От глав администраций к губернаторам: эволюция статуса главы исполнительной власти края, области в Российской Федерации в 1990-1999 годы

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 94:353.2(571.1)

Национальный исследовательский Томский политехнический университет

ОТ ГЛАВ АДМИНИСТРАЦИЙ К ГУБЕРНАТОРАМ: ЭВОЛЮЦИЯ СТАТУСА ГЛАВЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ КРАЯ, ОБЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 1990-1999 ГГ

Ширко Татьяна Ивановна

В советский период руководство краями и областями в РСФСР осуществлялось на основе чрезвычайно централизованной системы управления. Все властные функции на местах, несмотря на основополагающий принцип советской государственности - «полновластие Советов», реализовывали исполнительные комитеты - органы государственного управления и комитеты КПСС, являвшиеся местными идеологическими центрами. С началом перестроечных реформ в 1985 г. перед руководством СССР была поставлена задача осуществления общей политической реформы, обновления системы Советов и повышения их роли в системе управления страной путем перераспределения властных полномочий между Советами, исполнительными комитетами и партийными органами, между центром и регионами, модернизации избирательной системы [1, c. 16].

К началу реализации политической реформы в РСФСР в марте-апреле 1990 г. была законодательно понижена роль партийных органов в управлении регионами и ликвидирована действующая через принцип двойного подчинения вертикаль исполнительной власти в стране. Функции государственного управления на местах в полном объеме были переданы Советам народных депутатов. Однако непосредственный опыт деятельности новой системы управления весной-летом 1990 г. показал ее неэффективность в силу специфики организации Советов на непостоянной основе. К осени 1990 г. в связи с подготовкой экономической реформы вновь актуальным стал вопрос о реформировании органов исполнительной власти. В сентябре 1990 г. члены депутатской фракции «Демократическая Россия» в парламенте РСФСР, настаивающие на модернизации России по западноевропейскому типу, предложили сформировать исполнительную власть на всех уровнях управления единообразно, на основе принципа разделения властей [9, с. 5].

Предложенная концепция организации исполнительной власти в январе-феврале 1991 г. обсуждалась в постоянных комитетах Верховного Совета РСФСР. В феврале 1991 г., наряду с подготовкой закона о введении поста Президента РСФСР как высшего должностного лица и главы исполнительной власти, началась разработка законопроектов «О местном самоуправлении» и «Об управлении краем, областью», определяющих новую модель исполнительной власти на местах. В законопроектах было предусмотрено введение вместо коллегиального исполкома должности главы администрации как руководителя органа исполнительной власти - администрации. Но если в законе о местном самоуправлении была предусмотрена концепция всенародно избираемого главы администрации, то положения законопроекта «Об управлении краем, областью» закрепляли процедуру его назначения Президентом РСФСР по согласованию с Советом народных депутатов [11, с. 254].

Выбор варианта формирования института глав администраций краев и областей путем назначения Президентом напрямую был связан с нерешенностью вопроса о федеративном устройстве республики. Управленческий уровень краев и областей был признан одним из важнейших, но при этом, в отличие от республик в составе РСФСР, федеративный статус региональных образований не был четко определен. Поэтому вопрос о том, кто будет контролировать деятельность исполнительной власти в краях и областях - система Советов, исходя из принципа полновластия Советов, или Президент как глава исполнительной власти, действующий в рамках разделения властей, был принципиальным для разработки стратегии развития российской государственности.

В июне 1991 г. в качестве эксперимента одновременно с выборами Президента РСФСР в Москве, Ленинграде и Северодвинске Архангельской области состоялись прямые выборы глав администраций данных городов. Учитывая опыт этих выборов, в июле 1991 г. был принят закон «О местном самоуправлении», закрепивший модель выборного главы администрации, а работа над законом «Об управлении краем, областью» продолжала сдерживаться в связи с нерешенностью вопроса о прямых выборах глав исполнительной власти в краях и областях. Однако в итоге в августе 1991 г. в чрезвычайных условиях было принято решение о проведении ускоренной реформы исполнительной власти и введении в действие разработанной модели исполнительной власти. Актами Верховного Совета РСФСР в краях и областях был введен пост главы администрации, назначаемого Президентом [3]. исполнительный власть правовой администрация

Во исполнение принятых решений был принят ряд законодательных актов и указов Президента, обеспечивающих реализацию избранной модели исполнительной власти. Главы исполнительной власти краев и областей становились важным звеном формирующейся в рамках принципа разделения властей вертикали исполнительной власти, призванной обеспечить осуществление предстоящих радикальных экономических реформ. Однако Верховный Совет, учитывая значимость для советской системы управления представительных органов власти и утверждая свое право контроля за назначением глав администраций краев и областей, настоял на согласовании кандидатуры кандидата на пост главы администрации с соответствующим Советом народных депутатов [7]. Несмотря на введение поста главы администрации и формирование единой вертикали исполнительной власти в стране, правовой статус глав администраций оставался неизменным. В документах закреплялось, что глава администрации находится вне рамок разделения властей и осуществляет только исполнительно-распорядительные функции государственного управления [4].

В итоге Президент и Верховный Совет нашли компромиссное решение. В Законе РСФСР от 5 марта 1992 г. «Об областном, краевом Совете и областной, краевой администрации» принципы полновластия Советов и разделения властей были закреплены в качестве основы организации власти на местах. Администрация была объявлена исполнительным органом государственной власти и одновременно органом государственного управления, а глава администрации наделялся статусом руководителя администрации [5]. Статус главы администрации как главы исполнительной власти подтвердил и Федеративный договор, заключенный 31 марта 1992 г., частью которого стал договор между центром и краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом, разграничивающий предметы ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти.

Однако, несмотря на практику назначений глав администраций Президентом по согласованию с Верховным Советом, на фоне процессов консолидации местной элиты и противостояния федеральной законодательной и исполнительной ветвей власти в сфере контроля деятельности Правительства их значение и роль как руководителей регионов в 1992-1993 гг. продолжали возрастать, что неизбежно привело к ослаблению централизации власти и усилению регионализации страны. В этих условиях «политика компромиссов» по отношению к краям и областям стала невозможной, и сложившуюся политическую конъюнктуру использовали в своих целях как Президент, так и Верховный Совет, обеспечивая себе политическую поддержку субъектов Федерации. Да и сами региональные власти извлекали для себя пользу из сложившейся конфликтной ситуации между ветвями федеральной власти, добиваясь налоговых льгот и субсидий, которые раздавали как Президент, так и Верховный Совет. Для отстаивания своих интересов перед федеральной властью 17 ноября 1992 г. был образован Союз губернаторов, в который вошло большинство руководителей краев, областей и автономных образований России. Объединяясь и выступая как организованная сила, главы администраций краев и областей существенно укрепили свой авторитет как института государственной власти и подчеркнули свою значимость в политической системе страны.

В итоге возросшая роль главы исполнительной власти российского региона была зафиксирована в Указе Президента России от 23 августа 1993 г., которым главы региональной исполнительной власти объявлялись должностными лицами в единой системе исполнительной власти [2]. А в период сентябрьского политического кризиса, которым закончилась острая фаза противостояния Президента и Верховного Совета, другим своим указом от 22 октября 1993 г. Президент объявил главу администрации края и области высшим должностным лицом. Указ также подтвердил равнозначность статусов «глава администрации» и «глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации» [8]. Новая российская Конституция 1993 г. окончательно закрепила параметры новой политической системы, основанной на принципах разделения властей. Отныне государственную власть в субъектах Российской Федерации должны были осуществлять образуемые ими органы государственной власти.

Основной закон, объявив одним из важнейших механизмов взаимодействия центра и регионов разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, так и не закрепил основные политические параметры региональных органов власти, лишь обозначив, что система региональных органов государственной власти определяется субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти регионов. Таким образом, при усилении исполнительной властной вертикали в стране увеличивались и их властные полномочия, но при этом проблема статуса и формирования института глав администраций краев и областей и после принятия Конституции продолжала оставаться нерешенной.

Уравнивание статусов всех субъектов Федерации способствовало активному политическому строительству в краях и областях и стимулировало разработку собственного законодательства, закрепляющего порядок формирования государственной власти региона, а также место и роль главы администрации в политической системе региона. К 1995 г. набрав солидный политический вес и сформировав управленческие команды, главы администраций потребовали от федеральных властей подтверждения своего статуса глав регионов посредством всенародных выборов. Именно через избирательные кампании в 1995-1997 гг. происходит легитимация глав исполнительной власти. Стоит отметить, что избирательные кампании проходили в условиях отсутствия федерального законодательства, регламентирующего правовой статус глав администраций. Закон, призванный урегулировать вопросы организации властных структур на региональном уровне, застрял в многочисленных согласованиях, и его положения в очередной раз стали предметом политического торга, на этот раз между Президентом и верхней палатой российского парламента - Советом Федерации, куда по должностному принципу вошли главы исполнительной власти регионов. Совет Федерации в это время становится важнейшим плацдармом лоббирования региональных интересов в высших звеньях власти.

После прямых выборов неформальные статусные позиции главы исполнительной власти региона становятся устойчивыми. Выборы превращают губернатора в публичную фигуру, зависящую от электората, что придает главам администраций политический вес. Многие из них после выборов предпочли назваться губернаторами, что являлось более статусным наименованием главы региона. В этот период в регионах активно начинает развиваться процесс губернизации, связанный с формированием устойчивых политических режимов. В этих условиях в краях и областях участились случаи сознательного игнорирования федерального законодательства и переподчинения территориальных федеральных властных структур местным властям. Поэтому для центрального руководства вновь актуализировались проблемы, связанные с контролем деятельности глав исполнительной власти регионов, что свидетельствовало о нерешенности проблемы государственного строительства в стране. Российским истеблишментом в лице главы Правительства Российской Федерации Е. М. Примакова 24 февраля 1999 г. была озвучена идея о контроле деятельности глав администраций путем восстановления вертикали власти и назначения их Президентом [10, с. 2]. Однако идея назначения глав администраций на тот момент не получила своего воплощения. Президент России Б. Н. Ельцин в преддверии окончания своего последнего срока президентства не стал дестабилизировать отношения с губернаторами, пользующимися авторитетом в регионах, рассчитывая на поддержку своего преемника.

Эти особенности развития российского политического пространства нашли отражение и в принятом 19 октября 1999 г. законе, ставшем первым законодательным актом в истории постсоветской России, который осуществлял на федеральном уровне правовое регулирование органов государственной власти субъектов Федерации. Положения закона официально закрепили за главами администраций статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и уравняли его со статусом руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Официальное закрепление получил и принцип всенародной выборности глав региональной исполнительной власти, но продолжительность занятия этого поста одним человеком ограничивалась двумя сроками подряд при общем сроке губернаторства не более пяти лет [6].

Законодательный акт разрешил проблему формального статуса глав администраций, но уже не соответствовал веяниям времени. Он был принят тогда, когда в регионах уже действовали уставы, определяющие их систему органов государственной власти, различные аспекты статуса глав администраций. Поэтому все острые вопросы, связанные с взаимоотношениями региональной законодательной и исполнительной ветвей власти, положением института глав администраций в рамках системы разделения властей в регионе, в законе были обойдены и отданы на усмотрение самих субъектов Федерации. Таким образом, закон не раскрывал всех аспектов взаимодействия органов власти, но с его принятием федеральные органы власти отныне получали возможность оперативно реагировать на быстро меняющиеся политические условия путем внесения в него изменений и дополнений. Эта стратегия и была реализована на следующем этапе политических реформ в стране.

Таким образом, реформа местной власти и введение поста главы администрации в 1991 г. стали важными шагами на пути демократизации политической системы Российской Федерации. Вместе с тем в результате отсутствия стратегического плана развития российской государственности на период с 1990 по 1999 гг. так и не удалось создать устойчивую институциональную основу для этой важнейшей государственной должности. При этом и законодательное обеспечение организации региональной власти было подвержено частым изменениям, преимущественно в связи со складывающейся в стране политической конъюнктурой.

Список литературы

1. Кандоба Д. В. Органы государственной власти на переходном этапе в 80-е - нач. 90-х гг. XX в. // Альманах современной науки и образования. Тамбов: Грамота, 2011. № 2. С. 14-20.

2. О дополнительных мерах по правовой и социальной защите глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Указ Президента РФ № 1313 от 23.08.1993 // Собрание актов Президента и Правительства РФ (САПП РФ). 1993. № 35. Ст. 1103.

3. О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законности деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР: Постановление Верховного Совета РСФСР № 1626-1 от 21.08.1991 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР (Ведомости СНД и ВС РСФСР). 1991. № 34. Ст. 1125.

4. О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР: Указ Президента РФ № 75 от 22.08.1991 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 34. Ст. 1146.

5. Об областном, краевом Совете и областной, краевой администрации: Закон РСФСР № 2449-1 от 05.03.1992 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 13. Ст. 663.

6. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный конституционный закон РФ № 184-ФКЗ от 06.10.1999 // Собрание законодательства РФ (СЗРФ). 1999. № 42. Ст. 5005.

7. Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы: Постановление Съезда народных депутатов РСФСР № 1830-1 от 01.11.1991 // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1455.

8. Об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы: Указ Президента РФ № 1723 от 22.10.1993 // САПП РФ. 1993. № 43. Ст. 4089.

9. Попов Г. Х. Перспективы и реалии: о стратегии и тактике демократических сил на современном этапе // Огонек. 1990. № 51. С. 4-7.

10. Российская газета. 1999. 26 февраля.

11. Четвертый съезд народных депутатов РСФСР, 21-25 мая 1990 г.: стеногр. отчет: в 3-х т. М.: Республика, 1991. Т. I. 365 с.

Аннотация

Рассматривается проблема становления и развития организационно-правовой формы института главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - краев и областей - в 1990-1999 гг. Раскрывается содержание основных этапов формирования правового статуса глав администраций регионов. Выявляются основные факторы, ставшие причиной изменения статусных позиций глав исполнительной власти краев и областей в системе государственной власти и управления в позднесоветский и постсоветский периоды российской истории.

Ключевые слова и фразы: органы государственной власти; государственное управление; исполнительная власть; губернатор; глава администрации.

The problem of the formation and development of the organizational-legal form of the chief executive institution of the Russian Federation constituent entities - territories and regions - in 1990-1999 is considered. The content of the main stages of forming the legal status of administration heads in regions is revealed. The major factors, which became a reason of change in chief executives' status positions in territories and regions in the system of public authorities and management during the late soviet and post-soviet periods of the Russian history are determined.

Key words and phrases: public authorities; public administration; executive power; governor; head of administration.

Размещено на Allbest.ru