Делопроизводство органов управления и суда Сибири в первой половине XIX в.

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Общее состояние делопроизводства органов сибирского административного и судебного управления, начиная с момента присоединения этого региона к Российской державе, постоянно, на протяжении длительного времени вызывало различного рода упреки и нарекания.

Современники неоднократно отмечали всевозможные злоупотребления и самоуправство чиновников администрации, бюрократизм управленческих структур, волокиту и запутанность сибирского судопроизводства, чрезмерную формализованность процесса ведения следствия по уголовным делам, негативно отражавшуюся на качестве деятельности местных органов судебного ведомства.

Конкретные недостатки делопроизводства органов управления и суда, как правило, выяснялись после проведения проверок представителями высших присутственных органов управления и ревизий уполномоченных на то лиц.

Одна из таких проверок состоялась в 1801 г. по указанию Тобольского губернского правления и на подведомственной ему территории.

По результатам указанной проверки выяснилось, что финансово-хозяйственные дела в губернии в целом серьезных нареканий не вызывают: «по уездным казначействам денежная казна Его Императорского Величества находится в исправном состоянии», а казенное имущество, включая запасы соли, муки и вина, «казенными смотрителями содержится в должном состоянии» [3, д. 1, л. 13].

Исправно поступали государственные подати. В образцовом состоянии находилось делопроизводство в Ишимском уездном суде, в Тюменском, Ялуторовском, Туринском нижних земских судах, в Ялуторовском городничестве. Тщательная проверка всей документации этих учреждений показала, что «местное благоустройство и течение дел в главнейших предметах происходит в соответствии с Высочайшими узаконениями» [4, д. 18, л. 24].

Особого упоминания в документах по итогам ревизии удостоились Ишимский уездный судья Бакулин, Тюменский, Ялуторовский и Туринский земские комиссары (Донской, Захаров и Васильев), Ялуторовский городничий Плотников. Тот факт, что среди значительного количества чиновников особое внимание было уделено именно им, несомненно, имел под собой все основания. К примеру, усилиями Донского и тюменского земского заседателя Воинова с 1 января по 29 ноября 1801 г. было завершено производство 399 следственных, казенных, челобитных и других дел, а 421 дело было разослано по соответствующим инстанциям. В результате к моменту губернаторской ревизии оставались незаконченными всего 5 дел, да и то вследствие несвоевременного получения разного рода справок. Отношения же тюменского земского комиссариата с градской и земской полицией, по мнению губернатора, могли служить примером для прочих городских земских судов Тобольской губернии [2, д. 6, л. 454].

Плотников, Донской и Воинов, помимо благодарности, были представлены к награждению Правительствующего Сената. Земскому же комиссару Ишимского округа Ерену («за соблюдение во вверенном ему уезде порядка и тишины») и Ялуторовскому комиссару Васильеву («за поспешное окончание всех дел и разбора прежними присутствующими запущенного») были объявлены «похвала с рекомендацией» [Там же, л. 458].

Ишимскому судье Бакулину, недавно назначенному на эту должность, и Курганскому судье Деграве, а также секретарю Курганского суда Борчанинову за их усердие была объявлена благодарность. Правда, в ситуации с двумя последними к благодарности было приложено и указание «проявить должное попечение о разборе дел за 1797 г., поступивших из нижней расправы» [3, д. 2, л. 14].

Зато оставшаяся часть рапорта по результатам ревизии была полностью посвящена анализу недостатков в состоянии делопроизводства уездных начальников.

В ужасающем состоянии находилась финансовая документация Ишимского городничего. К примеру, в приходной и расходной книгах за 1800 г. отсутствовали расписки получателей денежных сумм. Не велся учет денежных средств, поступивших за паспорта, выданные купцам и мещанам; сами паспорта выдавались без расписок. Отсутствие ведомостей по выдачам «мундирных, амуничных и провиантских денег» способствовало расхищению средств. Так, согласно расписке от 3 марта 1800 г. поручик Скоробогатов получил 91 руб. якобы для передачи нижним чинам на пошив мундиров и обуви, тогда как ревизия выяснила, что к этому времени названный поручик уже скончался, а деньги, соответственно, просто украдены [Там же, л. 17].

Ненадлежащим образом хранились оригиналы указов Тобольского губернского правления об устроении полиции и об искоренении воров - они были подшиты в обычные следственные дела, в которых необходимо было иметь лишь их копии. Все дела управительской канцелярии за прежние годы и некоторые текущие дела городничества хранились почему-то на крыше соляного магазина «без разбора, переплета и должного присмотра» и были занесены снегом [2, д. 6, л. 455].

В Тюменском городничестве отсутствовали и учет поступающих в правление денег, и расписки получателей финансовых средств. В докладных реестрах полностью отсутствовали записи за периоды с 18 октября 1790 г. до 1 января 1791 г. и за 1799-1800 гг. Отсутствовали сведения о казенных строениях, находящихся в ведении городничего, шнуровая книга, в которой должны были фиксироваться розничные цены на товары, продаваемые в городе. Оставались без надлежащего разрешения указания губернского правления о взыскании в пользу откупщика питейных сборов Якова Ентальцева (64 руб. 88 коп. - с тюменского мещанина Щетинина, 17 руб. 50 коп. - с мещанина Мешелева и 148 руб. 50 коп. - с мещанина Паланеженцова) [4, д. 11, л. 27].

Все дела городничества находились в беспорядочном состоянии, а про описи дел в городничестве, похоже, просто не имели никакого представления.

Не меньшее количество финансовых упущений обнаружено при проверке Туринского городничего. Здесь отсутствовали и настольный реестр поступающих денежных средств (не только за 1800 г., но и за предыдущие годы), и записи о жаловании канцелярских служащих, и расписки о приходе и расходе денежных средств. Естественно, отсутствие финансового контроля как такового не могло не приводить к различным денежным махинациям и растратам, часть из которых (несоответствие в записях о приходах, расходах и остатках в книгах провиантских комиссионеров) ревизии удалось выявить [2, д. 6, л. 455 об.].

Достаточным количеством недостатков была отмечена и деятельность уездных судов Тобольской губернии. Досталось даже Курганскому суду, деятельность должностных лиц которого, как отмечалось выше, была отмечена благодарностями. Впрочем, и нарушения здесь были меньшими - ненадлежащее хранение секретных бумаг, которые, наряду с обычными, вносились в докладной реестр, несоответствие отметок об исполнении некоторых судебных решений реальному времени их исполнения, отсутствие скрепленных протоколов и виз секретаря на некоторых документах [Там же, л. 455 - 455 об.]. уездный чиновник делопроизводство судебный

Куда хуже обстояли дела в Ялуторовском уездном суде. Здесь большая часть недостатков была связана с нарушениями процессуального характера:

• по делу, связанному с иском мещанина Калугина к коллежскому протоколисту Шеметову о взыскании денег, уездный суд принял следующее решение: «…если он желает взыскать свою претензию, то бы ведался формою суда, а дело положить в архив», т.о., сославшись на неправильно оформленное исковое заявление, суд просто уклонился от осуществления своих обязанностей [Там же, л. 455 об.];

• по делу о взыскании 50 рублей по векселю, данному поручиком Беляевым верхотурскому купцу Митюшину, уездный суд допустил волокиту, нарушив все предусмотренные Вексельным Уставом сроки; в итоге рассмотрение дела, которое должно было быть закончено в 1798 г., неоднократно переносилось, решение о взыскании суд принял лишь 11 ноября 1799 г., однако на момент ревизии оно так и не было исполнено [3, д. 3, л. 7];

• дело, связанное с исковым заявлением крестьянина Мостовской волости Ялуторовской округи к крестьянину той же волости Бабушкину (земельные тяжбы), суд, без согласия истца, переквалифицировал в уголовное, затем - вновь в гражданское, но уже не по земельному спору, а о причинении убытков; решение так и не было принято [Там же, л. 9].

Примеры процессуальных нарушений можно приводить до бесконечности: в течение нескольких лет оставалось без разрешения дело дворянина Салманова об установлении имущественных прав на землю; купец Соловьев так и не смог привлечь к ответственности ограбившего и оскорбившего его Голову Суфина; «беспорядочное состояние» дела (многочисленные процессуальные нарушения) по исковому прошению «просящегося из холопства от капитанши Поповой дворового человека Иванова с семейством», начатого по указу губернского правления, не позволяло понять суть самого дела; исковое прошение Аяловских юрт о насильственном изъятии у них Татарским головой, капитаном Кульмамешевым, пашенных земель рассматривалось несколько месяцев, без всякой надежды на скорое решение; священник Чемесов не мог добиться от суда принятия решения о взыскании с посельщечьей жены Кулаковой долговых денег по векселю, а дворянские братья Бабановские, титулярный советник и майор, безуспешно ожидали принятия решения о разделе отцовской земли [Там же, д. 2, л. 16-24].

Процессуальными нарушениями, но в гораздо меньшем количестве, была отмечена и работа Туринского уездного суда. Внимание ревизоров привлекли три уголовных дела. В первом случае речь шла о нарушении всех возможных сроков рассмотрения дела (начато 26 марта 1798 г., продолжалось на момент ревизии). Казалось бы, обычное дело, связанное с оскорблением жены ясашного князька Сатыгина его же снохой, зашло в тупик: в процессе выяснилось, что один из его участников, ясашный крестьянин Тарасов, виновен в присвоении церковных досок, что требовало отдельного повального обыска. В вопросе об организации этой следственной процедуры суд вступил в переписку с другими бюрократическими структурами, а дело об оскорблении в результате оставалось без движения.

В другом уголовном деле, об изнасиловании мещанской жены Поповой крестьянином Капишниковым, следствие было начато с нарушением норм 167 Артикула Воинского: истица не предоставила доказательств, а прошение подала через месяц после печального события.

Наконец, в деле конфедерата Козловского, начатом по указу губернского правления от 12 ноября 1800 г., отсутствовал не только сам этот указ, но и его копия [4, д. 11, л. 29].

Помимо этого, деятельность уездных судов была отмечена многими финансовыми нарушениями. Здесь «явным лидером» являлся Туринский суд. Ревизия выявила отсутствие учета поступающих казенных денег, плохое качество ведения приходных и расходных книг, отсутствие расписок в получении денег, отсутствие книги учета поступающих в суд апелляционных денег [2, д. 6, л. 456].

Наконец, имели место и многочисленные случаи нарушения делопроизводства. Здесь и неправильное хранение секретных бумаг, и отсутствие картотеки дел (Ялуторовский суд), и отсутствие реестра поступивших дел, отметок об исполнении решений суда в так называемых «белых журналах» (Тюменский суд) [1, д. 6, л. 456], и недолжное ведение настольного реестра дел по форме (со дня открытия суда он содержал записи только по четырем делам), отсутствие подписей судей под резолюциями докладных реестров (Туринский суд) [2, д. 6, л. 458].

Увы, негативный «опыт» более высоких судебных инстанций копировали нижестоящие. Речь, в частности, идет о словесных судах. В Тюменском словесном суде отсутствовали сведения о вынесенных словесными судьями решениях, а в Туринском суде, помимо того, что в записной тетради вопросы и ответы записывались сумбурно и беспорядочно, само содержание решений словесного судьи не объяснялось [3, д. 3, л. 42].

Справедливости ради следует отметить, что качество делопроизводства чиновников полицейских учреждений мало чем отличалось от их коллег в судах. В двух земских судах - Курганском и Ялуторовском - отсутствовали расписки о распределении денежных средств по различным статьям, нарушался порядок передачи денежных сумм по волостям, в результате они часто передавались через совершенно посторонних лиц, с которых, естественно, не брались расписки, поскольку они все равно не имели бы никакой юридической силы. Состояние же полицейских архивов привело ревизоров в настоящий ужас: «Указы вышестоящих присутственных мест смешаны в столпы со всем общим производством, а в архивах творится хаос, где невозможно что-либо найти» [2, д. 6, л. 456 об.].

Не обошлось без выявления нарушений и при проверке городовых магистратов. В Тюменском городовом магистрате «в настольный реестр о деньгах не все суммы записываются, приходные и расходные книги ведутся против установленной формы, в настольном входящих бумаг регистре нет должных отметок, в докладных реестрах резолюции отмечаются не судейскими руками, указы вышестоящих правительств до 6 сентября 1800 г. хранятся с общим производством, в том числе с черновыми бумагами, с выданных магистратом взаем денег под обязательства денег из сумм за перенос дел по апелляции поступившие проценты нигде в приход не записаны» [Там же, л. 457].

При проверке Туринского городового магистрата было обнаружено, что во входящих реестрах нет расписок, кем из повытчиков принята бумага, таким образом, выдача и отсылка денег производилась без расписок и, главное, неизвестно кому. Книга учета поступающих денег от кредиторов в магистрат никем не была подписана, не запечатана и не прошнурована. Это, естественно, не могло не отразиться на качестве бухгалтерии: по состоянию на 10.09.1801 в казне магистрата оказалось 294 руб. 90 коп., в то время как по книге должно было быть всего 259 руб. 60 коп. Ратман Аврамов пояснил данную ситуацию тем, что «некоторые статьи в приход не записаны, а от самих плательщиков отданы кредиторам непосредственно в руки, а в магистрате записаны только в расход» [4, д. 2, л. 14]. Подобный порядок, во-первых, свидетельствовал о несомненных махинациях, а во-вторых, заставлял задумываться о целесообразности сохранения за магистратом данной функции, коль скоро плательщики могли решать вопросы напрямую с кредиторами.

Кроме того, в Туринском магистрате допускались серьезные нарушения порядка по делам вексельных исков, установленного п. 36 Вексельного Устава: не секвестировались имения, поручительство оформлялось не должным образом и т.д. [2, д. 6, л. 457 об.].

При проверке состояния делопроизводства в органах городского самоуправления были выявлены нарушения в двух городских думах. В деятельности Тюменской городской думы обнаружено два существенных и достаточно типичных недостатка, касающихся отсутствия настольного реестра всех поступающих денежных средств и низкого качества ведения приходной и расходной книг (отсутствие сведений об источниках поступления и о субъектах получения финансовых средств).

В Туринской же городской думе отсутствовали настольный и докладной реестры по всем делам, производящимся в ней. Отсутствовал список Узаконений по городовому положению Городовой обывательской книги за три года (1795-1797 гг.), а хранящиеся в архиве дела не имели описей и располагались не в алфавитном порядке [Там же].

Плачевное состояние делопроизводства в Тобольской губернии не могло не повлечь за собой суровых взысканий. Двое городничих (ишимский Кощенен и туринский Епанчин) были отстранены от исполнения обязанностей; их места заняли чиновники Бакулин и Бабановский. Двое уездных судей, ялуторовский и тобольский, были заменены чиновниками, прежде исполнявшими обязанности заседателей этих судов (Переваловым и Осиповым) [Там же, л. 458-459].

Был отрешен от должности Курганский земский комиссар и члены Курганского земского суда.

Присутствующие Тюменского и Туринского городовых магистратов, равно как и Туринский городской голова, были наказаны существенным штрафом.

Безусловно, любая ревизия, помимо установления фактов допущенных нарушений, должна предлагать и комплекс решений, исключающих повторения подобных. С этой точки зрения сама ревизия 1801 г. не была идеальна. Помимо отмеченных выше «оргвыводов», устроители ревизии ограничились лишь двумя предложениями.

Во-первых, контроль за устранением недостатков в делопроизводстве административных и судебных инстанций был препоручен более успешным учреждениям и их чиновникам, работающим на территории тех же административно-территориальных единиц. Так, за Туринским городничеством должен был «приглядывать» Туринский же уездный суд, напротив, в Ялуторовске за уездным судом был «закреплен» городничий Плотников, Тюменского же городничего Бабичева отныне контролировал земский комиссар Донской [Там же, л. 502].

Во-вторых, в целях недопущения в будущем подобных недостатков было принято решение разослать городничим и нижним земским судам все «необходимые формы» с указанием соблюдения установленного порядка в точности. В магистраты необходимо было разослать формы ведения приходных и расходных книг и настольных реестров. Другим инстанциям надлежало «предписать, чтобы дела каждому принадлежащие, производились на точном основании регламента и указов» [4, д. 18, л. 27].

Характер принятых по результатам ревизии мер заставляет нас усомниться в их действенности: любая попытка устранить недостатки бюрократического делопроизводства составлением новых инструкций, с нашей точки зрения, обречена на фиаско. Предложенная же система «взаимоопыления» чиновничьего аппарата, попытка организации перекрестного контроля их деятельности, в условиях низкого качественного состава чиновничьих учреждений Сибири, наличия здесь достаточно серьезных коррупционных настроений и процветающего кумовства, также не способна была дать существенные результаты.

Справедливость наших предположений подтверждают материалы комиссии М.М. Сперанского, ревизовавшего сибирские окраины спустя двадцать лет, в 1821 г. В своем отчете он отмечал, что судопроизводство и следственная часть имеют «разные беспорядки и злоупотребления, в частности присутствие лихоимства во всех сферах деятельности», а «делопроизводство органов управления и суда характеризуется медлительностью канцелярий» [6, с. 16].

Сперанский, в отличие от устроителей ревизии 1801 г., подошел к делу предельно ответственно, попытавшись определить основные причины плачевного состояния регионального судоустройства и управления. К ним он отнес: наличие стиля управления, несвойственного краю, неприменимость к Сибири общеимперского законодательства, поскольку ее территория требует особых узаконений, несовершенство волостного управления, отсутствие общественного, в первую очередь сословного дворянского, контроля, способного компенсировать отсутствие правительственного контроля за соблюдением местными властями личных прав и предотвратить злоупотребления, нехватку квалифицированных чиновников, отсутствие постоянного надзора и ревизий губерний со стороны самих губернаторов, наличие многочисленных фальсификаций во всех сферах управления, в том числе и судебной [Там же, c. 23-24].

В целях выправления создавшейся ситуации М.М. Сперанский предложил разработать особые положения по управлению Сибирью, итогом составления которых стали «Сибирское учреждение» (1822 г.) и «Устав об управлении инородцев» (1822 г.).

Впрочем, само по себе, без укрепления чиновничьего аппарата и изменения стиля бюрократического управления окраинными территориями со стороны центральной власти, принятие новых узаконений не способно было искоренить все недостатки сибирского суда и администрации, которые продолжали сказываться на протяжении всей первой половины XIX столетия.

Практика функционирования местных органов государственного управления наглядно свидетельствовала о необходимости кардинальной реорганизации местной власти и судоустройства. Необходимо было ликвидировать отжившую модель сословного судопроизводства, для Сибири особенно неприемлемую. Система судоустройства нуждалась в реформировании прокурорских учреждений и наделении их функцией судебного надзора. Справедливы и утверждения ряда исследователей, что законодательство должно было более четко регламентировать деятельность учреждений и должностных лиц [1, c. 406]. Следовало сократить бюрократический аппарат, а действующим чиновникам - предоставить большую свободу действий, избавив их от мелочной опеки. Необходимо было добиться включения в механизм местной власти элементов самоуправления, возможность чего существовала [5, с. 143]. Нуждалась в упрощении и сама система отчетности, настолько сложная и запутанная, что делало ошибки в делопроизводстве неизбежными.

Список литературы

1. Волчек В.А. Осуществление имперской политики на восточных окраинах России в деятельности Второго Сибирского комитета. Новосибирск, 2006. 419 с.

2. Государственный архив Кемеровской области (ГАКО). Ф. 28. Оп. 2.

3. ГАКО. Ф. 28. Оп. 3.

4. ГАКО. Ф. 28. Оп. 5.

5. Марушкин Н.В. Территориальные основы формирования местного самоуправления в России периода империи // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2013. № 7. Ч. 1. С. 141-143.

6. Отчеты Сперанского в обозрении Сибири. СПб., 1899.

7. Ремнев А.В. Самодержавие и Сибирь: административная политика второй половины XIX - начала XX в. Омск, 1997. 252 с.

Размещено на Allbest.ru