Некоторые аспекты правового регулирования использования эфирного времени при проведении агитации на каналах организаций телерадиовещания

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Некоторые аспекты правового регулирования использования эфирного времени при проведении агитации на каналах организаций телерадиовещания

Анна Павловна Уханова

Кафедра международного и конституционного права

Петрозаводский государственный университет

В статье освещается правовое регулирование использования бесплатного эфирного времени при проведении предвыборной агитации на каналах организаций телерадиовещания, даются рекомендации по корректировке законодательства для обеспечения гарантии информационного обеспечения выборов, всеобщности и свободного волеизъявления граждан.

Ключевые слова и фразы: понятие, формы, методы, ограничения предвыборной агитации; организации телерадиовещания; информационное обеспечение выборов; всеобщность и свободное волеизъявление граждан.

SOME ASPECTS OF LEGAL REGULATION OF BROADCASTING TIME USE WHILE AGITATING ON TELE-RADIO BROADCASTING ORGANIZATIONS CHANNELS

Anna Pavlovna Ukhanova

Department of International and Constitutional Law Petrozavodsk State University anna.ukhanova@onego.ru

The author reveals the legal regulation of free broadcasting time use during pre-election agitation on tele-radio broadcasting organizations channels and gives recommendations concerning legislation perfection in order to provide the guarantee of the informational support of elections, generality and free expression of citizens' will.

Key words and phrases: pre-election agitation: notion, forms, methods, limitations; tele-radio broadcasting organizations; informational support of elections; generality and free expression of citizens' will.

Конституция Российской Федерации [6] закрепляет основные гарантии реализации избирательных прав граждан, а также гарантии осуществления деятельности средств массовой информации (далее - СМИ).

Как известно, информационное обеспечение выборов опосредует реализацию всеобщности и свободного волеизъявления граждан. При этом следует исходить из того, что данное положение нашло свое закрепление в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации: «выборы могут считаться свободными, только когда реально гарантированы право на информацию и свобода выражения мнений. Поэтому законодатель обязан обеспечивать права граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах, соблюдая применительно к данному предмету регулирования баланс конституционно защищаемых ценностей - права на свободные выборы и свободу слова и информации - и не допуская неравенства и несоразмерных ограничений» [10]; также «осуществляя нормативное регулирование, направленное на разрешение возможных коллизий между правом на свободные выборы, с одной стороны, и свободой слова и выражения мнений - с другой, федеральный законодатель связан необходимостью обеспечения конституционных прав граждан как избирателей» [11].

То есть неоправданное ограничение свободы СМИ или права на получение информации в период избирательной кампании может воспрепятствовать действительному волеизъявлению граждан, поставить под сомнение результаты голосования и таким образом - основы конституционного строя Российской Федерации.

В этой связи изучение правового регулирования агитации на каналах организаций телерадиовещания как части процесса информационного обеспечения выборов является значимым. Особенно если учесть то обстоятельство, что законодатель достаточно объемно регламентирует порядок использования эфирного времени для проведения агитации на каналах государственных и муниципальных организаций телерадиовещания, а в отношении каналов негосударственных организаций телерадиовещания объем законодательного регулирования представлен в меньшем объеме, что на практике для последних создает правовую неопределенность.

В российской науке проблема информационного обеспечения выборов освещается в основном как проблема свободы и роли СМИ в формировании общественного мнения [1], проблема разграничения агитации и информирования [4; 7], проблема ответственности за нарушение законодательства о выборах [2; 5].

К сожалению, исследователи не уделяют должного внимания разрешению проблем, возникающих в связи с реализацией права кандидатов и избирательных объединений на использование бесплатного эфирного времени на каналах организаций телерадиовещания, равно как не освещается проблема определения правомочий негосударственных организаций по предоставлению такого эфира.

Поскольку в рамках данной статьи автором не исследуется правовое регулирование использования эфирного времени на каналах организаций телерадиовещания при проведении агитации по вопросам референдума, автор воздерживается от предложений по корректировке норм действующего законодательства в этой части.

Целью данной статьи является изучение правового регулирования использования бесплатного эфирного времени при проведении агитации на каналах организаций телерадиовещания.

Названной целью обусловлены следующие задачи: определить понятие, формы и методы предвыборной агитации; определить условия предоставления бесплатного эфирного времени для проведения агитации на каналах организаций телерадиовещания; выявить недостатки правового регулирования использования бесплатного эфирного времени на каналах организаций телерадиовещания; сделать предложения по внесению изменений в действующее законодательство.

Основным нормативным актом, закрепляющим положения о порядке, условиях и ограничениях использования в период избирательной кампании эфирного времени на каналах организаций телерадиовещания, является Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 № 67-ФЗ (далее - «Закон об основных гарантиях») [9]. Так, глава VII Закона об основных гарантиях закрепляет порядок информационного обеспечения выборов, отдельно оговаривая условия проведения предвыборной агитации на каналах организаций телерадиовещания, а глава XX Закона об основных гарантиях устанавливает меры ответственности за нарушения законодательства о выборах, что является немаловажной гарантией, в том числе, информационного обеспечения выборов.

Согласно п. 4 ст. 2 названного Закона предвыборная агитация - это деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них). Следует отметить, что приведенное понятие во многом исключает возможность работы с ним как с оценочной правовой категорией за счет предписания п. 1 ст. 48 Закона об основных гарантиях, устанавливающего, что граждане Российской Федерации, общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию.

Формы предвыборной агитации, осуществляемой в период избирательной кампании, перечислены в п. 2 ст. 48 Закона об основных гарантиях как:

а) призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них);

б) выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель (за исключением случая опубликования (обнародования) результатов опроса общественного мнения в соответствии с пунктом 2 статьи 46 Закона об основных гарантиях);

в) описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов;

г) распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;

д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;

е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.

При этом согласно п. 2.1 ст. 48 Закона об основных гарантиях действия, совершаемые при осуществлении представителями организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, профессиональной деятельности и указанные в подпункте «а», признаются предвыборной агитацией в случае, если эти действия совершены с целью побудить избирателей голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них), а действия, указанные в подпунктах «б»-«е», - в случае, если эти действия совершены с такой целью неоднократно.

Как видно, перечень форм предвыборной агитации носит исчерпывающий характер, в отличие от ее методов. Так, согласно п. 3 ст. 48 Закона об основных гарантиях предвыборная агитация может проводиться:

а) на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях;

б) посредством проведения агитационных публичных мероприятий;

в) посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;

г) иными не запрещенными законом методами.

На наш взгляд, законодатель четко определился с формами предвыборной агитации и оставил открытым перечень методов ее проведения для обеспечения баланса между конкурирующими иной раз гарантиями: свободного волеизъявления граждан, равенства кандидатов и ответственности за нарушение избирательного законодательства, с одной стороны, и гарантиями свободы СМИ, права на информацию и свободы мнений граждан Российской Федерации, с другой [13, c. 171-180].

Для обеспечения соответствующего баланса законодатель установил как общие ограничения при проведении предвыборной агитации (по периоду распространения, субъектному составу и содержанию - ст. 49, ст. 48 и ст. 56 Закона об основных гарантиях соответственно), так и специальные ограничения, касающиеся отдельных методов ее проведения, в том числе агитации на каналах организаций телерадиовещания.

Специальные нормы, определяющие условия проведения предвыборной агитации, агитации на каналах организаций телерадиовещания содержатся в ст. 50 и ст. 51 Закона об основных гарантиях.

Исходя из анализа данных норм, организации телерадиовещания, правомочные предоставлять эфирное время для проведения агитации, можно разделить на две категории субъектов в зависимости от степени обязывания в предоставлении эфирного времени. Равно как и предоставляемое эфирное время можно разделить на две категории: платное и бесплатное.

В первую «обязанную» категорию организаций телерадиовещания попадают государственные и муниципальные, которые при определенных условиях должны предоставлять бесплатный эфир зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям. Что же касается негосударственных организаций телерадиовещания, то п. 7 ст. 50 Закона об основных гарантиях презюмирует именно право предоставления эфирного времени для проведения агитации: непредставление в определенном Законом об основных гарантиях порядке уведомления об условиях оплаты эфирного времени считается отказом от его предоставления.

При этом организации телерадиовещания независимо от формы собственности должны опубликовать не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов условия предоставления, в том числе оплаты, эфирного времени, а также уведомить соответствующую избирательную комиссию о таких условиях в течение названного периода. В отношении негосударственных организаций телерадиовещания установлено дополнительное условие об их регистрации не менее чем за один год до начала избирательной кампании. По мнению автора, это является дополнительной гарантией от злоупотребления свободой СМИ, поскольку препятствует учреждению СМИ исключительно под выборные цели.

Однако независимо от порядка предоставления эфирного времени для проведения агитации статьей 50 Закона об основных гарантиях установлены общие для всех организаций принципы и ограничения. Так, условия предоставления эфирного времени должны быть равными для всех, что полностью корреспондирует предписанию ст. 39 Закона об основных гарантиях, закрепляющему принцип равенства кандидатов.

Но, поскольку Закон об основных гарантиях специально не гарантирует право на использование бесплатного эфирного времени на каналах организаций негосударственных телерадиокомпаний, возникает вопрос: а будет ли такая агитация законной? Ведь в ситуации, когда бесплатное эфирное время предоставляется кандидатам, избирательным объединениям на каналах негосударственных организаций телерадиовещания, исходя из положений ст. 48 Закона об основных гарантиях, в частности положений пп. «е» и пп. «д» п. 2 названной статьи, его использование будет являться агитацией.

Если такая агитация будет признана незаконной, то кандидаты, избирательные объединения столкнутся с проблемой превышения средств избирательного фонда, поскольку стоимость использованного ими эфирного времени может быть определена исходя из расценок, заявленных в порядке ст. 50 Закона об основных гарантиях. А такое нарушение с точки зрения предписаний п. 7 и п. 8 ст. 76 Закона об основных гарантиях является основанием для отмены регистрации кандидатов, списков кандидатов, а также для оспаривания решения избирательной комиссии о результатах соответствующих выборов (п. 2 ст. 77 Закона об основных гарантиях).

В свою очередь, негосударственные организации телерадиовещания могут быть привлечены к административной ответственности по ст. 5.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [3] за распространение агитационных материалов без предварительной оплаты за счет средств соответствующего избирательного фонда.

Кроме того, неоднократные нарушения могут повлечь и более серьезные последствия. Так, согласно ст. 16.1 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» [8] (далее - Закон о СМИ) выпуск СМИ может быть приостановлен до момента окончания голосования на выборах, а в случае, если проводится повторное голосование, - до момента окончания повторного голосования.

Следует отметить, что перспектива привлечения к означенной ответственности крайне мала. Для кандидатов и избирательных объединений вряд ли такое превышение составит предельно допустимое. Для наложения административной ответственности на организации телерадиовещания согласно п. 2.1 ст. 48 Закона об основных гарантиях в их действиях необходимо установить цель побудить избирателей голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них), а в некоторых ситуациях - неоднократность таких действий. Приостановить выпуск СМИ также маловероятно, поскольку судебные процедуры попросту могут не уложиться в короткий период избирательной кампании.

Между тем, по последним представленным на официальном сайте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации сведениям о распределении бесплатного эфирного времени, выделенного региональными государственными организациями телерадиовещания избирательным объединениям на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации 13 марта 2011 года, в каждом из одиннадцати субъектов (Республика Адыгея, Республика Дагестан, Республика Коми, Калининградская область и др.) бесплатный эфир распределялся не менее чем между четырьмя избирательными объединениями, а общее время эфира в период избирательной кампании составляло от 272 до 1680 минут [12].

Эти данные, безусловно, свидетельствуют о востребованности такого метода проведения агитации.

Таким образом, определить правовую позицию в отношении использования бесплатного эфирного времени для проведения агитации на каналах организаций телерадиовещания чрезвычайно важно.

Согласно ч. 3 ст. 17 Конституции РФ осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. В свою очередь, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Исходя из положений ст. 29 Конституции РФ, Закона о СМИ, статус организаций, осуществляющих выпуск СМИ, единый. То есть нельзя ограничивать права организаций телерадиовещания в зависимости от формы собственности.

Как усматривается из вышеприведенного анализа правовых предписаний, специальных ограничений права на предоставление (равно как и на использование кандидатами, избирательными объединениями) бесплатного эфирного времени на каналах негосударственных организаций телерадиовещания федеральным законодательством не предусмотрено.

Обязывающие предписания в отношении государственных и муниципальных организаций телерадиовещания обусловлены тем, что в ходе выборов реализуется интерес миллионов избирателей, а также публичный интерес, и государство обязано обеспечить избирательный процесс за счет всех имеющихся в его распоряжении ресурсов. В этой связи нельзя рассматривать положения ст. 51 Закона об основных гарантиях как негативные, то есть ограничивающие гарантии на предоставление и использование бесплатного эфирного времени на каналах негосударственных организаций телерадиовещания.

На взгляд автора статьи, с учетом того, что выборы затрагивают интересы миллионов граждан нашего государства, неопределенность в правовом регулировании избирательного процесса должна отсутствовать. Необходимо исключать ситуации, когда формально действия участников избирательного процесса могут составлять нарушения законодательства о выборах, однако мер ответственности к таким нарушителям применить фактически нельзя, а сами действия не могут ограничить избирательные права граждан.

Таким образом, подлежит дополнению п. 8 ст. 51 Закона об основных гарантиях именно в части удостоверения права предоставлять бесплатное эфирное время на каналах негосударственных организаций телерадиовещания: «Бесплатное эфирное время на каналах таких организаций предоставляется соответственно зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов, на равных условиях (продолжительность предоставленного эфирного времени, время выхода в эфир и другие условия)».

Также автор усматривает проблему ограничения права на получение информации граждан в период избирательных кампаний в связи с тем, что согласно п. 1 ст. 51 Закона об основных гарантиях общероссийские и региональные государственные организации телерадиовещания обязаны предоставлять бесплатное эфирное время зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям для проведения предвыборной агитации на выборах в федеральные органы государственной власти, региональные государственные организации телерадиовещания - на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а муниципальные организации телерадиовещания - на выборах в органы местного самоуправления.

То есть при проведении региональных или муниципальных выборов в отсутствие на соответствующих территориях региональных государственных или муниципальных организаций телерадиовещания обязанного с точки зрения ст. 51 Закона об основных гарантиях субъекта по предоставлению бесплатного эфира просто нет. Иными словами, использование поименованного в пп. «а» п. 3 ст. 48 Закона об основных гарантиях метода проведения агитации - на каналах организаций телерадиовещания - становится затруднительным и даже невозможным, если иные организации телерадиовещания не реализуют права на предоставление эфира на соответствующих выборах.

Получается, что законодатель, подчеркивая значение СМИ в формировании избирательных предпочтений граждан, при определенных обстоятельствах исключает их роль и участие в избирательном процессе при проведении агитации.

В этой связи автор считает, что необходимо расширить гарантии предоставления бесплатного эфирного времени на всех уровнях выборов, поскольку согласно положению ч. 3 ст. 3 Конституции РФ свободные выборы являются наряду с референдумом высшим непосредственным выражением власти народа. Это положение носит формальный характер в том смысле, что уровень проводимых выборов значения не имеет для реализации такой формы народовластия. А именно необходимо законодательно дополнить п. 2 ст. 51 Закона об основных гарантиях следующей нормой: «В случае когда при проведении выборов в органы местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования отсутствуют муниципальные организации телерадиовещания, региональные государственные организации телерадиовещания обязаны предоставлять бесплатное эфирное время зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям для проведения предвыборной агитации на выборах в органы местного самоуправления, а в отсутствие региональных государственных организаций телерадиовещания такая обязанность возлагается на общероссийские государственные организации телерадиовещания.

В случае когда при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации на территории соответствующего субъекта отсутствуют региональные государственные организации телерадиовещания, общероссийские государственные организации телерадиовещания обязаны предоставлять бесплатное эфирное время зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям для проведения предвыборной агитации на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации».

Между тем при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации нецелесообразно обязывать муниципальные организации телерадиовещания предоставлять бесплатное эфирное время. Ограниченная зона выхода в эфир муниципальных организаций телерадиовещания не сможет обеспечить соблюдение принципа равенства кандидатов и избирательных объединений, а также поставит в неравные условия информационного обеспечения избирателей.

Означенные предложения по внесению изменений в действующее законодательство позволят максимально реализовать гарантии информационного обеспечения выборов, а также всеобщности и свободного волеизъявления граждан.

Список литературы

эфирное время агитация телерадиовещание

1. Большаков С. В., Казьмин В. И., Гришина М. В., Бударина Н. А. Средства массовой информации и выборы [Электронный ресурс]. URL: http://www.democracy.ru/library/practice/media/media_elections_cec/ (дата обращения: 11.10.2009).

2. Князев С. Д., Охотников Р. А. Избирательные споры: юридическая природа и порядок рассмотрения: монография. Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 2005. 148 с.

3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ: принят ГД ФС РФ

20.12.2001, ред. от 07.02.2011, с изм. и доп., вступающими в силу с 07.04.2011 // Российская газета. 2001. № 256. 31 декабря.

4. Козина Е. С. СМИ и выборы: ресурс и угрозы политического мифотворчества. М.: Изд-во «ВК», 2005. 60 с.

5. Колюшкин Е. И. Судебная защита избирательных прав граждан. М.: ОАО «Издательский дом “Городец”», 2005. 144 с.

6. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ (СЗ РФ). 2009. № 4. Ст. 445.

7. Новикова И. В. Влияние печатных СМИ на результаты избирательных кампаний федерального уровня: Омское Прииртышье (1992-2003 гг.): кол. монография / под ред. С. В. Новикова. Омск: ООО ИПЦ «Сфера», 2007. 307 с.

8. О средствах массовой информации: Закон Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 (ред. от 09.02.2009) // Российская газета. 1992. № 32. 8 февраля.

9. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 01.07.2010) // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

10. По делу о проверке конституционности отдельных положений федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаняна и К. С. Рожкова: постановление Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 № 15-П // Там же. 2003. № 44. Ст. 4358.

11. По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 ноября 2005 года № 10-п // Там же. 2005. № 47. Ст. 4968.

12. Сведения о распределении бесплатного эфирного времени, выделенного региональными государственными организациями телерадиовещания избирательным объединениям на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации 13 марта 2011 года [Электронный ресурс]: материалы Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. URL: http://cikrf.ru/news/relevant/2011/02/25/sved.html (дата обращения: 06.04.2011).

13. Уханова А. П. Конституционно-правовая ответственность кандидатов за нарушение законодательства об интеллектуальной собственности при проведении агитации // Актуальные проблемы конституционного и административного права: материалы I всероссийской научно-практической конференции / науч. ред. Д. Б. Сергеев. Абакан: ООО «Книжное издательство “Бригантина”», 2010. 218 с.

Размещено на Allbest.ru