О соотношении понятий контроля и надзора за процедурой лицензирования образовательной деятельности

В осуществлении лицензионного производства стадия контроля и надзора является обязательной, так как позволяет обеспечить законность при проведении административных процедур лицензирования образовательной деятельности. Справедливо мнение В.П. Беляева, считающего, что «контроль как способ обеспечения законности предполагает, как правило, наличие отношений подчиненности между контролирующим и контролируемым лицом; контролирующее лицо вправе вмешиваться в оперативную, хозяйственную деятельность контролируемого объекта с целью устранения допущенных нарушений» [6, с. 12]. Именно в ходе контрольных мероприятий субъектов управления происходит оценка деятельности соответствующего лица с точки зрения ее законности и целесообразности.

Надзор характеризуется отсутствием отношений прямой административной или хозяйственной подчиненности надзорных органов с поднадзорными объектами. В процессе надзора деятельность того или иного лица оценивается только с точки зрения соответствия правовым нормам. Действия поднадзорного лица с точки зрения их целесообразности не оцениваются.

К сожалению, в нормативных правовых актах, как правило, данные понятия являются равнозначными, несмотря на то, что в отечественной науке административного права прямо указывается на концептуальные отличия между понятиями «надзор» и «контроль».

Словарь русского языка С.И. Ожегова определяет «контроль» как «проверку, а также наблюдение с целью проверки» [29, с. 268]. Надзор - одна из форм деятельности различных государственных органов по обеспечению законности [25, с. 778]. Понятие надзора значительно шире по своему значению и охвату функций и полномочий, возложенных на уполномоченные органы. О наличии самостоятельного значения и собственного содержания в терминах «контроль» и «надзор» отмечается как в теории российского права, так и в правоприменительной практике.

Проблема формирования взглядов на указанные формы контрольной и надзорной государственной деятельности в юридической науке относится к одной из наиболее сложных, что обусловлено постоянной эволюцией взглядов, мнений, научных позиций в зависимости от смены законов и методов хозяйствования. На сегодняшний день в научных кругах существуют две позиции в вопросе о соотношении понятий контрольной и надзорной форм государственной деятельности. Ряд ученых рассматривает контроль и надзор как методы осуществления государственного управления (регулирования). Основоположником данных научных взглядов являлся В.И. Гостев, который обосновал государственный контроль в качестве метода социалистического управления, указав при этом, что подконтрольность и ответственность всех органов государственного управления и должностных лиц являются гарантами обеспечения законности в советском управлении [13, с. 1]. Сторонником данной точки зрения является М.С. Студеникина, которая указывала, что «контрольное отношение само является разновидностью управленческих, административных отношений, которые в своей совокупности направлены на обеспечение целостности управляемой системы» [39, с. 20], следовательно, контроль (надзор) является методом государственного управления (регулирования).

Оппоненты данного мнения, рассматривают контроль и надзор как деятельность органов государственного управления по обеспечению охраны правовых норм. Данной позиции придерживается Ю.М. Козлов, который акцентирует внимание на том, что «если государственное управление всегда исходило из необходимости постоянного и непосредственного вмешательства аппарата управления в жизнь объектов, то сейчас главные ориентиры управляющего воздействия связываются с самостоятельностью тех или иных структур, с их известным обособлением» [20, с. 20]. При этом Ю.М. Козлов указывает, что одной из функций государственно-управленческой деятельности является контрольно-надзорная деятельность, и предлагает проводить различие между управлением и регулированием по большему или меньшему удельному весу участия государства в экономических и иных процессах [Там же, с. 17-18, 21].

Данную точку зрения поддерживают В.М. Манохин и Ю.С. Адушкин, подчеркивая, что «различные формы собственности, на основе которых создаются предприятия и учреждения, определяют их правовой статус, в том числе в отношениях с исполнительной властью. Объем полномочий последней в отношениях с государственными предприятиями и учреждениями один, с предприятиями и учреждениями негосударственными - другой и т.д. Самое наименование отношений исполнительной власти с ними более правильно называть государственным регулированием, а не государственным управлением, как в отношениях с государственными предприятиями и учреждениями» [23, с. 12].

Разница в подходах обусловлена тем, что контроль и надзор - явления многоплановые и многогранные. Изучение данных понятий происходит с различных научных позиций воззрения на объект исследования (философского, политического, правового), характеризуется широким спектром методологий, целей и задач исследования и т.д.

Многоаспектное толкование термина «контроль» в философской, социологической и юридической литературах позволяет выделить четыре подхода в научных воззрениях. Сторонники первого подхода понимают под «контролем» совокупность процессов, посредством которых обеспечивается следование определенным критериям деятельности, а также соблюдение ограничений в поведении, нарушение которых отрицательно сказывается на функционировании системы [14; 18]. Другие авторы рассматривают «контроль» как механизм, с помощью которого общество и его подразделения (группы, организации) обеспечивают соблюдение определенных ограничений, условий, нарушение которых наносит ущерб функционированию определенной системы [9; 21]. Третьи полагают, что «контроль» - это целостная система всех социальных регуляторов (государственных и общественных институтов, права, морали, обычаев, традиций, установок) [17; 40]. На наш взгляд, наиболее аргументированной является позиция авторов, считающих, что контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранить его отклонения от заданных параметров [1, с. 20]. Сторонники данной позиции при исследовании направлений деятельности органа государственного управления наравне с функцией контроля, выраженной в проверке управляющим субъектом функционирования соответствующего управляемого в рамках заданных параметров [16, с. 16], выделяют в научной юридической литературе и в нормативных правовых актах, кроме термина «контроль», термин «надзор» [33, с. 74-75], а в ряде случаев усматривают управляющее воздействие органа государственной власти как «контрольно-надзорную деятельность (полномочия)» [11, с. 100-104; 24, с. 120; 39, с. 19].. При этом исследователями отмечается, что «неразборчивое» употребление терминов «контроль» и «надзор» не является только современной тенденцией, указывая, что административисты впервые столкнулись с проблемой формирования теоретического понятия «надзор» и отграничения его от понятия «контроль» еще в начале 70-х годов прошлого века [36, с. 257].

Проведенная аккумуляция научных взглядов позволяет сделать вывод о том, что существует две диаметрально противоположные позиции по вопросу соотношений названных понятий. Так, В.В. Дьяконов считает, что понятия «контроль» и «надзор» рассматриваются как тождественные, «поскольку расхождение в их сущностных качествах довольно едва заметно, если не сказать, даже условно. И контроль, и надзор - прежде всего наблюдение, проверка чьей-либо деятельности и реагирование, в случае выявления отклонения (правонарушения). Как контроль, так и надзор направлены, прежде всего, на коррекцию поведения, деятельности и сдерживание, упреждение их от отклоняющихся форм» [16, с. 55]. Противники данного мнения полагают, что употребление терминов «контроль» и «надзор» как синонимы является ошибочным, так как, под ними понимаются разные явления, государственные функции и правовые институты [7, с. 242-244; 8, с. 122-127; 31, с. 102; 34, с. 180]. Считаем, что сторонники данной научной точки зрения наиболее точно и полно разграничивают соотношение понятий «контроль» и «надзор», указывая на их разную правовую природу [3, с. 6]. Как отмечает М. Р. Стерлинг, «общность социально-правовой природы контроля и надзора не означает их тождественности в организационном и юридическом отношении. Контроль, отражая в первую очередь внутриорганизационный, управленческий аспект функционирования органов государственной власти, является интегрирующей, универсальной организационноправовой формой, объединяющей различные виды проверочной деятельности и государственного реагирования на выявленные нарушения… Надзор, как разновидность проверочной деятельности, ориентирован на непрерывное наблюдение и проверку соблюдения специальных правовых норм и общеобязательных правил поведения и деятельности физических и юридических лиц, осуществляемое преимущественно в рамках установленных юрисдикционных процедур и сопровождаемое принятием мер административно-правового принуждения предупредительного, пресекательного, восстановительного, обеспечительного и наказательного характера» [38, с. 5].

Более распространенным является мнение ученых о том, что контроль и надзор надо рассматривать как соотношение целого и его части [4, с. 166; 16, с. 52; 35, с. 170; 43, с. 97-104]. Как отмечает Д.Н. Бахрах, контроль - это установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления [5, с. 41]. При этом одни представители данного подхода рассматривают надзор как часть контроля [12, с. 16; 39, с. 18]. Например, Д.Н. Бахрах считает, что одним из видов контроля является надзор, осуществляемый, как правило, только для выяснения соответствия законности проводимых мероприятий (действий, решений) [5, с. 460]. Следовательно, надзор - это ограниченный, суженный контроль. Другие сторонники данного подхода полагают, что контроль - часть надзора [15, с. 317; 22, с. 89-91]. Так, А.Ю. Ильин полагает, что деятельность всех органов государственной власти по обеспечению законности именуется надзором за соблюдением законов [19].

Существует точка зрения о тождественности понятий «контроль» и «надзор». Данной точки зрения придерживается В.С. Чернявский, который считает, что государственные органы осуществляют надзор за законностью действий в процессе контроля [42, с. 53-64]. Аналогичным образом В.А. Парыгина и А.А. Тадеев полагают, что контроль - это система действий уполномоченных государственных органов по надзору за выполнением обязанными лицами норм законодательства [32, с. 178-180].

Как уже отмечалось, в нормативных правовых актах так же, как и в доктрине, нет единообразного понимания рассматриваемых терминов. В одних нормативных актах употребляется только термин «контроль» [28], в других - только «надзор» [26], в ряде нормативных правовых актов одновременно употребляются оба термина (как правило, через дефис или с союзом «и»). Например, Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» не разграничивает функции по контролю и надзору [27].

В связи с отсутствием законодательного закрепления понятий «контроль» и «надзор» необходимо разграничивать данные виды деятельности: во-первых, по содержанию деятельности, во-вторых, по специфике, особенностям, присущим либо контролю, либо надзору.

Контрольная деятельность (контроль) характеризуется следующими чертами:

1. основан на властном подчинении одного лица другому;

2. проводится вышестоящим органом в отношении нижестоящего органа;

3. является элементом управления определенными процессами;

4. деятельность контролируемого объекта оценивается с точки зрения законности, целесообразности и эффективности;

5. сущность контроля заключается в проверке соответствия достигнутых результатов заданным параметрам, целям;

6. содержание контроля - выяснение уполномоченными органами и лицами, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям, нормативным правовым актам, поставленным перед ними задачам;

7. в ходе контрольной деятельности выявляются нарушения и принимаются меры по их устранению, а также по применению санкций;

8. нормативно закреплена возможность субъектов контроля непосредственно привлекать к ответственности правонарушителей.

Особенностями надзорной деятельности (надзора) являются:

1. функциональность надзора, так как в качестве предмета надзора выступает определенное направление деятельности поднадзорного субъекта;

2. цель надзора - предупреждение, выявление и пресечение нарушений законов в целях обеспечения верховенства закона и единства законности, обеспечения прав и свобод граждан и охраняемых законом интересов общества и государства;

3. осуществляется в отношении неподчиненного органу надзора субъекта (отсутствуют отношения власти и подчинения);

4. сущность надзора заключается в обеспечении законности и правопорядка путем выявления и устранения допущенных нарушений закона, а также в их предупреждении;

5. форма реагирования на нарушение законности и правопорядка заключается в обращении к нарушителю с предупреждением, предписанием об устранении нарушений;

6. надзирающий орган, как правило, обращается к иным компетентным органам власти с требованием устранить выявленные нарушения, принять необходимые меры.

Следует отметить, что наряду со специфическими чертами контроль и надзор имеют общие характеристики:

1. суть контроля и надзора состоит во властном наблюдении (исследовании, анализе) за соблюдением юридическими и физическими лицами законодательства и установленных на его основе различных правил (норм), проверке их соблюдения, а также применении в пределах установленной компетенции различных мер от имени государства;

2. контроль и надзор должны быть гласными, кроме случаев, требующих сохранения охраняемой законом тайны;

3. результаты контрольно-надзорной деятельности должны быть оформлены в строго процессуальном порядке [2].

Отсутствие единого подхода в толковании и правопонимании рассматриваемых терминов позволяет сделать вывод, что целесообразно внести изменения в понятийный аппарат нормативных правовых актов, которые закрепляют полномочия государственных органов в части контроля и надзора, путем четкого закрепления терминов «контроль» и «надзор», что позволит выработать единые подходы к толкованию и использованию данных понятий.

Вопрос о том, что в нормативных правовых актах каждому термину должно соответствовать вполне определенное единственное значение, приписанное ему, неоднократно поднимался в научных кругах. Четко сформулированный понятийный аппарат позволит однозначно толковать положения, содержащиеся в нормативных правовых актах, синонимы в правотворчестве недопустимы. Тем не менее, ни в одном из нормативных правовых актах, образующих законодательство о лицензировании, о понятии надзора за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий не упоминается. Нормы законодательства о лицензировании определяют лишь контроль (вместо надзора), который возлагается на лицензирующие органы с целью осуществления разрешительного механизма государственного регулирования путем установления особого государственного контроля за осуществлением таких видов деятельности, которые в силу присущих им особенностей сопряжены с обеспечением и реализацией наиболее важных публичных интересов, связаны с вовлечением в них неограниченного круга лиц, не участвующих в их осуществлении [37, с. 28].

Основополагающим в данном вопросе должно стать обеспечение законности при соблюдении лицензиатом лицензионных требований, а не просто последующий контроль за соответствием деятельности лицензионным требованиям и условиям с целью предотвратить причинение вреда.

Надзор - это совокупность взаимосвязанных мер, обладающих интегративными свойствами и закономерностями, осуществляемых лицензирующими органами, государственными надзорными и контрольными органами в пределах их компетенции в целях обеспечения соблюдения лицензиатами лицензионных требований и условий. Осуществляя надзор за деятельностью государственных органов и их должностных лиц, правомочных принимать решение о выдаче соискателю лицензии, и за соблюдением требований лицензированной деятельности лицензиатом, позволит надзорным органам более эффективно и целенаправленно использовать в своей работе выстроенную систему мер за соблюдением законодательства.

Мы поддерживаем мнение О.Ю. Васильевой о целесообразности законодательно ввести понятие надзора за соблюдением лицензионных требований и условий [10, с. 199-201]. Поскольку лицензирование образовательной деятельности сопряжено с обеспечением соблюдения прав и свобод гражданина Российской Федерации на получение профессионального образования, созданием правовых гарантий для свободного функционирования и развития учреждений профессионального образования различных организационно-правовых форм. Создание в данной области системы упреждающего надзора позволит своевременно выявлять нарушения и оперативно принимать действенные правовые меры по устранению нарушений и восстановлению нарушенных прав граждан и юридических лиц.

Список литературы

контроль надзор лицензирование образовательный

1. Атаманчук Г.В. Сущность государственного управления. М.: Мысль, 1980. 256 с.

2. Баранов М.Л. Соотношение понятий «государственный контроль» и «государственный надзор»: теория и практика вопроса // Право и жизнь. 2011. № 9.

3. Басков В.И., Коробейников Б. В. Курс прокурорского надзора. М.: Зерцало, 2001. 512 с.

4. Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: Норма, 2001. 816 с.

5. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. Изд-е 3-е, пересмотр. и доп. М.: Норма, 2007. 816 с.

6. Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Саратов, 2006. 55 с.

7. Беляев В.П. Прокурорский надзор в правовом регулировании общественных отношений // Конституционные основы организации и функционирования института публичной власти в Российской Федерации: материалы всероссийской науч.-практ. конф. Екатеринбург: Изд-во ЮрГЮА, 2001. С. 242-244.

8. Бородушко И.В. Институт контроля в Российской Федерации: организационно-правовые основы и система контролирующих органов. СПб., 2002. 156 с.

9. Бралюк А.Н. Организационно-правовые вопросы контроля, осуществляемого юридической службой Министерства обороны Российской Федерации: дисс. … канд. юрид. наук. М., 1997. 191 с.

10. Васильева О.Ю. Контроль и надзор за лицензированной деятельностью в Российской Федерации // Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире: материалы III международ. научно-практ. интернетконференции / отв. ред. В. Н. Окатов. Тамбов: Першина, 2006. 473 с.

11. Величко А.Ю. Контрольно-надзорная деятельность государства: система и ее элементы // Государство и право. 2008. № 1. С. 100-104.

12. Голиченков А.К. Организационно-правовые формы санитарно-экологического контроля в СССР. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1984. 101 с.

13. Гостев В. И. Государственный контроль в системе советского государственного управления: автореф. дисс. ... канд.

юрид. наук. М., 1950. 25 с.

14. Грязнова А.Г., Маркина К.В. Содержание и значение финансового контроля [Электронный ресурс]. URL: http://finote.ru/literatura/finansy-a-g-gryazevoj-professora-k-v-markinoj/

15. Дубовик О.Л. Экологическое право: учебник. Изд-е 2-е, перераб. и доп. М.: Велби; Проспект, 2007. 688 с.

16. Дьяконов В.В. Контроль и надзор в системе функций государства (теоретический аспект): дисс. … канд. юрид. наук. М., 2006. 209 с.

17. Захаров Н.Л. Система регуляторов социального действия российских государственных служащих. Ижевск: УдГУ, 2000. 265 с.

18. Иванов В.Н. Основы социального управления [Электронный ресурс]. URL: http://sbiblio.com/biblio/archive/socupr/16.aspx

19. Ильин А.Ю. Теоретико-правовой аспект налогового контроля [Электронный ресурс]. URL: http://nalogispori.ru/publ/1179-teoretiko-pravovoj-aspekt-nalogovogo-kontrolya.html

20. Козлов Ю.М., Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право Российской Федерации: учебник для вузов. М.: Зерцало-М, 2003. 608 с.

21. Лавренчук Е. Трансформация контроля [Электронный ресурс]. URL: http://pravaya.ru/experiments/21434

22. Ларионов Г. А. Виды земельного контроля и их особенности // Экологическое право России: сборник материалов научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995-2004 гг. / сост. А. К. Голиченков, И. А. Игнатьева, А. О. Миняев; под ред. А. К. Голиченкова. М.: ТИССО, 2004. Т. 1. С. 89-91.

23. Манохин В. М., Адушкин Ю. С. Российское административное право: учебник. Изд-е 2-е, испр. и доп. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Сарат. гос. академия права», 2003. 496 с.

24. Морозов A. B. Контроль и надзор в системе исполнительной власти современной России (общеправовой анализ): дисс. … канд. юрид. наук. Владимир, 2004. 169 с.

25. Новый энциклопедический словарь. М.: Большая российская энциклопедия; РИПОЛ классик, 2004. 1456 с.

26. О государственном строительном надзоре в Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации № 54 от 01.02.2006 г. // Собрание законодательства Российской Федерации (СЗРФ). 2006. № 7. Ст. 774.

27. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Российской Федерации № 314 от 09.03.2004 г. // СЗРФ. 2004. № 11. Ст. 945.

28. Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ // СЗРФ. 2002. № 2. Ст. 133.

29. Ожегов С.И. Словарь русского языка / под ред. д-ра филол. наук. проф. Н. Ю. Шведовой. Изд-е 10-е, стереотипное.

М.: Советская энциклопедия, 1973. 846 с.

30. Омаров A.M. Социальное управление: некоторые вопросы теории и практики. М.: Центр экономики и маркетинга, 2007. 271 с.

31. Осичкина Н.Е. Некоторые вопросы разграничения понятий прокурорского надзора и судебного контроля за деятельностью органов внутренних дел // Контроль и надзор за деятельностью органов внутренних дел - важнейшая гарантия обеспечения прав человека. М.: Щит-М, 2000. С. 95-102.

32. Парыгина В.А., Тедеев А.А. Налоговое право Российской Федерации. Ростов н/Д, 2002. 480 с.

33. Разаренов Ф.С. О сущности и значении административного надзора в советском государственном управлении // Вопросы административного права на современном этапе. М.: Госюриздат, 1963. С. 68-75.

34. Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб.:

Юридический центр «Пресс», 2003. 305 с.

35. Салищева Н.Г. Государственный и общественный контроль в СССР. М., 1970. 218 с.

36. Советское административное право: учебник / под ред. В. В. Малькова. М.: Юрид. лит., 1973. 624 с.

37. Спектор Е.И. Лицензирование в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: Юстицинформ, 2007. 200 с.

38. Стерлинг М.Р. Правовое регулирование организации контрольной и надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. СПб., 2004. 27 с.

39. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юридическая литература, 1974. 160 с.

40. Философия: учебник для вузов / под общ. ред. В. В. Миронова. М.: Инфра-М, 2011. 912 с.

41. Халфина Р.О. Необходимые условия действенности права // Советское государство и право. 1990. № 3.

42. Чернявский В.С. Государственный финансовый контроль: проблемы эффективности // Право и политика. М.: Nota Bene, 2004. № 6.

43. Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Наука, 1981. 301 с.

Размещено на Allbest.ru