Сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (п.1 ст.79 ЗК РФ) [2]. Важным механизмом, обеспечивающим рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения, является возможность принудительного изъятия ненадлежаще используемых земель.

В силу ст. ст.284-285 Гражданского кодекса РФ [1] и ст.6 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" [4] земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения может быть принудительно изъят у собственника в следующих случаях:

1) если земельный участок используется с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли, повлекшим за собой существенное снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения или значительное ухудшение экологической обстановки;

2) если в течение трех и более лет подряд со дня возникновения у собственника права собственности на земельный участок он не используется для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности.

Критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, критерии значительного ухудшения экологической обстановки, а также признаки неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В настоящее время постановлением Правительства РФ № 612 от 22.07.2011 [6] разработаны и утверждены только критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения. Согласно указанному нормативному акту существенным снижением плодородия земель сельскохозяйственного назначения является изменение числовых значений не менее трех следующих критериев, причиной которого стало использование земель с нарушением установленных земельным законодательством Российской Федерации требований рационального использования земли:

снижение содержания органического вещества в пахотном горизонте на 15% или более;

снижение кислотности в кислых почвах (pH_KCI) на 10% или более;

повышение щелочности в щелочных почвах (pH_H2O) на 10% или более;

снижение содержания подвижного фосфора (мг/кг почвы) на 25% или более; - снижение содержания обменного калия (мг/кг почвы) на 25% или более.

Анализ вышеуказанных нормативных документов показывает, что в правоприменительной практике возникает ряд вопросов по применению разработанных критериев. Понятно, что такие изменения показателей, как существенное снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения, значительное ухудшение экологической обстановки, неиспользование земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности, носят временной характер. Очевидно, что применение данных критериев возможно только при наличии зафиксированных первоначальных базовых измерений, от которых рассчитываются изменения числовых значений показателей. Отсутствие на настоящий момент зафиксированных первоначальных базовых измерений состояния земель сельскохозяйственного назначения делает практически невозможным применение правовых норм земельного законодательства по принудительному изъятию и прекращению прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения при неиспользовании земельного участка либо использовании с нарушением требований законодательства. Возможное решение данной правовой проблемы видится в развитии и усовершенствовании существующей системы мониторинга земель сельскохозяйственного назначения.

Согласно ст.16 Федерального закона № 101-ФЗ от 16.07.1998 "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" [3] мониторинг плодородия земель сельскохозяйственного назначения является составной частью государственного мониторинга земель, порядок проведения которого устанавливается земельным законодательством.

В силу п.1 ст.67 ЗК РФ [2] государственный мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием земель.

К задачам государственного мониторинга земель относятся:

1) своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов;

2) информационное обеспечение ведения государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;

3) обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.

Согласно действующему на настоящий момент Положению об осуществлении государственного мониторинга земель, утвержденному постановлением Правительства РФ от 28.11.2002 № 846 [7], мониторинг включает в себя:

сбор информации о состоянии земель, ее обработку и хранение;

непрерывное наблюдение за использованием земель, исходя из их целевого назначения и разрешенного использования;

земля мониторинг сельскохозяйственное назначение

анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов.

Принятию решений, связанных с реализацией действий на земле, обязательно должен предшествовать анализ множества различных достоверных и регулярно обновляемых данных о состоянии земли. Основная цель всякой программы мониторинга - информационная. Результатом ее должно быть получение информации, устранение той или иной неопределенности или, напротив, выявление недостатка информации.

Действующим законодательством предусмотрены следующие способы получения информации при осуществлении мониторинга:

а) дистанционное зондирование (съемки и наблюдения с космических аппаратов, самолетов, с помощью

средств малой авиации и других летательных аппаратов);

б) сеть постоянно действующих полигонов, эталонных стационарных и иных участков, межевых знаков и т.п.;

в) наземные съемки, наблюдения и обследования (сплошные и выборочные);

г) соответствующие фонды данных.

Мониторинг земель сельскохозяйственного назначения, подвергающихся интенсивным природным и антропогенным воздействиям, приобретает особое значение. В настоящий момент государство практически не располагает достоверными сведениями о качественном и количественном состоянии земель сельскохозяйственного назначения. Вместе с тем эта информация является базовой для принятия обоснованных решений по управлению земельными ресурсами и реализации механизмов регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения.

Для определения целей, задач и направлений работ по осуществлению государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения распоряжением Правительства РФ № 1292-р от 30.07.2010 [5] была одобрена "Концепция развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 года".

Выдержка из Концепции: "…в настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации продолжается снижение плодородия почв, ухудшается состояние земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства. Почвенный покров, особенно сельскохозяйственных угодий, подвержен деградации и загрязнению, теряет устойчивость к разрушению, способность к восстановлению свойств и воспроизводству плодородия… Однако проводимый мониторинг не обеспечивает наблюдение за земельными участками и полями севооборота как производственным ресурсом и не осуществляется по ряду параметров, характеризующих плодородие почв, имеющих существенное значение для сельскохозяйственного производства. Специфика учета сельскохозяйственных земель как природного ресурса, используемого в качестве главного средства производства в сельском хозяйстве, требует иных подходов и более широкого перечня показателей состояния таких земель и их плодородия" [Там же].

В Концепции дается весьма негативная оценка современного состояния государственного мониторинга сельскохозяйственных земель. В частности, отмечаются следующие имеющиеся проблемы:

информация о плодородии почв и состоянии с/х земель опирается в том числе на данные государственной статистической отчетности, которые представляются непосредственно с/х товаропроизводителями и поэтому во многих случаях не являются достоверными и не отражают реальное состояние земель;

отсутствие в цифровом виде карт сельскохозяйственной освоенности территории с границами полей севооборотов, сельскохозяйственных полигонов и контуров, неразвитая сеть пунктов оперативного мониторинга, наземных станций, в том числе и метеорологических, отсутствие авиационной поддержки ввиду высокой стоимости ее содержания;

отсутствие узкоспециализированных спутников дистанционного зондирования Земли, обладающих необходимой функциональностью, в частности обеспечивающих регулярное покрытие с высокой периодичностью всех земель, подлежащих мониторингу;

разрозненный, ведомственных характер работ, проводимых по государственному мониторингу земель с/х назначения, отсутствие межведомственной координации и организации этих работ.

Ожидаемым результатом реализации мероприятий по развитию государственного мониторинга сельскохозяйственных земель в рамках Концепции является формирование государственных информационных ресурсов о сельскохозяйственных землях.

Однако на настоящий момент, несмотря на действие вышеприведенных нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок проведения мониторинга земель, государственные информационные ресурсы о землях сельскохозяйственного назначения, необходимые для анализа, прогноза и выработки государственной политики в сфере земельных отношений и использования этих земель, отсутствуют.

Ухудшающееся состояние земель сельскохозяйственного назначения в последнее время вызывает обоснованное опасение как у государства, так и у общества, в связи с чем данной проблеме уделяется особое внимание. На законодательном уровне приняты попытки обязать собственников земель сельскохозяйственного назначения использовать принадлежащие им земли строго по целевому назначению с соблюдением правил рационального землепользования. Мерой, стимулирующей соблюдение требований законодательства в отношении данной категории земель, должна стать угроза изъятия принадлежащего земельного участка. С учетом того, что реализация механизма изъятия земель сельскохозяйственного назначения у ненадлежаще использующего ее собственника напрямую связана с необходимостью доказывания нарушения установленных земельным законодательством требований рационального использования земли в период ее использования либо неиспользования в течение трех и более лет, очевидно, что привлечение собственников к такой ответственности возможно только при наличии повсеместной базовой информации о качественном и количественном состоянии земель сельскохозяйственного назначения, а также последующего непрерывного сбора, анализа и хранения информации о состоянии данной категории земель. На практике возникает вопрос, как установить, что проверяемый участок не используется по целевому назначению в течение определенного периода времени? Но особенно злободневно для правоприменительной практики стоит вопрос о применении критериев ухудшения качественного состояния земельного участка. Невозможность установить, что изменение показателей произошло именно в период использования земли конкретным собственником, фактически блокирует механизм изъятия данного земельного участка и передачи его более эффективному собственнику.

Единственным возможным способом решения данной проблемы представляется осуществление повсеместной инвентаризации земель сельскохозяйственного назначения в рамках существующей системы мониторинга земель. Такая необходимость возникла уже давно, однако ввиду недостаточности бюджетного финансирования и нерешенности ряда технических задач работы по мониторингу земель в полном объеме произведены до сих пор не были. С организационной точки зрения, несмотря на наличие нормативно-правовой базы, регламентирующей порядок и способы осуществления мониторинга земель, своевременному проведению данных работ препятствует отсутствие должной координации и четкого распределения обязанностей между соответствующими органами государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне, а также отсутствие установленных законом сроков проведения мониторинга земель на всей территории РФ.

Представляется, с учетом важности решения данной проблемы, необходимым установить разумные, но минимальные сроки для формирования государственного информационного ресурса о качественном и количественном состоянии земель сельскохозяйственного назначения в рамках существующей системы мониторинга, для чего определить ответственный за проведения данных работ орган исполнительной власти, наделив его соответствующими полномочиями.

Очевидно, что полученная достоверная объективная информация о плодородии почв, состоянии и использовании сельскохозяйственных земель как природного ресурса, используемого в качестве главного средства производства в сельском хозяйстве, необходима для реализации положений Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Список литературы

Размещено на Allbest.ru

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) [Электронный ресурс]: Федеральный закон № 51-ФЗ от 30.11.1994 (ред.30.11.2011). Доступ из справ. - правовой системы "КонсультантПлюс".

2. Земельный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон № 136-ФЗ от 25 октября 2001 г. (ред.12.12.2011). Доступ из справ. - правовой системы "КонсультантПлюс".

3. О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения [Электронный ресурс]: Федеральный закон № 101-ФЗ от 16.07.1998 (ред. 19.07.2011). Доступ из справ. - правовой системы "КонсультантПлюс".

4. Об обороте земель сельскохозяйственного назначения [Электронный ресурс]: Федеральный закон № 101-ФЗ от 24.07.2002 (ред.29.12.2010). Доступ из справ. - правовой системы "КонсультантПлюс".

5. Об утверждении Концепции развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 года [Электронный ресурс]: распоряжение Правительства РФ № 1292-р от 30.07.2010. Доступ из справ. - правовой системы "КонсультантПлюс".

6. Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения [Электронный ресурс]: постановление Правительства РФ № 612 от 22 июля 2011 г. Доступ из справ. - правовой системы "КонсультантПлюс".

7. Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель [Электронный ресурс]: постановление Правительства РФ № 846 от 28.11.2002. Доступ из справ. - правовой системы "КонсультантПлюс".