Конституцией РФ [5] признается и гарантируется организация самостоятельного, не входящего в систему государственной власти, местного самоуправления (ст.12, 132 Конституции РФ). При известной лапидарности конституционных положений по вопросам организации публичной муниципальной власти, коллизионности законодательства и отсутствии практических традиций существенная роль в толковании конституционных подходов к организации местного самоуправления принадлежит Конституционному Суду РФ. Востребованность деятельности этого органа в данной области проявляется как в значительном количестве поступающих к нему обращений по вопросам местного самоуправления, так и в существенном, новаторском, развивающемся и достаточно кардинальном характере правовых позиций, сформулированных в решениях Конституционного Суда.

Н.В. Витрук определяет правовые позиции Конституционного Суда как правовые представления, результат толкования Конституционным Судом духа и буквы Конституции РФ и истолкования им конституционного смысла (аспектов) положений отраслевых (текущих) законов и других нормативных актов в пределах компетенции Конституционного Суда, которые снимают неопределенность в конкретных конституционно-правовых ситуациях и служат правовым основанием его итоговых решений [2, с.111]. Правовая позиция определяется также как "отношение Суда к содержанию конституционной нормы в результате его истолкования" [3, с.56], как "отношение Суда к значимым конституционно-правовым явлениям, отраженное в его решении (решениях), которым он руководствуется при рассмотрении соответствующих дел" [6, с.246], как "система правовых аргументов, правоположение (правопонимание), образец (правило) прецедентного характера, общие правовые ориентиры" [7, с.4].

правовая позиция конституционный суд

Правовые позиции Конституционного Суда РФ - это не только выводы по существу дела, которые могут быть экстраполированы на аналогичные признанным неконституционными акты, это и данное в конкретном деле в ходе аргументирования резолютивной части решения толкование как самой Конституции РФ, так и других нормативных актов. В силу ст.6 Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ от 21.07.1994 г. (ред. от 28.12.2010 г.)"О Конституционном Суде Российской Федерации" [8] правовые позиции Суда являются обязательными для всех, что постоянно подчеркивается самим Судом в решениях. Правовые позиции могут быть использованы в юридической практике не только для предотвращения применения положений, аналогичных признанным неконституционными, но и более широко - для аргументации позиции правоприменителей по другим сходным вопросам [4, с.21-22].

Отметим, что у органов местного самоуправления формально отсутствует возможность обращения в Конституционный Суд РФ за защитой своих прав. Прямо в качестве заявителей органы местного самоуправления не указаны ни в ст.125 Конституции РФ, ни в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации". Существует лишь правовая позиция Конституционного Суда, высказанная в Постановлении № 7-П от 02.04.2001 г. [10]. Суд указал, что защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих право на осуществление местного самоуправления, не исключается.

Среди решений Конституционного Суда в области защиты бюджетных прав муниципальных образований центральное место занимает Постановление № 16-П от 11.11.2003 г. по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" [11]. Обжалуемый пункт областного закона давал право органам государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территорий которых находятся другие муниципальные образования, следующими полномочиями: - по распределению и закреплению расходов бюджетов;

по составлению сводных прогнозных показателей социально-экономического развития соответствующих территорий;

по распределению между местными бюджетами муниципальных образований, находящихся в границах их территорий, регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, переданных из областного бюджета в порядке межбюджетного регулирования на основе единых принципов и условий, определяемых в законе Челябинской области об областном бюджете на очередной финансовый год с целью выравнивания уровней бюджетной обеспеченности;

по составлению и представлению свода отчетов по исполнению местных бюджетов муниципальных образований, находящихся в границах соответствующей территории.

Конституционный Суд РФ признал право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территорий которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению между местными бюджетами муниципальных образований регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, переданных из областного бюджета в порядке межбюджетного регулирования на основе единых принципов и условий, определяемых в законе Челябинской области об областном бюджете на очередной финансовый год с целью выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности, не противоречащим Конституции РФ. По мнению Суда, такому распределению подлежат средства собственных бюджетных доходов субъекта Российской Федерации, а полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований - районов - ограничены применением единых принципов и методик установления нормативов отчислений от регулирующих доходов и распределения средств финансовой помощи.

Положения о праве органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по составлению сводных прогнозных показателей социально-экономического развития соответствующих территорий, а также по составлению и представлению свода отчетов об исполнении местных бюджетов муниципальных образований, находящихся в границах соответствующей территории, тоже признаны не противоречащими Конституции РФ, поскольку реализация указанных полномочий должна осуществляться в целях координации и взаимодействия муниципальных образований.

Положение о полномочиях по распределению и закреплению расходов бюджетов для внутрирайонных муниципальных образований признано не соответствующим Конституции РФ, ее статьям 12,19 (часть 1), 76 (часть 5) и 132, так как оно характеризуется неопределенностью нормативного содержания, вследствие чего его реализация в системе действующего правового регулирования может повлечь нарушение финансовой самостоятельности муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований [Там же].

Таким образом, названным постановлением Конституционного Суда было создано правовое поле для проведения административной реформы, предусматривающей двухуровневую систему местного самоуправления и бюджетное регулирование для всех поселений с уровня муниципальных районов. Это тем более важно в связи с принятым ранее Постановлением № 14-П от 16.10.1997 г. [12]. В нем Конституционным Судом закреплялось положение о том, что Конституция РФ и Федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. (ред.07.12.2011 г.)"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [9] не предусматривают различий в правовом статусе муниципальных образований. Они независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности и, следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношении органов и должностных лиц других муниципальных образований. При осуществлении же бюджетного регулирования одними муниципальными образованиями в отношении бюджетов других муниципальных образований возникают отношения соподчинения, что подразумевает и наличие санкций за невыполнение предписаний.

Безусловно, и об этом свидетельствуют приведенные примеры судебных решений, Конституционный Суд РФ немало сделал для защиты бюджетных прав местного самоуправления. Однако, как справедливо отмечал А. Бланкенагель, "…если бы суды обязывали государство обеспечивать осуществление определенных социальных прав, они фактически решали бы вопросы распределения бюджетных ресурсов, что не относится к их компетенции" [1, с.10-11]. Поэтому легитимность распределения финансовых ресурсов государства и его территорий в первую очередь должна обеспечиваться эффективной деятельностью выборных законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления.

Список литературы