Роль органов местного самоуправления в системе экологической безопасности окружающей природной среды

Размещено на http://www.allbest.ru/

Петрозаводский государственный университет

Кафедра международного и конституционного права

Роль органов местного самоуправления в системе экологической безопасности окружающей природной среды

Вадим Игоревич Бурцев

Публично-правовой характер экологических правоотношений, перерастание проблем экологической безопасности в ранг государственной политики и международных отношений подчеркивают актуальность административно-правового метода регулирования охраны окружающей среды. Одним из важных ценностей российского государства являются обеспечение экологической безопасности, экологические гарантии, которые могут стать реальными лишь при административно-правовом обеспечении. Критериями же эффективности власти, принявшей курс на рыночные отношения, должны стать гарантии прав человека, изложенные в Конституции Российской Федерации [2, с. 23]. Специфика современной экологической обстановки состоит в том, что кризисных точек как в проблемном, так и в пространственном смысле становится все больше, и они оказываются тесно связанными между собой, образуя некую становящуюся все более частой сеть, вырваться из которой человек уже просто так не может в силу пространственной ограниченности [3, с. 114].

Ученые юристы отмечают, что «заметно стремление федеральной государственной власти за счет использования потенциала местного самоуправления обеспечить единство управления делами государства в целях достижения устойчивости публично-политической системы, «задействовать муниципальный ресурс для реорганизации федеративных отношений, имея в виду, что местные органы власти при надлежащей политике центра могут оказать заметное влияние на изменение региональных режимов, центробежных тенденций в стране, стать опорой общегосударственной политики» [1, c. 119; 4, с. 119].

Необходимо остановиться на роли органов местного самоуправления в системе экологической безопасности окружающей природной среды. Природоохранные полномочия органов местного самоуправления представляют собой определяемую федеральными законами и законами субъектов РФ, уставом муниципального образования и договорами совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности, направленной на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на эту среду и ликвидацию последствий такого рода деятельности. Классификация природоохранных полномочий органов местного самоуправления выглядит следующим образом. Во-первых, по видам нормативных правовых актов можно выделить полномочия по охране окружающей среды, определяемые законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, ее субъектов, а также закрепляемые в нормативных правовых актах муниципальных образований. Во-вторых, по видам муниципальных органов власти можно выделить полномочия представительных органов, исполнительных органов и главы муниципального образования, а также полномочия органов местного самоуправления специальной компетенции. В силу различия структур органов местного самоуправления в каждом муниципальном образовании существует свой набор таких органов. Распределение полномочий между этими органами также индивидуально. В-третьих, по порядку закрепления полномочия органов местного самоуправления в природоохранной сфере можно разделить на собственные полномочия, государственные полномочия, которые переданы путем делегирования или наделения, а также полномочия, возникшие в результате заключения специальных договоров. При закреплении за органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в законодательстве субъектов Российской Федерации в ряде случаев отсутствуют нормы, закрепляющие необходимость финансирования соответствующих полномочий. В-четвертых, по своему характеру экологические полномочия органов местного самоуправления можно разделить на общие и специальные.

Общие полномочия определяются правовыми актами трех видов: а) Конституцией Российской Федерации и конституциями (уставами) ее субъектов; б) законами РФ и ее субъектов о местном самоуправлении; в) уставами и иными нормативными правовыми актами муниципальных образований. Особенность общих полномочий в том, что они могут реализовываться не только в природоохранной деятельности муниципальных органов, но и применительно к иным сферам деятельности (управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета и т.д.). Некоторые из перечисленных правомочий органов местного самоуправления, являясь общими, часто могут выступать одновременно условием и средством реализации специальных природоохранных полномочий. Общие полномочия муниципальных органов конкретизируются в перечне специальных экологических полномочий непосредственно в процессе осуществления природоохранной деятельности. Специальные полномочия фиксируются как законодательством о местном самоуправлении, так и законодательством об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об охране и использовании животного мира, о земле, о недрах, лесным, водным законодательством. В-пятых, по предмету природоохранной деятельности органов местного самоуправления их полномочия можно разделить на четыре группы. В первую включаются полномочия по охране окружающей природной среды в целом (как комплексного объекта). Во вторую - по охране отдельных видов природных объектов. Третья группа включает полномочия по созданию особо охраняемых природных территорий и объектов местного значения. Четвертая группа включает полномочия по охране окружающей среды при осуществлении различных видов деятельности (в сельском хозяйстве, градостроительстве, при обращении с бытовыми отходами и т.д.). Общие положения о полномочиях органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды как комплексного объекта закреплены в Федеральном законе от 6.10.2003 г. 131-ФЗ (ред. от 29.11.2010) «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822) и Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (ред. от 278.12.2009 // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133 (с последующими изменениями)) «Об охране окружающей среды», а также в соответствующих законах субъектов РФ. В соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» органы местного самоуправления призваны осуществлять непосредственную природоохранительную деятельность на своей территории.

Ст. 10 Закона «Об охране окружающей среды» определяет, что «управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления».

Не перечисляя полномочий органов местного самоуправления в отдельной статье, указанный Закон все же закрепляет ряд обязанностей этих органов: принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (ч. 1 ст. 55); учитывать мнение населения или результаты референдума при принятии решения о размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде (ч. 3 ст. 13); оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды и др.

Таким образом, можно сделать следующие выводы. Большей ясности с разграничением полномочий можно было бы достичь, например, посредством формулирования в федеральных законах перечней исключительной компетенции и федеральных органов, и органов власти субъектов РФ. А за пределами таких перечней стороны могли бы в гибком режиме посредством заключения договоров и соглашений разграничить и передать полномочия. В федеральных законах отсутствует достаточная основа для заключения соглашений о передаче полномочий. Согласно ч. 2 ст. 78 Конституции РФ, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Как понимать «не противоречие» федеральным законам? Решение вопросов природопользования, охраны окружающей среды и экологической безопасности, возникающих в связи с размещением, функционированием названных в п. «и», «м» ст. 71 Конституции РФ объектов, не может производиться исключительно федеральными органами власти без участия местного населения, региональных и местных органов. По примеру деятельности органов исполнительной власти Мурманской области, Карелии, Ленинградской и других областей, можно сделать вывод о том, что обеспечение легитимности соглашений о передаче части полномочий между Министерством природных ресурсов и экологии РФ и администрациями (правительствами) субъектов Федерации возможно при соблюдении целого ряда условий. При этом надо иметь в виду, что соглашения уже не касаются предметов ведения, а решают только вопросы передачи части полномочий - и в этом их основное отличие от договоров. Кроме того, соглашения заключаются только исполнительными органами власти. Для уменьшения параллелизма в работе при наличии инициативы проведения государственного экологического контроля со стороны органов субъектов Федерации целесообразно провести разграничение контрольных полномочий: во-первых, надлежит уточнить, какие именно контрольные полномочия принадлежат органу власти субъекта РФ применительно к видам природных ресурсов, видам загрязнений, видам хозяйственной деятельности; во-вторых, при наличии пересечения соглашением о взаимодействии можно разграничить полномочия, например, по функциональному либо объектному признаку. По логике управленческой деятельности, создаваемые при администрациях субъектов РФ органы будут эффективны только при условии реализации ими ряда ключевых управленческих полномочий, к которым в первую очередь относятся контрольные. По нашему мнению, необходимо обсудить целесообразность принятия специального федерального закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Целесообразно наделить муниципальные органы реальными правами по участию в выдаче разрешений (лицензий) и контролю за исполнением их условий; по составлению протоколов о совершении административных правонарушений; по осуществлению полноценного экологического контроля с выдачей обязательных предписаний и т.п. Необходимо расширить компетенцию органов местного самоуправления путем принятия дополнений и поправок к федеральным законам: а) к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» могут быть приняты дополнения, относящие к вопросам местного значения экологически значимые функции или сферы; б) к законам о природных ресурсах и природоохранительным законам, в особенности, к тем, которые регулируют отсылочные полномочия органов местного самоуправления (Лесной кодекс РФ, ФЗ «О животном мире», ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», ФЗ «Об отходах»), могут быть приняты дополнения о реальной, не «наделяемой» компетенции; в) к КоАП РФ - в части права составления протоколов о правонарушениях.

Список литературы

экологический безопасность местный самоуправление

1. Джагарян А. Местное самоуправление в Российской Федерации: основы конституционной концепции и тенденции развития в контексте национальной муниципально-правовой традиции // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 6. С. 111-126.

2. Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию: утверждена Указом Президента РФ от 1.04.1996 № 440 // Свод законов РФ. 1996. № 15. Ст. 1572.

3. Копылов М.Н. О правовом содержании понятия «экологическая безопасность» // Правоведение. 2000. № 1. С. 114.

4. Муравьев А.А. Развитие системы регионального управления Российским федеративным государством. М., 2007.

Размещено на Allbest.ru