Правовая политика современной России в зеркале социальных реалий

44 Издательство «Грамота» www.gramota.net

Размещено на http://www.allbest.ru/

ISSN 1997-292X № 6 (12) 2011, часть 1 39

Правовая политика современной России в зеркале социальных реалий

Александр Иванович Головня, к. пед. н. Специальная кафедра

Академия Федеральной службы безопасности

Статья посвящена определению роли и места правовой политики в складывающейся в современной России системе социальных реалий. Автор излагает свою точку зрения на определение социального функционала рассматриваемого правового феномена, предлагает комплекс мер по совершенствованию проводимой политики, преданию ей должной определенности, конкретности.

Ключевые слова и фразы: правовая политика, ее роль, предназначение, возможности; регулирование политико-правовых отношений; правовые дефекты, юридические коллизии; интересы, потребности, совершенствование правовой политики.

Legal policy of modern Russia as mirrored by social realitiesю Aleksandr Ivanovich Golovny

The article is devoted to determining the role and place of legal policy in the social realities system forming in modern Russia. The author presents his point of view on determining the social functional of the considered legal phenomenon and suggests the complex of measures on perfecting the pursued policy and giving it necessary distinctness and precision.

Key words and phrases: legal policy, its role, destination and possibilities; political-legal relations regulation; legal defects, juridical collisions; interests, needs and perfection of legal policy.

Исследование правовой политики как уникального юридического явления показало, что со времен своего образования и до сегодняшнего дня она представляет собой упорядоченную систему подходов, властнораспорядительных действий и обеспечительных мер, отражающих взгляды государства на сущность, цели, принципы, приоритеты и способы реализации тех или иных контактов юридического свойства.

Предложенная терминологическая формула позволяет дифференцировать правовую политику, различив ее, с одной стороны, как стратегию государства в определенной сфере правоотношений - своего рода правовую политику в статике, и, с другой стороны, как механизм реализации идей, программ, стратегий и т.п., то есть как правовую политику в динамике.

Подобный подход представляется весьма оправданным, поскольку он дает возможность разрешить ряд вопросов, касающихся, роли и места рассматриваемой реалии в широком спектре социальных контактов.

В указанной связи важнейшими свойствами правовой политики следует полагать ее государственноволевой характер и властно-императивное содержание. Иначе говоря, правовую политику реально понимать в качестве уникального юридического феномена, который:

- во-первых, основывается на праве и непосредственно связан с ним;

- во-вторых, реализуется сугубо юридическими методами и средствами;

- в-третьих, охватывает как сферу правового декларирования, так и сферу реализации права (его использования, соблюдения, применения или исполнения), отличается очевидными нормативно-организационными началами;

- в-четвертых, носит преимущественно предписывающий характер, опирается, когда это необходимо, на принудительную силу государства;

- в-пятых, является публичным и официальным, закрепленным соответствующими актами.

Суммируя перечисленные основания, реально утверждать, что правовая политика есть материализованная в социальной практике целенаправленная деятельность органов государственной власти по правовому регулированию общественных отношений, сущность которой заключается в выработке и практической реализации управленческих идей стратегического характера, выборе средств и приемов их осуществления для удовлетворения общественных потребностей.

Правовая политика, таким образом, суть организующее начало правовой жизни и правового развития общества, средство юридической легитимации официального политического курса страны.

Будучи предельно функциональным явлением, правовая политика направлена на использование юридических средств и ресурсов для обеспечения оптимального развития всех сфер социальной жизни.

Проведение эффективной правовой политики на современном этапе развития российского общества является одним из определяющих факторов его успешного реформирования, обязательным условием становления в России правового государства.

Указанная политика всегда закрепляется в источниках права, доктринальных документах, призванных стать ориентирами для органов управления, участвующих в подготовке, принятии реализации правотворческих и правоприменительных решений.

Не будет ошибкой полагать, что именно правовая политика становится основой для научного и официального толкования юридических норм, а также разрешения различных правовых коллизий.

Все перечисленное делает анализируемый феномен уникальным инструментом регулирования социальных отношений, равно как и неким интегральным критерием их эффективности.

Анализ постсоветского периода развития страны позволяет прийти к выводу о том, что проводимые в течение последних двадцати лет правовые реформы все-таки не дали ожидаемых результатов, не способствовали принципиальному изменению уровня жизни, культуры, свободы и безопасности российских граждан.

Одна из причин столь негативной оценки происходящего видится в отсутствии четкой и определенной правовой политики. При ее разработке мнения и квалифицированные оценки возможных последствий должным образом не учитываются, прежде всего, из-за отсутствия соответствующей методологии.

Современное российское общество все еще развивается в условиях дефицита правовой базы, в результате чего ряд провозглашенных приоритетов остаётся необеспеченным должным объемом юридических ресурсов. Законодательство во многом не успевает регулировать фактически сложившиеся общественные отношения, не может простимулировать развитие новых социальных связей.

Хронической незавершенностью страдает система законодательных актов об органах исполнительной власти, судебной системе, военной и государственной безопасности, о целевых и функциональноюридических режимах (пограничном, таможенном, режиме использования энергоресурсов и др.). правовой политика россия социальный

Не получили должного законодательного разрешения такие социальные проблемы как здравоохранение, миграция, экстремизм, национальные конфликты, оборот наркотиков и оружия, организованная преступность.

В сфере взаимодействия российского и международного права четко не определен круг принципов и норм, которые в соответствии со ст. 15 Конституции РФ являются частью правовой системы России. Не конкретизированы процедуры преодоления юридических коллизий между нормами международных договоров и нормами внутригосударственного законодательства.

Отсутствие правовой регламентации перечисленных сфер приводит к тому, что значительная часть социальных процессов протекает без должного общественного и государственного регулирования. Таковое только обозначается, но фактически не осуществляется. Это способствует формированию деструктивных («теневых», «серых» и т.п.) правовых образований, откровенно противостоящих легитимности и законности.

Об отсутствии здравой, определенной и научно проработанной правовой политики свидетельствует частота внесения изменений и дополнений в нормативные акты, которая иногда явно превышает разумный уровень. Анализ показал, что среднее число еженедельных (курсив мой - авт.) изменений в действующие акты различной юридической силы достигает 20-32.

Такое обилие уточнений и детализаций является реальным препятствием, как для осуществления нормальной хозяйственной деятельности, так и для повседневной жизни граждан страны. Субъекты права попросту не успевают реагировать на происходящие изменения и потому обречены на нарушения властных предписаний различного уровня и свойства.

Очевидно, негативной характеристикой существующей правовой политики России является неспособность органов государственной власти и управления обеспечить необходимый уровень согласованности в сфере законодательства и юридической практики. Даже основной закон ? Конституция Российской Федерации - не лишен внутренних противоречий [1, с. 3-12].

А доктринальные источники права зачастую представляют собой набор бессвязных деклараций, противоречащих друг другу и самим себе. За примерами далеко ходить не надо. Принятый несколько месяцев назад Федеральный Закон «О безопасности» не определяет собой предмета собственного правового регулирования, потому как вообще не содержит понятия «безопасность» в его нормативной трактовке [4].

Находящиеся в правовом поле этого закона Военная Доктрина и Стратегия национальной безопасности изобилуют такими смысловыми оборотами, которые понять попросту невозможно [3; 10, с. 11].

Попробуйте, к примеру, определить, о чем идет речь в утверждении о «…мероприятиях стратегического сдерживания силового характера Российской Федерации». Посмотрите официальный текст и убедитесь: цитата приведена без изменений. Она представлена в п. 22 Доктрины, из общего контекста не вырвана, хотя и поражает своей бессмысленностью.

По степени внутренней бессодержательности от Доктрины недалеко ушла и Стратегия. К примеру, в ее п.10 говорится о том, что «…на обеспечение национальных интересов Российской Федерации негативное влияние будут оказывать вероятные рецидивы односторонних силовых подходов в международных отношениях». Смысловая конструкция «… будут оказывать вероятные» едва ли может считаться корректной, так как совершенно ясно, что некие грядущие события в ином пространстве, как в пространстве вероятного, существовать не могут. Это из сферы элементарной философии.

По уровню откровенного словесного шулерства с указанным словосочетанием может конкурировать подп. «и» п. 30 Доктрины, в котором речь идет о «…создании интегрированных структур материальнотехнического, социального, медицинского и научного обеспечения в Вооруженных Силах и других войсках, а также учреждений военного образования и подготовки кадров».

Что за «интегрированные структуры» провозглашаются авторами Доктрины, с кем или с чем они интегрированы, интегрированы куда именно и почему? Эти и иные вопросы вызывают откровенное непонимание у специалистов. Не говоря уже о реалиях осуществляемого интегрирования, когда медицинские учреждения военного ведомства попросту уничтожаются, а военнослужащие, как действующие, так и находящиеся в запасе, оказываются лишенными квалифицированной помощи [2, с. 3].

Безуспешной для любого здравомыслящего человека будет попытка понять, к примеру, такой оборот: «… создание, поддержание и внедрение военных и гражданских базовых и критических технологий, обеспечивающих создание, производство и ремонт находящихся на вооружении и перспективных образцов вооружения, военной и специальной техники, а также обеспечивающих технологические прорывы или создание опережающего научно-технологического задела в целях разработки принципиально новых образцов вооружения, военной и специальной техники, обладающих ранее недостижимыми возможностями». Не нормативная позиция, а бессвязный набор слов. Источник тот же.

Значительное количество неразрешимых коллизий обнаруживается в системе федерального законодательства. Хаотичность в формировании массива правовых регуляторов приводит к неравномерности развития отраслей и институтов российского права: одни меняются динамично, другие медленно; между инициируемыми изменениями нет внутренней логической связи, принимаемые нормы нередко абсолютно противоречат друг другу, создавая зоны перманентных правовых дефектов [6; 9].

Внутри некоторых отраслей права сформировались регулятивные вакуумы (парадоксально, но факт: в настоящее время оказалось законодательно не определенным даже такое юридическое явление как «государственная безопасность» - авт.), в иных налицо чрезмерное «дробление» правовых актов и норм.

Недостаточное законодательное разграничение полномочий между различными уровнями государственной власти приводит к образованию коллизий в актах органов законодательной и исполнительной власти всех уровней. Неоправданно широкий простор продолжает занимать ведомственное правотворчество. Объективная потребность в обрамлении законов массой приказов и инструкций нередко приводит к потере правовой политикой своего первоначального содержания и невозможности реализации властных велений высшей юридической силы. Действенные правовые механизмы профилактики противоречий в системе нормативно-правовых актов до сих пор не созданы.

Одним из наиболее серьезных деструкторов отечественной правовой политики продолжает оставаться несовершенство юридических механизмов, гарантирующих эффективную реализацию провозглашенных в законодательстве положений. Нередко законодатель не обеспечивает должной степени согласованности правовых средств, явно необходимой для реализации того или иного права. Так, по данным Всероссийского института изучения общественного мнения, в настоящее время, отстаивая свою личную безопасность, только три человека из семи добиваются хоть какого-то положительного результата.

Более четверти всех решений российских судов заканчиваются актом о невозможности исполнения. Причины этого не в последнюю очередь связаны с несовершенством законодательных конструкций [7, с. 2].

Названные обстоятельства со всей определенностью подтверждают обозначенное выше положение о том, что властная воля государства может быть эффективной только в случае, если она опирается на легитимную и эффективную правовую политику.

Крайне негативно сказывается на ее качестве и полное отсутствие какого-либо контроля за развитием юридической стратегии и тактики. Во многом это связано с особенностями сложившегося в современной России массового политико-правового сознания, в котором велика доля откровенного юридического нигилизма.

Практика непродуманных реформ, принятие социально нелегитимных правовых актов, нецелесообразных, ошибочных, а иногда - откровенно преступных политических решений, коррумпирование государственного аппарата, циничное обогащение узкой группы лиц на фоне массовой бедности, наличие двойных стандартов в отношении к действующим законам, ложь чиновников и черствость бюрократии - эти и другие факторы привели к девальвации в сознании большинства россиян базовых нравственных и правовых ценностей, к обострению у них чувства незащищенности и ненужности, недоверия к политике официальной власти, нежелания сотрудничать с ней [5, с. 2].

Социологические исследования показывают, что лишь 3% населения страны полагает, что законы являются выразителем воли и интересов всего народа; 20% граждан считают, что акты высшей юридической силы принимаются в интересах богатых людей; 31% опрошенных считают, что в интересах новой политической элиты; целых 10% респондентов видят в них средство защиты потребностей мафиозных групп. Около 80% россиян не чувствуют себя защищенными от преступности, но при этом около 60% граждан, ставших жертвами преступлений, не обращаются в правоохранительные органы, понимая ненужность и опасность таких обращений [7, c. 2].

Следствием подобных убеждений является сознательное неприятие гражданами правовой политики государства, их нежелание оказывать влияние на правотворческий и правоприменительный процесс.

Нарастающее недоверие к государству и его институтам привело к перманентному росту миграционных настроений, в особенности, у образованной молодежи. Все большее число ее представителей полагают для себя невозможным пребывание в стране, где властвует воля олигархов, где мерилом порядочности и чести является толщина кошелька, где произвол милицейского или полицейского функционера каждую минуту и по любому поводу может сломать человеческую судьбу.

Отход современного общества от традиций законопослушания на практике протекает крайне болезненно и зачастую принимает маргинальные формы. Значительная часть населения использует идеи личной независимости и инициативы как оправдание для противоправного поведения. Вместе с тем, видя бессилие права, определенная часть рядовых россиян вообще не стремится к активному участию в правовой жизни, к изучению действующего законодательства и освоению навыков самостоятельного использования юридических средств для реализации своих законных интересов.

Названные факторы нашли свое отражение и в деятельности общественных институтов, таких как органы общественного самоуправления, политические партии, неправительственные и частные организации, учреждения и предприятия, средства массовой информации и др.

Разрушительное воздействие на идеи законности, правопорядка и конструктивной правовой политики оказывает низкое качество юридических услуг, предоставляемых населению. Это связано с недостаточной степенью компетентности, опыта, правовой культуры юридических кадров, их неудовлетворительным материальным обеспечением. Граждане убеждены, что обращение в адвокатуру, нотариат или юридическую консультацию чревато только одним - потерей значительной суммы денежных средств. Но даже эта потеря не является и минимальной гарантией получения качественной юридической помощи.

Существенным дефектом правовой политики страны является волюнтаризм правоохранительных органов при расследовании преступлений и правонарушений. Коррумпированность правоохранительных структур в России, по оценкам ряда экспертов, составляет 80-90%, то есть приобрела абсолютный характер, стала фактически нормой поведения должностных лиц, причастных к обеспечению законности и поддержанию правопорядка [10, с. 11].

Сегодня становится все более очевидным: декоративные меры примитивного ребрендинга милиции в полицию изменить эту тенденцию не могут. Такую оценку справедливо дает руководителям ведомства в своих статьях и выступлениях авторитетный российский политик, депутат Государственной Думы Александр Хинштейн [12].

Негативно сказывается на качестве правовой политики экономический кризис, охвативший страну 2009-2010 гг. Хозяйственная стратегия, осуществляемая в течение последнего десятилетия, оказалась мало результативной. От экономического коллапса страну спасли нефтедоллары. А ориентация на решение макроэкономических проблем монетаристскими средствами не привела ни к замедлению темпов снижения экономического потенциала страны, ни к росту объемов производства. Отсюда обнищание значительной части граждан России, наличие постоянной угрозы внутреннегоэкономического кризиса.

По 33 показателям, разработанным ООН для определения уровня жизни, все последние двадцать лет Россия входит лишь в восьмую десятку стран мира. Число граждан, имеющих доходы ниже прожиточного минимума, как и 15 лет назад составляет четверть населения страны [8].

Объективным фактором нарастания негативных тенденций в сфере правовой политики является искажение приемлемого для демократического государства механизма взаимодействия политики и права. Правовые нормы нередко приносятся в жертву политической целесообразности, меняются и используются в своекорыстных интересах политической элиты, для удовлетворения узкогрупповых, корпоративных и частных интересов.

Весьма показателен, в указанной связи, пример с реформированием отечественного образования. Вопреки мнению квалифицированных специалистов, позиции ведущих педагогов страны, ученых с мировыми именами, наконец, вопреки однозначной оценке общественности, напрямую указывающей на вредность и бездарность осуществляемых преобразований, «реформирование» (читай - разрушение системы - авт.) высшей и средней школы продолжается.

С настойчивостью, достойной удивления, реализуются предложения о новых способах т.н. «предоставления образовательных услуг», что превращает некогда бесплатное школьное образование в платное и к тому же некачественное. Опыт работы со студентами различных вузов Москвы свидетельствует, что их интеллектуальные качества постоянно снижаются. Из-за отсутствия качественной школьной подготовки только единицы юношей и девушек, будучи уже в институтских аудиториях, в состоянии грамотно сформулировать свою мысль, проанализировать разрозненные факты, построить цепь несложных смысловых аналогий, понять поставленные перед ними учебные задачи. По базовым критериям интеллектуальных проявлений «поколение пепси» неизмеримо слабее поколения строителей БАМа…

Нормативным порядком утверждаются образовательные стандарты, чреватые обвальным снижением качества знаний нашей молодежи. Продолжается «жонглирование» алгоритмами, сроками и составом ЕГЭ, спектром и содержанием т.н. «образовательных услуг». Делается многое иное, что откровенно и определенно сбрасывает российское образование с ранее достигнутых высот, превращая его в примитивный, хотя и платный «ликбез».

Вопрос о том, кому же выгодна такая политика возникает постоянно, и ответ на него более чем очевиден. Это выгодно образовательному чиновничеству, непосредственным организаторам указанных процессов, коррумпированным деятелям околопедагогической науки.

Именно они создают ту мутную среду, в которой можно смело «рассчленять» бюджет посредством создания карманных НИИ, лабораторий и центров, выдачи грантов, проведения мнимых НИОКР, создания абсолютно никчемной системы органов контроля за проведением т.н. единых государственных экзаменов и пр., и пр.

Фиксируя перечисленные обстоятельства, становится очевидной аксиома о том, что всякая власть, не ограниченная правом, опасна, а право, не опирающееся на власть, бессильно.

Функция гармонизатора здесь, несомненно, принадлежит правовой политике. Она может быть успешной лишь в случае, когда опирается на авторитетные и эффективные общественные институты, а сама власть действует строго в рамках действующих норм.

Перечисленные обстоятельства настоятельно диктуют необходимость постулирования идей, способных устранить указанные юридические дефекты, свести к минимуму их деструктивные социальные последствия. Цели и приоритеты такой политики должны вытекать из объективных интересов и потребностей личности, общества и государства, сформировавшихся на современном этапе развития, учитывать, как минимум, среднесрочные (на 10-15 лет) перспективы его развития.

Интересы и потребности личности при разработке и осуществлении такой политики должны заключаться в наиболее полной реализации ее конституционных прав и свобод граждан, в обеспечении собственной безопасности, в динамичном повышении качества, уровня и продолжительности жизни, в обеспечении возможностей разностороннего развития.

Интересы и потребности общества должны заключаться в целесообразном согласовании устремлений субъектов права, в упрочении процедур истинного народовластия. В свою очередь, подлинное народовластие должно подкрепляться механизмами общественного контроля за государственной волей, базироваться на сохранении фундаментальных нравственно-культурных традиций российского общества.

Интересы и потребности государства должны состоять в обеспечении незыблемости основ конституционного строя, обеспечении государственной (а никакой не национальной - авт.) безопасности, суверенитета и территориальной целостности страны, в сохранении ее политической, экономической и социальной стабильности, в поддержании режима законности и правопорядка, в развитии равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества.

Удовлетворение перечисленных интересов возможно лишь в опоре на принципиальные позиции правовой политики. В предельно общей трактовке таковыми являются основополагающие идеи, определяющие подходы общества и власти к стратегически ориентированной деятельности в сфере правового регулирования социальных отношений.

Разрабатываемые правовые инициативы и предлагаемые юридические новации должны быть реалистичными, ориентированными на достижимые результаты. Субъектам правовой политики не рекомендуется совершать правореализационные действия, которые заведомо являются малоэффективными, либо откровенно лоббистскими.

Достижение поставленных целей должно обеспечиваться достаточными правовыми ресурсами. Объем и качественные характеристики применяемого юридического инструментария должно изначально гарантировать практическое достижение необходимых результатов.

Цели правовой политики должны достигаться преимущественно путем прямого юридического воздействия на регулируемые отношения, но при этом не должны игнорироваться возможности неправовых механизмов регулирования социальной жизни: традиций, социальных оценок, мнений общественности и др.

Центральной научной и прикладной проблемой правовой политики России в настоящее время является юридический механизм ее формирования и реализации. Под данной категорией должна подразумеваться динамичная совокупность приемов и способов воздействия на различные социальные явления (связи, контакты, соподчиненности, зависимости) с целью реализации из возможностей при решении конкретных прикладных юридических задач.

Учитывая перечисленные предложения, становится возможным определить приоритетные направления развития отечественной правовой политики. Таковыми являются:

? разработка региональных, муниципальных и отраслевых программ правовой политики, основанных на научном планировании и прогнозировании, учитывающих специфику правовой жизни в соответствующих субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, предусматривающих комплексную систему мер, направленных на повышение степени адекватности и эффективности правовой деятельности в регионах и в отдельных сегментах социальной действительности;

? формирование региональных, муниципальных и отраслевых планов законотворческой деятельности, учитывающих актуальные потребности, специфику задач, стоящих перед тем или иным субъектом федерации, муниципальным образованием, органом отраслевого управления;

? упорядочение нормативно-правового массива, отражающего специфику социально-экономической, демографической, культурной и прочих ситуаций;

? конструирование эффективных механизмов борьбы с организованной преступностью, коррупцией, наркотрафиком всех уровней и направлений, нейтрализацию угроз безопасности личности, общества и государства;

? развитие системы юридической экспертизы проектов нормативно-правовых актов; создание системы научного обеспечения процессов формирования законодательной базы регионов России, отраслевого законо- и нормотворчества;

? формирование эффективной модели государственного управления в рамках отдельных регионов России;

? совершенствование системы профессионального образования творцов права, правоприменителей, сотрудников системы обеспечения законности и поддержания правопорядка, специалистов военной юстиции, сотрудников отечественных органов безопасности;

? развитие механизмов информационно-воспитательной работы с населением, направленной на восстановление истинной юридической культуры, формирование наступательной правовой идеологии.

Убежден, что предложенные меры позволят конкретизировать перечень конкретных шагов и процедур, обеспечат реальное повышение эффективности проводимой правовой политики.

Список литературы

1. Авакьян С. А. Дефекты и пробелы в конституционном праве: пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 8. С. 3-12.

2. Андреев Л. А. Правовой менталитет и отношение к милиции в российском обществе // Мониторинг общественного мнения. 2004. № 4 (72). Октябрь-декабрь.

3. Военная доктрина Российской Федерации: утверждена Указом Президента Российской Федерации № 146 «О Военной доктрине Российской Федерации» от 05.02.2010 г.

4. Григорьев В. В. О безопасности: постатейный комментарий к Федеральному закону № 390-ФЗ от 28.12.2010 г.

5. Делягин М. Реальными правами в России обладают только олигархи // Мир новостей. 2007. № 19 (853). 27 апреля.

6. Динамика индекса социальных настроений: данные ВНИОМ от 24 апреля 2010 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.levada.ru/press/2010051705.html

7. Исполнительный риск. Более четверти всех решений судов заканчивается актом о невозможности исполнения // Российская газета. 2002. № 215 (3083). 13 ноября.

8. Лукьянов Ф. Кому на земле жить хорошо. ООН о жизни в России // Российская газета - Неделя. 2004. № 3561. 27 августа.

9. Миронов С. М. Выступление в телепередаче «Честный понедельник» 14 марта 2011 года. 1 канал центрального телевидения [Электронный ресурс]. URL: http//1tv.ru (дата обращения: 17.04.2011).

10. Реформа милиции: оценки и ожидания граждан: результаты социологических исследований и комментарии экспертов / Фонд «Общественный вердикт». М., 2010.

11. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: утверждена Указом Президента Российской Федерации Д. А. Медведева № 537 от 12.05.2009 г.

12. Хинштейн А. Е. Охота на оборотней. М.: Детектив-пресс, 2005.

Размещено на Allbest.ru