Действующим российским законодательством коренным малочисленным народам предоставляется достаточно большой объем льготных прав, в особенности в области природопользования. При этом в большинстве нормативных документов отсутствует требование подтверждения своей принадлежности к числу данных народов. Некоторыми правовыми актами предусматривается необходимость доказать свою принадлежность к числу коренных малочисленных народов документально. Подобное требование содержится, например, в Постановлении Правительства Российской Федерации, определяющем порядок проведения конкурса о предоставлении рыбопромыслового участка [9].

Однако действующим законодательством РФ конкретный порядок определения лиц, относящихся к группе коренных малочисленных народов, не установлен.

Следует отметить, что законодателем предпринимались некоторые попытки официальной фиксации национальности граждан. Чаще всего понятие "национальность" используется в политико-правовом смысле и обозначает совокупность формально установленных законом характеристик, обладание которыми делает человека членом какого-либо государства [5]. При этом в данном случае осуществляется подмена понятия "гражданство" термином "национальность", что не является допустимым. Поэтому представляется целесообразным рассмотрение понятия "национальность" не только в политико-правовом смысле, но и в более широком значении, то есть как совокупность национальных черт, свойств какого-либо народа, национальной самобытности [3].

Несмотря на то, что национальная принадлежность не относится к числу признаков, установленных ст.1 Федерального закона Российской Федерации от 30.04.1999 № 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" [8] в качестве определяющих для коренных малочисленных народов, данное понятие в широком смысле может рассматриваться как подтверждение принадлежности лица к группе коренных малочисленных народов.

Конституция Российской Федерации [6] не предусматривает обязательной фиксации национальной принадлежности гражданина. Считается, что свободное определение лицом его принадлежности к какой-либо этнической общности не повлечет за собой никаких правовых последствий, поскольку нормы международного права и положения Конституции Российской Федерации гарантируют равенство прав и свобод человека и гражданина вне зависимости от расы и национальности. Уголовным законодательством предусматривается ответственность за нарушение равенства прав и свобод в зависимости от расы и национальности (ст.136 УК РФ) [15].

Запись о национальности гражданина в настоящее время из паспорта, то есть основного документа, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации, содержащего общеобязательные сведения, изъята [12]. Исчезновение из паспорта строки, фиксирующей национальность гражданина, является объективной необходимостью в демократическом правовом государстве [14, с.90]. Отметим, однако, что попытки восстановления данной строки неоднократно предпринимались: например, в проекте Федерального закона "Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации", принятом Государственной Думой в первом чтении 17.10.2003 г., содержится положение о возможности указания в паспорте национальности гражданина [7, с. 201].

Согласно Федеральному закону Российской Федерации от 15.11.1997 № 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния", национальная принадлежность граждан может по их желанию фиксироваться также в следующих документах: заявлении о заключении брака, записи акта об усыновлении (удочерении), свидетельстве о заключении брака, заявлении об установлении отцовства и иных документах [10].

Таким образом, в настоящее время требования обязательной фиксации национальной принадлежность граждан РФ законом не устанавливаются, но предусматривается возможность ее закрепления в добровольном порядке в определенных документах.

Отсутствие требований обязательного указания национальности в паспорте гражданина РФ и иных официальных документах, а также конкретного порядка подтверждения принадлежности лица к числу коренных малочисленных народов на законодательном уровне приводит к нарушениям различного характера: с одной стороны, коренные малочисленные народы не могут использовать свои права в полной мере, а с другой стороны, у лиц, не относящихся к числу указанной группы населения, появляется большое количество возможностей для злоупотреблений.

Так, например, члены одной русской семьи в целях получения льгот на вылов рыбы, ссылаясь на свободу выбора национальности, объявили себя ульчами и нанайцами. По заявлению Мурманской областной думы, отсутствие возможности документального подтверждения национальной принадлежности гражданина приводит к возникновению трудностей в реализации коренными малочисленными народами льгот в области землепользования и природопользования [7, с. 204].

Согласно данным государственного статистического учета Камчатского края, количество граждан, желающих осуществлять традиционное природопользование на льготных условиях, значительно превышает фактическое количество лиц, относящихся к коренным малочисленным народам.

Отсутствие в документах, удостоверяющих личность гражданина, сведений, подтверждающих его национальную принадлежность, ставит в затруднительное положение природоохранительные и правоохранительные органы, осуществляющие контроль за соблюдением законности добычи (вылова) водных биологических ресурсов.

правовой учет лицо этнический статус

В юридической литературе неоднократно указывалось на необходимость установления официального порядка подтверждения принадлежности лица к коренным малочисленным народам.

Так, С.Н. Харючи полагает необходимым утверждение Правительством РФ положения о свидетельстве, подтверждающем национальную принадлежность лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и дальнего Востока [16] В.А. Кряжков предлагает принять специальный нормативный акт об этнической идентификации лиц из числа коренных малочисленных народов. В качестве основных положений данного правового акта автор считает целесообразным закрепить свободу определения своей принадлежности к коренным малочисленным народам, доказательства своей принадлежности при помощи свидетельствования органов местного самоуправления, общественных объединений, возможность обращения в суд с требованиями установления национальной принадлежности лица, возможность получения документального подтверждения этнической принадлежности [7, c. 205-206]. Л.В. Андриченко отмечает, что в самом тексте Федерального закона № 82-ФЗ, регламентирующего правовой статус коренных малочисленных народов России, необходимо установить порядок определения принадлежности лица к коренным малочисленным народам [1].

По утверждению Г.П. Батюка, вопрос о критериях отнесения отдельных субъектов к рассматриваемой категории населения России остается неразрешенным. К числу признаков национальной принадлежности лица автор относит внешность, фамилию человека, а также его личное заявление соответствующего характера [2]. Однако четко определенного перечня документов, достаточных для подтверждения этнической принадлежности лица, не было предложено.

По мнению спикера ямальского парламента, в целях решения указанной проблемы следует принять нормативный акт, предоставляющий лицам из числа коренных малочисленных народов право фиксировать свою национальную принадлежность в специальном вкладыше в паспорт. Соответствующие изменения требуется внести и в закон о гарантиях прав коренных малочисленных народов.

До 2004 года эта проблема решалась следующим образом: в муниципальных образованиях составлялись списки граждан, имеющих квоты на добычу (вылов) водных биологических ресурсов. Однако после вступления в силу Федерального закона Российской Федерации от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [11] данные полномочиях были изъяты из компетенции муниципальных органов власти [4]. Определение лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, применительно к конкретным ситуациям, например, в целях осуществления рыболовства на определенной территории, не является эффективным, поскольку количество и состав данных лиц может варьироваться. Следовательно, представляется целесообразным использование иного подхода для решения указанной проблемы.

Как отмечает президент Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока С.Н. Харючи, у Правительства Российской Федерации должны быть полномочия по определению порядка отнесения лиц к числу коренных малочисленных народов. В качестве допустимого варианта им рассматривается возможность передачи данных функций органам местного самоуправления.

Таким образом, установление четкого порядка отнесения лица к числу коренных малочисленных народов на уровне закона является обязательным условием реализации гарантированных данной группе населения прав и упорядочения взаимоотношений между ними и государством.

В отличие от российского законодательства, нормативными актами зарубежных стран вопросы отнесения конкретных лиц к числу коренных народов решаются достаточно четко.

Так, в соответствии со ст.2 Закона Канады 1867 г. под индейцами понимаются лица, зарегистрированные или имеющие право быть зарегистрированными в качестве таковых в порядке, предусмотренном данным нормативным актом. Министерству было поручено ведение специального Реестра индейцев Канады (далее - Реестр), в котором фиксировались данные о каждом лице, относящим себя к числу индейцев и имеющим право быть зарегистрированным в качестве такового. Сведения вносились в Реестр на основании данных, предоставляемых Министерству общинами коренных народов. Следовательно, решение вопроса принадлежности лица к числу индейцев было фактически отнесено Законом 1867 г. к полномочиям общин коренных народов, поскольку Реестр индейцев формировался на основании реестров, составляемых общинами [17].

Согласно гл.1 Итогового соглашения от 04.08.1998 г., заключенного с индейцами низга Британской Колумбии, нация индейцев низга представляет собой коллектив аборигенных жителей, пользующихся национальным языком индейцев низга, поддерживающих культурные традиции данного народа и соблюдающих правовые нормы индейцев низга долины Насс, а также их потомков [18].

Главой 20 соглашения 1998 г., заключенного между индейцами низга, проживающими в долине Насс, и федеральным правительством Британской Колумбии, устанавливается порядок учета лиц, относящихся к индейцам низга, на которых распространяются положения данного соглашения, посредством ведения специального списка.

Составление списка индейцев низга осуществляется специально созданной для этих целей комиссией, состоящей из двух представителей от каждой из деревень (муниципалитетов), по заявлению лица, имеющего право быть включенным в данный список. Оформленный должным образом список индейцев низга передается для ознакомления федеральным органам власти и органам власти провинции Британская Колумбия. Данный список подлежит официальному опубликованию. Копия предоставляется в органы федеральной и провинциальной власти.

Главой 35 договора, заключенного с общиной интуитов - коренного населения Восточной арктической части Канады - Сообществом аборигенов Нунавута Тунгавик (Tungavik Federation of Nunavut) от 10.06.1993 г., предусматривается обязательный учет лиц, относящихся к числу интуитов. Право ведения общего Списка интуитов (Inuit Enrollment List) (далее - Список) поручено Сообществу Тунгавик [19]. Право быть включенным в Список принадлежит лицу, являющемуся гражданином Канады, признаваемому интуитом согласно традициям и обычаям данного народа, относящим себя к числу таковых и являющемуся членом общины интуитов и (или) просто проживающему на территории данного региона. Включение в данный Список является добровольным. Лицо, включенное в Список, имеет право в любое время по своему письменному заявлению быть исключенным из него.

В целях формирования Списка в каждой общине интуитов территории Нунавут, а также Сообществом Тунгавик создается специальная комиссия для осуществления переписи (далее - комиссия). К полномочиям комиссии относится решение вопроса о возможности включения конкретного лица в Список, а также об исключении из Списка лица, переставшего, по мнению комиссии или заявлению какого-либо иного лица, удовлетворять предъявляемым требованиям. Общий Список интуитов формируется Сообществом Тунгавик на основе предоставляемых общинами отдельных списков интуитов. Соглашением о разделе земли также предусматривается возможность создания специальной Апелляционной комиссии, рассматривающей жалобы, связанные с осуществлением мероприятий по включению лица в Список. Каждая комиссия общины, а также Сообщество Тунгавик обязаны опубликовать либо иным образом сделать сформированный список интуитов доступным для всеобщего ознакомления. Сообщество Тунгавик обязано также направить копию общего Списка интуитов на ознакомление в Правительство Канады, а также в региональное Правительство Нунавута. Сообщество Тунгавик является ответственным за ведение и видоизменение Списка интуитов органом. Все расходы, связанные с созданием и функционированием комиссии по формированию списка интуитов, покрываются за счет федеральных средств.

Таким образом, зарубежным законодательством предусматривается обязательный учет лиц, относящихся к коренным народам в целях наделения их особым правовым статусом и специальными правами.

Принимая во внимание опыт зарубежных государств, в частности, США и Канады, считаем, что полномочия по осуществлению учета лиц, относящихся к числу коренных малочисленных народов, должны быть закреплены за общинами коренных малочисленных народов России как традиционными формами существования и осуществления жизнедеятельности данной группой населения.

Принадлежность лица к группе коренных малочисленных народов не является исключительно национальной категорией и определяется не только на основании кровно-родственных связей лица, но и его самосознанием, осуществлением им традиционных видов промыслов и хозяйствования, ведением традиционного

образа жизни, поэтому община данных народов, должным образом осведомленная о действительной ситуации, имеет реальную возможность точно определить принадлежность лица к данной категории населения.

Считаем целесообразным наделение общины коренных малочисленных народов полномочиями по составлению списка лиц, относящихся к числу коренных малочисленных народов. При этом в указанный список должны включаться все лица, принадлежащие к коренным малочисленным народам, вне зависимости от факта членства в общине. Список, подготовленный каждой общиной, должен быть передан через органы местного самоуправления органам государственной власти субъектов Российской Федерации для составления соответствующего регионального списка. Единый общефедеральный список лиц, относящихся к коренным малочисленным народам России, должен, на наш взгляд, вестись соответствующим федеральным органом исполнительной власти и ежегодно обновляться.

При этом отказ во включении конкретного лица, считающего себя относящимся к коренным малочисленным народам, общинной в соответствующий реестр может быть обжаловано в судебном порядке.

Список литературы