Создание в Российской Федерации правового государства неуклонно повышает роль правового регулирования общественных отношений. Одновременно требуется обеспечивать законность в правовой регламентации различных сфер жизнедеятельности личности, общества и государства. Такой правовой режим предполагает издание правовых актов уполномоченными законодательством субъектами в установленных им порядке и форме, а также соответствие разрабатываемых правовых актов Конституции РФ и законам.

Однако правотворчество в нашей стране нередко осуществляется непоследовательно и противоречиво. И, несмотря на предпринимаемые усилия, в отечественном законодательстве продолжает возникать немало пробелов и коллизий [15, с.87]. Между тем несогласованность правового регламентирования ослабляет защиту прав и свобод человека и гражданина. В решении этой проблемы необходимо участие всех органов власти, способных укреплять законность в правовом регулировании. Специализированным государственным органом, призванным обеспечивать законность, является прокуратура.

К сожалению, в Конституции РФ функции этого органа государства не определены (ст.129). Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 17.11.1995)"О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) [5] на этот государственный орган возложено участие в правотворческой деятельности (п.4 ст.1, ст.9). К основным целям реализации этой функции прокуратуры отнесено обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности (п.2 ст.1). Например, в первой половине 2013 г. прокурорами выявлено свыше 3 тыс. проектов нормативных правовых актов субъектов РФ и более 23,5 тыс. муниципальных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству [13].

Напомним, что участие прокуратуры в обеспечении законности при формировании правовых основ общества и государства исторически закреплялось российским законодательством. Так, еще указом Петра I от 12 января 1722 г. на генерал-прокурора и обер-прокуроров возлагалось выявление нарушающих предписания императора правовых актов центральных государственных учреждений и предъявление требования устранить такие противоречия, а при неподчинении - принесение письменного протеста и приостановление их действия [7, с.36].

В свою очередь Положением о Верховном Суде СССР и прокуратуре Верховного Суда СССР, утвержденным постановлением ЦИК и СНК СССР от 24 июля 1929 г. [8], прокурорам предписывалось опротестовывать незаконные правовые акты народных комиссариатов и иных центральных ведомств в президиуме ЦИК и СНК СССР. Полномочия по обеспечению законности в формировании системы правовых актов были сохранены в Положении о Прокуратуре СССР от 17 декабря 1933 г. [10]. Согласно Положению о прокурорском надзоре в СССР, утвержденному указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г. [11], прокуроры обеспечивали соответствие законам правовых актов, принимаемых министерствами и ведомствами, учреждениями, организациями и предприятиями, исполнительными и распорядительными органами местных советов депутатов трудящихся, общественными организациями и их должностными лицами (п.1 ст.10). С этой целью предусматривалось внесение Генеральным прокурором СССР представлений по вопросам, подлежащим разрешению в законодательном порядке, Президиуму Верховного Совета СССР (ст.9). Законом CCCР от 30 ноября 1979 г. "О прокуратуре СССР" [6] на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров возлагалось обеспечение соответствия правовых актов, издаваемых органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями и должностными лицами, Конституции СССР, конституциям союзных, автономных республик, законам СССР, союзных и автономных республик, постановлениям Совета Министров СССР, советов министров союзных, автономных республик (ст.22). Наряду с этим в перечень функций прокуратуры включено совершенствование законодательства (ст.3). Такая деятельность обеспечивалась, в том числе, наделением Конституцией СССР Генерального прокурора СССР правом внесения законодательных инициатив Съезду народных депутатов и Верховному Совету СССР (ст.114). Аналогичным правомочием обладали прокуроры союзных и автономных республик в соответствующих верховных советах (ст.9). И во многом благодаря участию прокуроров в правотворчестве поддерживались целостность и непротиворечивость советского законодательства.

Однако действующий Закон о прокуратуре ограничил участие прокуроров в правотворческой деятельности внесением прокурорами в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов (ст.9). Причем за шесть месяцев текущего года 145 таких предложений включены в планы законопроектной работы органов государственной власти субъектов РФ и более 3,1 тыс. предложений - в планы нормопроектной работы органов местного самоуправления [13].

В то же время на практике органы прокуратуры способствуют формированию законодательства РФ и иными правовыми средствами.

Сегодня уже 78 прокуроров субъектов РФ конституциями (уставами) регионов наделены правом законодательной инициативы в соответствующих законодательных (представительных) органах государственной власти. Прокурорам городов и районов уставами муниципальных образований значительного числа субъектов РФ предоставлено полномочие нормотворческой инициативы в представительных органах местного самоуправления. В первой половине 2013 г. с помощью реализации этого права прокурорами издано 113 нормативных правовых актов субъектов РФ и более 7,5 тыс. муниципальных правовых актов [Там же].

Органы прокуратуры непосредственно разрабатывают в пределах их компетенции проекты законодательных и иных правовых актов. В указанный период времени ими подготовлено 172 проекта нормативных

правовых актов субъектов РФ и более 12,5 тыс. муниципальных правовых актов. Кроме того, на основе модельных правовых актов, разработанных прокуратурами субъектов РФ совместно с региональными органами государственной власти, издано более 9 тыс. муниципальных правовых актов [Там же].

Прокуроры составляют заключения на поступающие к ним проекты нормативных правовых актов, которые разработаны иными государственными органами и органами местного самоуправления. Например, за первые шесть месяцев 2013 г. в прокуратурах подготовлены заключения на 26 тыс. таких проектов правовых актов субъектов РФ и 265 тыс. проектов муниципальных правовых актов [Там же].

Большое положительное воздействие на укрепление законности в формировании системы права РФ оказывает не только функция участия в правотворчестве, но в значительной мере и иные виды и формы деятельности прокуратуры [1].

Так, прокуроры в ходе осуществления своих полномочий выполняют правовой мониторинг, позволяющий установить необходимость правового регулирования и его совершенствования. При этом в Положении о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утвержденном указом Президента РФ от 20.05.2011 № 657 [9], основной целью мониторинга определено развитие правовой системы РФ (п.3).

Действенным средством выявления потребности в правовом упорядочении общественных отношений, его пробелов и недостатков служат заявления, жалобы и иные обращения граждан, рассматриваемые и разрешаемые в органах прокуратуры. Например, в первой половине текущего года прокурорами рассмотрено более 1,9 млн подобных обращений, из которых свыше 994 тыс. разрешено [14]. К тому же большую роль в активизации использования этого канала обратной связи с прокуратурой в сфере правотворчества играет правосознание граждан. Повышению его уровня способствуют осуществляемые прокурорами разъяснение законодательства и правовое просвещение. К примеру, за указанный период прокурорами проведено более 107,8 тыс. лекций, бесед и других мероприятий по правовому просвещению, из них почти 4,9 тыс. мероприятий - совместно с общественными объединениями. Одновременно прокуроры участвовали в 11,5 тыс. аналогичных мероприятий, проведенных общественными формированиями [12].

Прокуроры активно участвуют в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, посвященных обсуждению проектов нормативных правовых актов. За шесть месяцев 2013 г. ими принято участие в 40 тыс. заседаний указанных органов власти [13].

Участие прокуратуры в укреплении законности при формировании системы права РФ не заканчивается принятием нормативных правовых актов. К примеру, за указанный период прокуроры выявили почти 260 тыс. незаконных правовых актов, изданных поднадзорными органами и должностными лицами. Поэтому требуется устранение из законодательства принятых нормативных правовых актов, которые противоречат Конституции РФ или законам. И в результате вмешательства прокуроров большинство незаконных правовых актов приводится в соответствие с законом или отменяется [3].

Однако принесение протеста на незаконный правовой акт, к сожалению, не всегда влечет приведение такого акта в соответствие с Конституцией РФ и законами. Потому продолжением иных средств прокурорского реагирования на правовые акты, противоречащие конституционным или законодательным положениям, является обращение в суд. Притом взаимодействие прокурорского надзора и судебного контроля является эффективным способом укрепления законности в системе права РФ [2, с.7]. Повышенное значение имеет обращение прокуроров в органы конституционной юстиции.

Тем самым в условиях создания правового государства традиционные для отечественной прокуратуры надзор за законностью правовых актов и оспаривание незаконных правовых актов в судах приобрели дополнительное назначение, заключающееся в укреплении законности при формировании системы законодательства РФ посредством исключения из нее противоречий конституционным и законодательным установлениям. В ходе надзора за законностью правовых актов и участия в рассмотрении дел судами прокуроры также выявляют пробелы и коллизии правового регулирования. Устранение подобных изъянов зачастую требует участия органов прокуратуры в разработке новых, изменении действующих и отмене правовых норм, что представляет собой их существенный вклад в правотворчество.

Вместе с тем участие прокуратуры в формировании законодательства РФ по-прежнему осложнено целым рядом организационно-правовых проблем.

Так, ч.2, 4, 5 ст.125 Конституции РФ и п.3 ст.3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (ред. от 05.04.2013)"О Конституционном Суде Российской Федерации" [4] в конституционном судопроизводстве правовой статус Генерального прокурора РФ, призванного обеспечивать законность и охранять общезначимые интересы, уравнен с правами гражданина, защищающего собственные потребности. Со своей стороны, в Законе о прокуратуре (ст.36) не предусмотрены полномочия прокурора, необходимые для участия в рассмотрении дел конституционными (уставными) судами субъектов РФ.

Изложенное, на наш взгляд, подтверждает актуальность закрепления на конституционном и законодательном уровнях дополнительных полномочий органов прокуроров, которые необходимы для дальнейшего укрепления законности в правовом регулировании общественных отношений в Российской Федерации. К ним относится конституционно-правовая регламентация функций прокуратуры и полномочий Генерального прокурора РФ как самостоятельного участника законодательного процесса и судопроизводства в Конституционном Суде РФ. Не менее важно урегулировать в Законе о прокуратуре функциональные цели и задачи,

основные направления, формы и правовые средства участия прокуроров в правотворческой деятельности и необходимые для этого полномочия. Одновременно следует законодательно закрепить осуществление прокуратурой правового мониторинга правотворчества, законодательства и правоприменительной практики, расширить возможности применения мер прокурорского реагирования (в частности, представления об устранения нарушения закона и предостережения о недопустимости такого нарушения) в правотворческой сфере.

Список литературы