Обеспечительный механизм в муниципальном правовом регулировании

Размещено на http://www.allbest.ru/

Новокузнецкого филиала-института Кемеровского государственного университета

ОБЕСПЕЧИТЕЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ

Юлия Александровна Горбуль, к.ю.н., доцент

Кафедра конституционного и административного права

Аннотация

муниципальный обеспечительный право юридический

В статье проведен анализ обеспечительного механизма функционирования права на муниципальном (местном) уровне. Уделено внимание позитивным юридическим средствам обеспечения права, в том числе различным формам оказания содействия жителям муниципальных образований при использовании ими своих прав.

Ключевые слова и фразы: муниципальное правовое регулирование; обеспечение действия права; обеспечительный механизм; позитивные юридические средства.

Annotation

PROVISION MECHANISM IN MUNICIPAL LEGAL REGULATION

Yuliya Aleksandrovna Gorbul', Ph. D. in Law, Associate Professor Department of Constitutional and Administrative Law Kemerovo State University (Branch-Institute) in Novokuznetsk

The article presents the analysis of law functioning provision mechanism at municipal (local) level. Special attention is paid to law provision positive juridical means including different forms of helping municipal formations people to use their rights.

Key words and phrases: municipal legal regulation; law force provision; provision mechanism; positive juridical means.

Основная часть

В системе правового регулирования общественных отношений современной России, построенной на трехуровневой организации публичной власти (федеральная, региональная, местная), относительно самостоятельное место занимает муниципальное правовое регулирование.

В России местный уровень власти - власть муниципальная - уже более 10 лет находится на стадии формирования. К настоящему моменту можно говорить о том, что этот уровень власти обладает определенным реальным весом в политической и экономической жизни России. Результативность местного самоуправления зависит, среди прочего, и от грамотного использования тех средств воздействия, юридических механизмов и рычагов, которые используются на муниципальном уровне. И одним из важнейших направлений совершенствования муниципального правового регулирования является создание эффективного механизма его функционирования, обеспечения реального претворения права в жизнь.

Долгое время в нашей отечественной юриспруденции обеспечение действия права традиционно соотносилось с возможностью применения принудительных мер со стороны государственной власти. Такой взгляд на право, как силу, навязывающую обществу совокупность исходящих от публичной власти велений, приказов к должному поведению, был положен в основу правопонимания советской юридической науки. Однако еще в XIX в. Г. Еллинек говорил о том, что подход к пониманию права как средству принуждения достаточно односторонен. В этой связи он довольно точно подмечал: «…Правовое принуждение не способно само по себе гарантировать право. Правовые нормы суть не только принудительные, сколько гарантированные нормы» [2, с. 245-246].

В отличие от государствоцентристского подхода, в рамках которого государство рассматривается в качестве первоначального источника права, совершенно иное видение на соотношение принудительности и права дает человекоцентристский подход (человеческое измерение права) Первоначальный источник права - природа человека, основные права и свободы присущи ему от рождения и неотчуждаемы. Каждый человек - правовая личность, правопорядочность которой предполагается. В то же время правовая активность управомоченного субъекта во многих случаях невозможна без соответствующего содействия, поддержки, помощи со стороны обязанных органов публичной власти, физических и юридических лиц. Поэтому будет упрощением раскрывать обеспечение права только через призму принуждения. Следовательно, обеспечение действия права - многоаспектная проблема. Принудительность является составной частью более общего признака - обеспеченности права обществом и государством [8, с. 79-86].

В литературе в механизме обеспечения права выделяют позитивные юридические средства (организующая деятельность органов публичной власти, правовое обучение, воспитание и т.п.) и негативные (государственное принуждение) [9, с. 28]. Применительно к муниципальному уровню правового регулирования общественных отношений в большей степени следует обращать внимание на первый блок, поскольку осуществление принуждения как такового является прерогативой власти государственной во многих важнейших сферах общественной жизни (охрана от преступных посягательств, защита прав и свобод личности, прокурорский надзор и пр.). В то же время и в обеспечительном механизме муниципального правового регулирования нельзя обойтись без таких негативных средств обеспечения права. На этом уровне общественных отношений также применяются охранно-защитные и профилактические средства. Так, например, органы местного самоуправления осуществляют мероприятия по предотвращению негативного воздействия на водные объекты, находящиеся в собственности муниципального образования, по охране указанных водных объектов; разрабатывают меры пожарной безопасности, обязательные для исполнения в границах муниципальных образований; обеспечивают охрану жизни людей и окружающей среды на водных объектах и т.п.

Что же касается позитивных юридических средств в механизме обеспечения права на муниципальном уровне, то они могут быть представлены в виде трех основных блоков: блок юридических средств, связанных с совершенствованием нормативной основы; блок средств обеспечения реализации прав и свобод (на уровне правоприменения и непосредственной реализации, самообеспечения); блок правового образования. Каждый из этих блоков объединяет определенную совокупность правовых средств, способных гарантировать успешную реализацию принципов, норм права.

Прежде всего, необходимо обратить внимание на мероприятия, способствующие совершенствованию обеспечительного механизма в муниципальном правовом регулировании, которые проводятся на различных стадиях правотворческого процесса в муниципальных образованиях, поскольку уже на этапе формирования нормативно-правовых актов и иных источников права можно предотвратить либо минимизировать ряд негативных моментов, создающих препятствия для эффективного претворения их в жизнь.

В частности, создают определенные проблемы в муниципальном правовом регулировании запутанность и противоречивость, присутствующие в муниципальных нормативно-правовых актах. Зачастую рядовые жители муниципальных образований сталкиваются с тем, что они не всегда знают, какие из муниципальных нормативных актов действуют, а какие отменены полностью или частично последующими актами, появляющимися судебными решениями. Кроме того, существует проблема, связанная с соответствием муниципальных нормативных актов федеральным актам и актам субъектов Российской Федерации. Такая запутанность и противоречивость законодательства объективно создает препятствия для эффективной реализации права.

Прежде всего, необходим четко налаженный учет муниципальных нормативных правовых актов. В настоящее время учет муниципальных правовых актов осуществляется преимущественно на уровне субъектов Российской Федерации и в той или иной форме проводится в 40 регионах [1, с. 29]. Безусловно, что такого рода деятельностью могли бы заниматься и сами муниципалитеты, однако при отсутствии у них пока соответствующей материальной базы и подготовленных кадров осуществление функций по учету муниципальных нормативных правовых актов на уровне субъектов Российской Федерации, вероятно, является не только оправданной, но и необходимой мерой.

Не менее важное значение в обеспечительном механизме на муниципальном уровне имеет блок правовых средств обеспечения реализации права. Одно из основных юридических средств этого блока - организующая деятельность муниципальной власти по оказанию содействия нормальному, правомерному поведению жителей муниципальных образований.

Чаще всего отсутствие благоприятных условий (недостаточное информирование о правах и обязанностях; некачественное консультирование по конкретным правовым вопросам; невнимательное отношение к заявлениям, предложениям граждан и т.д.) останавливает жителей муниципальных образований от вступления в правоотношения, побуждая искать неправовые пути решения вопросов. Поэтому оказывать содействие гражданам в использовании прав во многих случаях - императивная обязанность органов местного самоуправления. И неплохо было бы нормативно закреплять такую обязанность в соответствующих муниципальных правовых актах, а то нормативные тексты зачастую излагаются так, что трудно понять - вменяется ли в обязанность органам местного самоуправления осуществление мер по обеспечению реализации права либо отдается на их усмотрение.

Так, например, формулировки «органы и должностные лица местного самоуправления направляют на опубликование информацию о своей деятельности…», «для общественного ознакомления размещается следующая информация о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления…» и т.п. не дают ответа на вопрос - обязаны ли органы местного самоуправления направлять на опубликование или размещать соответствующую информацию либо могут этого не делать. Соответственно, вопрос о том, будет ли проведена работа по информированию населения и, как следствие, будут ли созданы условия для реализации прав жителей муниципалитета, остается открытым.

Чтобы население могло выступать в качестве непосредственного субъекта местного самоуправления, оно должно быть хорошо информировано о его нормативной базе, социально-экономическом положении муниципального образования, задачах, которые ставит перед собой муниципальная власть, и роли, которую могут сыграть жители в решении этих задач. Исследования свидетельствуют, что знающих, а значит интересующихся этими вопросами, крайне мало - 17,4%. Более 75% с ними незнакомы [3, с. 118]. В связи с этим деятельность муниципальной власти должна носить открытый характер.

К сожалению, на сегодняшний момент в муниципальном правовом регулировании мы сталкиваемся с довольно частыми случаями, когда можно констатировать ненадлежащее исполнение органами и должностными лицами местного самоуправления обязанности по правовому информированию населения. Так, например, среди 12 нормативно-правовых актов муниципальных образований Южного Кузбасса, посвященных вопросам проведения публичных слушаний, 4 не были официально опубликованы (по-крайней мере, сведения о такой официальной публикации не представлены в информационной базе «Консультант-Плюс»). Это говорит, о том, что население этих муниципальных образований ограничено в правах на получение полной и достоверной правовой информации по вопросу проведения таких достаточно важных юридических мероприятий, выступающих одновременно одной из форм непосредственного участия населения в местном самоуправлении, как публичные слушания.

Наиболее ощутимо функция содействия проявляется в официальном разъяснении, особенно в таких его разновидностях, как легальное нормативное и легальное казуальное толкования. Содержащиеся в интерпретационном акте разъясняющие положения «работают» не сами по себе, а вместе с толкуемыми принципами, нормами права, придавая им такой смысл, который и имел в виду субъект правотворчества. В результате дается наиболее приемлемый, поучительный правовой образец для последующего применения и использования [4, с. 114-115].

Однако акты толкования встречаются на муниципальном уровне крайне редко и отличаются предельной лаконичностью. Так, например, в огромном массиве муниципальных правовых актов Красноярского края обнаружен всего лишь один такой документ [7]. Как отмечает Т. С. Масловская, отсутствие самого явления толкования нормативных актов органов местного самоуправления в большинстве муниципальных образований современной России объясняется сложившимися традициями и отсутствием соответствующих кадров, правовой культуры, необходимых для толкования нормативных актов. Чаще всего в штатных расписаниях органов местного самоуправления нет специалистов по толкованию нормативных правовых актов и при столкновении разных позиций в отношении нормативного акта толкование осуществляется либо в устном виде на совещании, либо в публицистических статьях в периодической печати [5, с. 117]. Следовательно, можно констатировать, что институт толкования нормативных актов органов местного самоуправления находится в стадии становления, приобретения опыта, формирования соответствующих кадров.

Наряду с рассмотренными ранее средствами обеспечения реализации права, функционирующими в процессе правоприменительной деятельности, не менее важную роль в обеспечительном механизме муниципального правового регулирования играют средства непосредственной реализации или самообеспечения. Поскольку очень часто реализация права зависит не только от идущей от органов и должностных лиц местного самоуправления правообеспечительной деятельности, но и от способности человека самообеспечить свои права и свободы, т.е. проявить правовую активность [6, с. 803-807]. Поэтому даже самая эффективная организующая деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления по обеспечению права не будет иметь положительного результата без соответствующего уровня правового образования населения.

Для обеспечения результативности муниципального правового регулирования желательно, чтобы нормативно-правовые акты вводились в действие после того, как имеется достоверная информация о правовой обученности населения, о готовности его принять и осуществить принципы и нормы права, реализовать заложенные в них социально-правовые роли. Чтобы предлагаемое стало действительно правилом, необходимо непосредственно в самих нормативно-правовых актах установить перечень образовательных просветительских мероприятий. Если данное обстоятельство не учтено, то это может привести к серьезным социальным последствиям и, главное, к нежеланию жителей принять то, что предлагает власть [8, с. 133].

Правовой закон способен успешно функционировать в том случае, когда закрепленные в нем принципы, нормы права осознаны и усвоены личностью, направляют ее поведение изнутри. Неосознанное следование закону не позволяет воспользоваться широкими и многообразными правовыми возможностями. Более того, в муниципальном правовом регулировании задача формирования в обществе активной гражданской позиции является выражением его сути, поскольку правовое регулирование общественных отношений на местном уровне исходит непосредственно от населения, которое выступает одновременно и носителем, и источником муниципальной власти. С одной стороны, жители муниципальных образований самостоятельно с помощью форм прямой демократии или через своих представителей решают вопросы местного значения и создают в этих целях правила поведения. С другой стороны, близость населения к этим правилам, возможность влиять на их отмену или изменение создает условия для их активного претворения в жизнь. Вследствие этого правовое регулирование на местном уровне может реализоваться только с учетом проявления самодеятельности, творчества и инициативности индивидов.

Обобщая все изложенное, следует еще раз подчеркнуть, что на данный момент весьма актуальной остается задача создания эффективно действующей и реально обеспеченной соответствующими правовыми средствами системы муниципального правового регулирования. Необходимо акцентировать внимание муниципальной власти именно на активной целенаправленной деятельности по организации содействия для реального использования субъектами предоставленных прав. Такой подход достоин особого внимания, поскольку задача органов местного самоуправления не принудить к выбору правового варианта поведения, не навязать свои «услуги», а создать такие комфортные условия, которые со всей очевидностью демонстрируют преимущество юридических процедур, инструментов в приобретении необходимых благ.

Список литературы

1. Доклад Минрегиона России о ходе реализации Федерального закона № 131-ФЗ от 6.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2009 г. // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 3.

2. Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб.: Издание Товарищества «Общественная польза», 1903. 750 с.

3. Ершов А. Н. Социальные ресурсы местного самоуправления. Казань: Идель-Пресс, 2008. 320 с.

4. Леушин В. И. Юридическая практика в системе социалистических общественных отношений. Красноярск: Изд-во Краснояр. ун-та, 1987. 148 с.

5. Масловская Т. С. Нормотворчество органов местного самоуправления Российской Федерации. Сургут: Сургутский гос.ун-т, 1999. 194 с.

6. Прусаков А. Д. Правовая активность как юридическая категория: основы теории // Политика и право. 2008. № 4 (100). 7. Решение Емельяновского районного совета депутатов № В-24Р от 17.08.2005 г. «О толковании п. 7.4 решения Емельяновского районного совета депутатов № 12-118Р от 9.10.2002 г. "О местных налогах и сборах на территории Емельяновского района"» // Емельяновские веси. 2005. № 60.

7. Шафиров В. М. Естественно-позитивное право: введение в теорию. Красноярск: ИЦ КрасГУ, 2004. 260 с.

8. Шафиров В. М. Обеспечение права: человекоцентристский подход: Красноярск: РУМЦ ЮО, 2005. 228 с.

Размещено на Allbest.ru