Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Торгово-промышленная палата Российской Федерации

Становление и развитие законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности в Российской Федерации

Данилова Инна Владимировна

Аннотация

Статья посвящена проблемам становления и развития законодательства Российской Федерации в сфере государственного регулирования экономической деятельности хозяйствующих субъектов посредством осуществления лицензирования отдельных видов деятельности. Автор поэтапно рассматривает эволюцию процесса законодательного регулирования института лицензирования. Основное внимание акцентируется на проблемах, возникающих в области лицензирования на различных этапах развития законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности.

Ключевые слова и фразы: лицензирование; лицензия; лицензиат; лицензирующие органы; лицензируемые виды деятельности.

Annotation

The author discusses the problems of the formation and development of the legislation of the Russian Federation in the sphere of the state regulation of the economic activity of the business entity through the implementation of certain activities licensing, stage-by-stage considers the evolution of the process of licensing institution legislative regulation, and pays special attention to the problems arising in the sphere of licensing at various stages of the development of legislation on certain activities licensing.

Key words and phrases: licensing; license; licensee; licensing authorities; licensed activities.

Говорить о начале формирования института лицензирования в его современном виде представляется возможным с конца минувшего столетия. Предпосылкой закрепления в российском праве понятия «лицензирование» явились законы «О кооперации в СССР» [7], «О банках и банковской деятельности» [4], «О предприятиях и предпринимательской деятельности» [13]. лицензирование законодательство российский хозяйствующий

В дальнейшем регламент осуществления лицензирования стал устанавливаться актами различной правовой силы, в том числе указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также ведомственными актами.

В 1994 году Правительство Российской Федерации приняло постановление «О лицензировании отдельных видов деятельности» [8], определившее в общих чертах порядок лицензирования. В соответствии с данным постановлением лицензированию подлежало около 100 видов деятельности.

Учитывая сущностные особенности лицензирования, направленные на необходимость получения специального разрешения для осуществления отдельных видов деятельности, необходимо сказать, что регулирование вопросов лицензирования нормативными правовыми актами различной юридической силы явно противоречило части третьей статьи 55 Конституции Российской Федерации [3], предусматривающей возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина только федеральным законом.

С 1 января 1995 года вступила в силу часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации [2], содержащая норму, в соответствии с которой перечень отдельных видов деятельности, подлежащих лицензированию, должен определяться законом.

В рамках реализации данного положения в 1998 году был принят Федеральный закон № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» [9] (далее - Закон 1998 года), определивший правовые и организационные основы лицензирования.

Закон 1998 года ввел основные понятия в области лицензирования, установил критерии лицензирования и существенно расширил полномочия Правительства Российской Федерации, отнеся к его компетенции вопросы определения порядка лицензирования, ведения реестра лицензий, а также перечня работ и услуг, составляющих конкретный вид деятельности. Кроме того, был установлен минимальный срок действия лицензии - не менее 3 лет и утвержден перечень лицензируемых видов деятельности, который включал уже более 200 видов.

В целом принятие Закона 1998 года можно охарактеризовать как первый шаг к оптимизации процесса лицензирования. Но, несмотря на попытку законодателя облегчить жизнь хозяйствующих субъектов, на рассматриваемом этапе все еще продолжали существовать множественные препятствия для ведения отдельных видов деятельности, связанные с избыточным воздействием государства на экономическую сферу.

Фактическим признанием недопустимости сложившейся ситуации стал Указ Президента Российской Федерации 1998 года «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства» [12], направленный на оптимизацию государственного регулирования экономики. К сожалению, последовавший осенью того же года финансовый кризис и период политической нестабильности сместили выдвижение политики дебюрократизации в качестве приоритета до момента послекризисной стабилизации. И только в конце 2000 - начале 2001 года в нашей стране началось последовательное проведение политики дебюрократизации экономической сферы.

На первом этапе постановка проблемы концентрировала внимание на изменение процедур государственного регулирования экономики и предполагала принятие важных законов прямого действия, которые должны были остановить нарастающий поток ведомственного нормотворчества, ухудшающего условия ведения хозяйственной деятельности.

В целях ограничения наиболее явных форм бюрократического произвола в 2001 году был принят Федеральный закон № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» [10] (далее - Закон 2001 года), предусматривающий весьма существенное сокращение лицензируемых видов деятельности (до 120 видов).

Позитивные новации Закона 2001 года также были связаны с введением единого упрощенного порядка лицензирования большинства видов деятельности на всей территории России. Кроме того, были установлены: исчерпывающий перечень документов, требующихся для получения лицензии; единые фиксированные ставки лицензионных сборов; единый порядок определения срока действия лицензии, при этом нижний предел этого срока увеличивался с 3 до 5 лет.

Помимо перечисленного, Законом 2001 года был определен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении лицензии и введен порядок судебного аннулирования, что исключило возможность аннулирования лицензий лицензирующими органами.

Между тем часть проблем в сфере лицензирования так и осталась нерешенной. Так, в законодательных актах, устанавливающих особый порядок лицензирования отдельных видов деятельности, содержались нормы, приводящие к неоднозначности их правоприменения. В частности, в специальных законах, регламентирующих порядок лицензирования, не содержались исчерпывающие перечни лицензируемых видов деятельности, а также отсутствовали требования об установлении таких перечней. Кроме этого, не были четко установлены и закреплены лицензионные требования и условия, соблюдение которых являлось обязательным условием при осуществлении конкретной деятельности.

Одна из серьезных проблем была связана с отсутствием нормативных правовых актов, устанавливающих порядок лицензирования некоторых видов деятельности или содержащих нормы, вступающие в противоречие с действующим законодательством (к примеру, в области использования атомной энергии одновременно действовало три нормативных правовых акта, устанавливающих три различных перечня лицензируемых видов деятельности).

В некоторых случаях нарушался принцип лицензирования «один вид деятельности - одна лицензия». Данное обстоятельство было вызвано отсутствием в законодательстве четких определений ряда лицензируемых видов деятельности, что, в свою очередь, приводило к необходимости получения при осуществлении одного вида деятельности нескольких лицензий. В определенном смысле наименование многих видов деятельности затрудняло принятие решения о необходимости лицензирования той или иной деятельности. Наглядным примером данного высказывания может служить лицензирование заготовки, переработки и реализации лома черных и цветных металлов. Наименование указанного вида деятельности не дает четкого понятия, что подлежит лицензированию - совокупность перечисленных действий или каждое в отдельности.

Сложившаяся ситуация привела к необходимости основательного реформирования института лицензирования, следствием которого явилась разработка и принятие нового базового нормативного правового акта - Федерального закона № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» [11] (далее - Закон 2011 года).

Одно из ключевых и наиболее значимых для практической деятельности хозяйствующих субъектов изменений законодательства коснулось перечня лицензируемых видов деятельности, который был существенно сокращен. В первичной редакции Закона 2011 года лицензированию подлежало всего 49 видов деятельности. Но, несмотря на декларируемый курс Правительства Российской Федерации по сокращению перечня видов лицензируемой деятельности, уже в июле 2012 года был принят Федеральный закон № 133-ФЗ о внесении изменений в отдельные законодательные акты [5], дополнивший указанный перечень деятельностью, связанной с обращением взрывчатых материалов промышленного назначения. Таким образом, в настоящее время Закон 2011 года закрепляет 50 видов деятельности, на которые требуется получений соответствующих лицензий.

Нововведения затронули также сроки и порядок действия лицензии. Действие лицензии стало бессрочным, но при этом за лицензиатом сохранилось право подачи заявления о прекращении ее действия. Лицензиаты получили право осуществлять деятельность, на которую предоставлена лицензия, на всей территории Российской Федерации.

Законодательные новеллы затронули также полномочия Правительства Российской Федерации и лицензирующих органов. В соответствии с Законом 2011 года Правительство Российской Федерации дополнительно получило право утверждать: порядок представления документов по вопросам лицензирования в форме электронных документов; типовую форму лицензии; показатели мониторинга эффективности лицензирования и порядок проведения такого мониторинга; порядок подготовки и представления ежегодных докладов о лицензировании.

К компетенции лицензирующих органов наряду с осуществлением лицензирования конкретных видов деятельности отнесены: проведение мониторинга эффективности лицензирования; подготовка и представление ежегодных докладов по вопросам лицензирования; утверждение форм заявлений о предоставлении лицензий, переоформлении лицензий, а также форм уведомлений, предписаний об устранении выявленных нарушений лицензионных требований, выписок из реестров лицензий и других используемых в процессе лицензирования документов; предоставление заинтересованным лицам информации по вопросам лицензирования, включая размещение этой информации в сети Интернет на своих официальных сайтах.

Следует отметить, что необходимость проведения мониторинга эффективности мер государственного надзора, включая лицензионный, была предусмотрена еще в 2005 году в Концепции административной реформы [6], однако реализация обозначенной задачи стала возможной только лишь с принятием Закона 2011 года.

Кроме всего перечисленного, законодатель предусмотрел переход к электронной форме осуществления лицензирования отдельных видов деятельности. Так, начиная с 1 июля 2012 года заявления и документы, необходимые для получения лицензии, соискатель лицензии (лицензиат) может отправить и получить в электронной форме. На наш взгляд, данное нововведение особенно значимо для соискателей лицензии (лицензиатов), находящихся на удаленных от лицензирующих органов территориях, и значительно способствует уменьшению временных и финансовых издержек на лицензирование.

Рассмотрев произошедшие изменения в области лицензирования отдельных видов деятельности, считаем необходимым остановиться на оценке их результатов. Как отразились изменения лицензионного законодательства на практической деятельности хозяйствующих субъектов? Достигла ли проведенная реформа ожидаемых результатов? На эти вопросы в настоящее время нет однозначных ответов. Правительством Российской Федерации систематически проводится работа, направленная на оценку итогов реформы в сфере лицензирования.

В декабре 2012 года на заседании рабочей группы по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по административной реформе общественным организациям и Торгово-промышленной палате Российской Федерации (ТПП РФ) было предложено провести опрос своих членов на предмет достижения ожидаемых результатов реформы лицензирования отдельных видов деятельности.

Опрос членских организаций ТПП РФ показал, что изменения, предусмотренные Законом 2011 года, оценили положительно только 30% анкетируемых организаций. 20% респондентов считают, что изменения лицензионного законодательства не достигли поставленной цели, и оценили реформу лицензирования негативно. Половина опрашиваемых организаций затруднилась дать какую-либо оценку изменений.

Качество работы должностных лиц, по мнению участников опроса, не изменилось. Уровень лицензионного контроля со стороны уполномоченных органов большая часть респондентов (80%) оценила как оптимальный, 10% - как слишком высокий, 10% - как низкий. В целом работе лицензирующих органов дана удовлетворительная оценка.

Основной проблемой, с которой сталкиваются соискатели лицензии и лицензиаты, названа необходимость представления в лицензирующий орган избыточного числа документов. По мнению участников опроса, после передачи полномочий по лицензированию на региональный уровень временные издержки на получение (переоформление) лицензии остались без изменений, а материальные издержки в ряде случаев увеличились [1].

Данное обстоятельство заслуживает особого внимания и контроля со стороны Правительства Российской Федерации, так как нарушает пункт 6 статьи 4 Закона 2011 года, указывающий на недопустимость взимания с соискателей лицензий (лицензиатов) платы за осуществление лицензирования, за исключением уплаты государственной пошлины, порядок уплаты и размеры которой устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах и не могут быть изменены региональными актами. Таким образом, вполне справедливо возникает вопрос о том, каким же образом лицензирующие органы в отдельных субъектах подняли плату за выдачу или переоформление лицензий.

Учитывая изложенное, можно уверенно констатировать, что в сфере лицензирования по-прежнему существует множество серьезных проблем, требующих безотлагательного вмешательства со стороны государства.

Список литературы

1. Аналитическая записка о состоянии и проблемах законотворчества (март 2013 года) [Электронный ресурс]. URL: http://www.tpprf.ru/ru/activities/lawmaking/analitic/notes/ (дата обращения: 04.06.2013).

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации (СЗРФ). 1994. № 32. Ст. 3301.

3. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 // СЗРФ. 2009. № 4. Ст. 445.

4. О банках и банковской деятельности: Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 // СЗРФ. 1996. № 6. Ст. 492.

5. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения ограничений для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна»: Федеральный закон от 28.07.2012 № 133-ФЗ // СЗРФ. 2012. № 31. Ст. 4322.

6. О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах: распоряжение Правительства РФ № 1789-р от 25.10.2005 // СЗРФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

7. О кооперации в СССР: Закон СССР от 26.05.1988 № 8998-XI (утратил силу) // Ведомости ВС СССР. 1988. № 22. Ст. 355.

8. О лицензировании отдельных видов деятельности: постановление Правительства РФ № 1418 от 24.12.1994 (утратило силу) // СЗРФ. 1995. № 1. Ст. 69.

9. О лицензировании отдельных видов деятельности: Федеральный закон от 25.09.1998 № 158-ФЗ (утратил силу) // СЗРФ. 1998. № 39. Ст. 4857.

10. О лицензировании отдельных видов деятельности: Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ (утратил силу) // СЗРФ. 2001. № 33. Ч. I. Ст. 3430.

11. О лицензировании отдельных видов деятельности: Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ (ред. от 04.03.2013) // СЗРФ. 2011. № 19. Ст. 2716.

12. О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства: Указ Президента РФ № 730 от 29 июня 1998 г. // СЗРФ. № 27. 1998. Ст. 3148.

13. О предприятиях и предпринимательской деятельности: Закон РСФСР от 25.12.1990 № 445-1 (утратил силу) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 30. Ст. 418.

Размещено на Allbest.ru