Размещено на Allbest.ru