Правовое положение саморегулируемых организаций в строительной сфере по законодательству Российской Федерации

Основные положения и выводы диссертационной работы нашли свое отражение в опубликованных работах автора, а также обсуждены на международных научно-практических конференциях.

Научные разработки автора внедрены в учебный процесс юридического факультета Института экономики, управления и права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет» при чтении лекционных курсов, проведении семинарских занятий по курсам «Гражданское право», «Российское предпринимательское право».

Структура работы определяется исследуемой тематикой, а также целью и поставленными задачами исследования. Диссертация включает введение, три главы, объединяющие в себе девять параграфов, заключение, список источников и литературы.

Основное содержание диссертационной работы

Во введении обосновывается актуальность темы, излагаются цели, задачи и методы исследования, описываются его объект и предмет, научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, характеризуется практическая и теоретическая значимость, апробация результатов исследования.

Глава первая «Правовые аспекты саморегулирования в строительной сфере в Российской Федерации» посвящена исследованию общих вопросов института саморегулирования, в том числе в строительной сфере в Российской Федерации.

В первом параграфе «Правовое содержание саморегулирования по законодательству Российской Федерации» автором исследованы основные правовые аспекты развития саморегулирования в России.

В диссертации показано, что одной из тенденций реформирования российского предпринимательства является активное внедрение системы саморегулирования в различных сферах экономической деятельности. Участники имущественного оборота в определенных сферах деятельности создают саморегулируемые организации, которым делегируют часть своих прав. В рамках подобных организаций устанавливаются определенные правила и стандарты поведения на рынке, система контроля за соблюдением этих правил, порядок внесудебного разрешения конфликтов и др.

Установлено, что на сегодняшний день модель обязательного саморегулирования введена в ряде законов в отношении арбитражных управляющих; оценщиков; аудиторов и аудиторских организаций; строительных, проектных и изыскательских организаций; кадастровых инженеров; ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов, и иных субъектов профессиональной деятельности, перечень которых регулярно пополняется.

Рассмотрены определенные преимущества саморегулирования по сравнению с государственным регулированием: нормы саморегулирования, обычно, гибче норм, устанавливаемых государством, и легче адаптируются к изменяющимся обстоятельствам; участникам рынка легче воздействовать на политику организаций саморегулирования, чем на политику государственных органов; механизмы разрешения споров обычно дешевле для сторон и занимают меньше времени, чем судебное разбирательство; экономия бюджетных средств в случае передачи отдельных функций государственных органов саморегулируемым организациям, финансируемым самим бизнесом; государство может осуществлять контроль не за каждым профессиональным участником рынка, а за саморегулируемыми организациями, которые обеспечивают соблюдение их членами правил поведения на рынке. Помимо указанных преимуществ выделены и недостатки саморегулирования, в частности, недостаточно проработанная база формирования и использования компенсационного фонда, отсутствие положений об ответственности самих саморегулируемых организаций и их должностных лиц, единого порядка формирования имущественной составляющей саморегулируемых организаций.

В настоящее время саморегулирование является неотъемлемым институтом и подразумевает концентрацию инициативы и полномочий по регулированию и контролю определенной сферы общественных отношений в руках самих граждан, при этом в диссертации исследованы основные требования, предъявляемые к образованию и деятельности саморегулируемых организаций в соответствии с положениями ГК РФ, Федерального закона «О некоммерческих организациях», Федерального закона «О саморегулируемых организациях».

Во втором параграфе «Понятие и виды саморегулируемых организаций в сфере строительства» проанализирован правовой статус таких организаций в строительной сфере и их основные виды по законодательству Российской Федерации.

В работе показано, что в России саморегулирование на строительном рынке введено в целях совершенствования управления профессиональной деятельностью его участников. Главное изменение, которое появилось в данной сфере, - отмена с 1 января 2010 года государственного лицензирования строительной деятельности. Вместо лицензий на многие виды работ по проектированию, инженерному изысканию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту индивидуальные предприниматели - строители и строительные компании должны будут получить свидетельство о допуске к работам, выдаваемое саморегулируемыми организациями. Таким образом, государство отменяет лицензирование и заставляет указанных выше индивидуальных предпринимателей объединяться в саморегулируемые организации.

К основным причинам передачи части государственных регулятивных функций и полномочий в сфере строительства саморегулируемым организациям можно отнести следующие.

Во-первых, государственные органы недостаточно функционально осуществляли правовое регулирование деятельности строительных организаций. Данное обстоятельство связано с тем, что строительная деятельность должна подвергаться постоянному контролю, что невозможно в рамках лицензирования, носящего формальный характер.

Во-вторых, довольно высоким был уровень коррупции в сфере лицензирования строительной деятельности.

В-третьих, нецелесообразно на государство, в том числе в лице лицензирующего органа, возлагать дополнительную гражданско-правовую ответственность за последующие действия строителей, включая возможный вред, причиненный ими при проведении строительных работ.

При исследовании правового статуса саморегулируемой организации в строительной сфере, выявлено отсутствие комплексного понятия данного юридического лица. На основании проведенного анализа предложено определение «саморегулируемая организация в строительной сфере».

Показано, что в настоящее время в законодательстве предусмотрены следующие виды саморегулируемых организаций в области строительства:

- саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации объектов капитального строительства;

- саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, осуществляющих строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства;

- саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания объектов капитального строительства.

При этом в случае сочетания данных видов одним субъектом возникает необходимость вступить не в одну, а в несколько саморегулируемых организаций. В целях защиты прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей относительно возложения дополнительного имущественного бремени по уплате членских и компенсационных взносов, необходимости осуществления организационных и управленческих процедур, предложено закрепить в Градостроительном кодексе Российской Федерации создание одного вида - саморегулируемой организации в строительной сфере.

По некоторым мнениям относительно создания и деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере, такие организации должны привести к более строгому контролю над безопасностью в сфере строительства. Однако, некоторые авторы полагают, что это может способствовать монополизации строительного рынка, препятствовать развитию малого и среднего бизнеса в отрасли. Кроме того, угрозой для новой формы организации работы в строительной отрасли является вероятность превращения недобросовестных саморегулируемых организаций в бизнес-структуры по продаже свидетельств о допуске к строительным работам.

В диссертации исследованы функции саморегулируемых организаций в строительной сфере, и в ходе анализа выявлено содержание в законодательстве исключительно контрольных и надзорных функций за деятельностью их членов. В целях защиты и обеспечения прав и законных интересов членов саморегулируемых организаций обоснована необходимость закрепления представительских и протекционистских функций за счет включения в п. 1 ст. 55.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации соответствующего подпункта.

В третьем параграфе «Правовой статус национальных объединений саморегулируемых организаций в строительной сфере» рассмотрены основные правовые проблемы образования данных объединений саморегулируемых организаций.

В работе установлено, что национальные объединения саморегулируемых организаций являются общероссийскими негосударственными некоммерческими организациями, объединяющими саморегулируемые организации на основе обязательного членства в строительной сфере, что влечет образование национальных объединений саморегулируемых организации в соответствии с видами деятельности, контролируемой данными саморегулируемыми организациями.

Автором исследованы функции и полномочия данных объединений, порядок их формирования и управления. При этом показано, что основными задачами национальных объединений саморегулируемых организаций являются разработка правовых актов в области саморегулирования, представительство и защита прав и интересов членов объединения в органах государственной власти, местного самоуправления, правоохранительных и судебных структурах, а также организация взаимодействия между саморегулируемыми организациями, функционирующими в определенной сфере.

Примечательно, что в структуру таких национальных объединений, как правило, входят научно-технический совет и ряд специализированных комиссий, в частности: по законодательству, государственной политике, взаимодействию с органами власти; по науке, технике и технологиям; по техническому регулированию; по разработке стандартов и правил саморегулирования и унификации документов членов - саморегулируемых организаций; по образованию, повышению квалификации и оценке специалистов; по защите интересов саморегулируемых организаций; по страхованию; по ценообразованию и экспертизе; по наградам; и др.

Установлено, что в законодательстве содержится четкий запрет невозможности со стороны национальных объединений саморегулируемых организаций вмешиваться в деятельность саморегулируемых организаций, ограничивать их деятельность, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Отмечено, что национальные объединения саморегулируемых организаций в строительной сфере в случае выявления определенных нарушений в деятельности самих саморегулируемых организаций и порядку взаимодействия с их членами имеют полномочия по направлению в такие организации уведомления о выявленных нарушениях и предложения об их устранении в разумные сроки, а также направлению соответствующего уведомления и копий указанных документов в орган надзора за саморегулируемыми организациями, что, по нашему мнению, представляется недостаточным и требует наделения их дополнительными функциями.

Глава вторая - «Правовая характеристика деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Создание и прекращение деятельности саморегулируемой организации в строительной сфере» проведен правовой анализ образования саморегулируемых организаций в строительной сфере и их ликвидации.

В работе показано, что порядок создания саморегулируемых организаций дифференцируется в зависимости от их вида. Так, саморегулируемой организацией может стать некоммерческая организация, имеющая в своем составе не менее 50 членов (в сфере проектирования и инженерных изысканий) или не менее 100 членов (в сфере строительства).

В настоящее время специалисты высказывают различные мнения относительно количественного критерия членов саморегулируемой организации, поскольку, по мнению некоторых авторов, соблюдение указанного критерия приведет к ограниченному количеству саморегулируемых организаций на рынке. Это обусловливает вынужденное согласие субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности на невыгодные для них условия членства в саморегулируемых организациях.

Таким образом, участие в саморегулируемых организациях основывается не на объективных требованиях к членам саморегулируемой организации, а на жестких конкурентных ограничениях, не отвечающих реалиям рынка на существующем этапе.

Вместе с тем, возникает проблема участия в саморегулируемых организациях субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности, расположенных в регионах РФ. Количественный критерий как необходимый признак саморегулируемых организаций ограничивает возможность их создания в регионах. Таким образом, регионы вынуждены будут вступать в филиалы столичных организаций. Это в свою очередь затрудняет выполнение контрольной функции саморегулируемой организации.

Диссертантом выявлено право саморегулируемых организаций в строительной сфере создавать на временной или постоянной основе иных специализированных органов помимо установленных в п. 1 ст. 19 Градостроительного кодекса Российской Федерации. На основании проведенного исследования и в целях достижения целей деятельности саморегулируемых организаций относительно повышения качества выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, защиты прав и законных интересов членов саморегулируемых организаций, предложено установить в качестве обязательных специализированных органов саморегулируемой организации в строительной сфере и закрепить в Градостроительном кодексе Российской Федерации соответствующие органы технического и методико-юридического характера.

В работе показано, что саморегулируемая организация прекращает свою деятельность на основании как общих положений о юридических лицах, определенных в ГК РФ, Федеральном законе «О некоммерческих организациях», так и специальных положений, предусмотренных законодательством о саморегулируемых организациях.

В работе также рассмотрены отдельные аспекты реорганизации саморегулируемой организации, поскольку, учитывая, что саморегулируемая организация является самостоятельным юридическим лицом, ее реорганизация в форме преобразования приведет к прекращению статуса саморегулируемой организации.

Во втором параграфе «Правовые особенности документального и информационного обеспечения деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере» исследованы правовые аспекты разработки и применения внутренних документов саморегулируемых организаций в строительной сфере, ведения реестра членов таких организаций, и иные вопросы относительно сбора и предоставления соответствующей информации.

Автором показано, что одним из требований к созданию саморегулируемой организации в строительной сфере является наличие стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, соответствующих законодательству и обязательных для выполнения всеми членами саморегулируемой организации.

Кроме того, в соответствии с действующими положениями саморегулируемая организация обязана разработать и утвердить: требования к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства; правила контроля в области саморегулирования; документ, устанавливающий систему мер дисциплинарного воздействия за несоблюдение членами саморегулируемой организации требований к выдаче свидетельств о допуске, правил контроля в области саморегулирования, требований технических регламентов, требований стандартов саморегулируемых организаций и правил саморегулирования.

Установлено, что саморегулируемая организация в целях обеспечения доступа к информации о своей деятельности и деятельности своих членов наряду с информацией, предусмотренной Федеральным законом «О саморегулируемых организациях», обязана размещать на своем сайте в сети «Интернет» соответствующую информацию и документы, перечень которых установлен в ст. 55.9 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В работе показано, что информационное и документальное обеспечение деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере заключается также в необходимости направления сведений в уполномоченный орган государственной власти по ведению реестра самих саморегулируемых организаций - Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору, а также сбора сведений и ведения реестра членов саморегулируемых организаций.

В ходе проведенного анализа доказана необходимость ведения Федеральной службой отдельного государственного реестра членов саморегулируемых организаций в строительстве, который должен содержать данные о действующих членах саморегулируемых организаций, видах осуществляемой ими деятельности, допуске члена саморегулируемой организации к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (в отношении каждого члена саморегулируемой организации), а также сведения об исключении членов саморегулируемых организаций, прекращении их деятельности на добровольной или принудительной основе по решению саморегулируемой организации и т.д.

В третьем параграфе «Правовой режим имущества саморегулируемых организаций в строительной сфере» рассмотрены вопросы имущественного обеспечения деятельности членов саморегулируемых организаций, в частности о формировании и использовании компенсационного фонда, страховании ответственности и т.д.

В работе показано, что обеспечение саморегулируемой организацией дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами в соответствии со ст. 13 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» может быть реализовано посредством как установления в отношении членов саморегулируемой организации требования о страховании, так и формирования компенсационного фонда саморегулируемой организации.

Установлено, что в пределах средств компенсационного фонда саморегулируемая организация несет ответственность по обязательствам своего члена, возникшим в результате причинения вреда вследствие недостатков произведенных членом саморегулируемой организации товаров (работ, услуг).

При этом размер компенсационного фонда зависит от вида саморегулируемой организации и от характера деятельности входящих в нее членов, что установлено в ст. 55.4 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В диссертации рассмотрены основные требования к применению страхования в правоотношениях между саморегулируемыми организациями и их членами относительно заключения соответствующих договоров коллективного страхования и использования данного института в качестве условия приема в члены саморегулируемых организаций.

Показано, что одной из главных проблем, ограничивающих развитие страхования профессиональной ответственности, является несовершенство его правового регулирования. Поэтому должен быть решен вопрос о принадлежности страхования профессиональной ответственности к той или иной отрасли в классификации страхования.

Сделан вывод, что основными условиями заключения договора страхования будет четкое определение страхового случая и страхового риска, объекта страхования. Объектом страхования в сфере строительства являются не противоречащие законодательству РФ имущественные интересы страхователя, связанные с выполнением им строительно-монтажных и других работ при возведении строительных объектов, а также с возмещением страхователем вреда, причиненного здоровью либо имуществу третьих лиц при производстве строительно-монтажных работ.

Наиболее частым случаем страхования в этой области является страхование ответственности за вред, причиненный другим лицам, особенно при реконструкции зданий. Это связано с тем, что предусмотреть риски в данном сегменте очень сложно, так как трудно определить состояние грунтов под реконструируемым зданием, что является одной из главных проблем при выполнении ремонтных работ.

Третья глава - «Правовое регулирование взаимоотношений саморегулируемых организаций в сфере строительства и их членов» - содержит правовой анализ некоторых вопросов возникновения и прекращения членства в данных саморегулируемых организациях, а также правовые аспекты контроля за деятельностью самих организаций и их членов.

В первом параграфе «Прием в члены и прекращение членства в саморегулируемых организациях в строительной сфере» рассмотрены отдельные правовые вопросы вступления соответствующего субъекта в саморегулируемую организацию в строительной сфере и порядок и условия прекращения его членства.

Автором исследованы условия приема в члены саморегулируемой организации, основные критерии соответствия кандидатов, предъявления ими истребуемых документов, а также проанализированы действия саморегулируемой организации по включению членов в реестр и выдаче им свидетельств о допуске к определенному виду или видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, или об отказе в приеме с указанием причин отказа, направлении или вручении данного решения такому индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу.

В работе также рассмотрены основания прекращения членства в саморегулируемой организации в строительной сфере, среди которых особо выделяются основания несоблюдения членом саморегулируемой организации требований технических регламентов, повлекшего за собой причинение вреда; неоднократного нарушения членом саморегулируемой организации требований к выдаче свидетельств о допуске, требований технических регламентов, правил контроля в области саморегулирования, требований стандартов саморегулируемых организаций и (или) требований правил саморегулирования; неисполнения обязанностей по имущественным взносам, и др.

В ходе проведенного анализа сделан вывод, что по причине того, что строительная деятельность обладает свойством повышенной опасности, и в результате ее ненадлежащего выполнения может быть причинен вред физическим и юридическим лицам, государству в целом, предложено установить членам саморегулируемых организаций в строительной сфере, исключенных из их состава в случае нарушения требований законодательства Российской Федерации, правил и стандартов саморегулируемых организаций, порядка осуществления профессиональной деятельности, запрет на повторное включение в данную или иную саморегулируемую организацию в строительной сфере.

Во втором параграфе «Порядок организации деятельности членов саморегулируемых организаций в строительной сфере» показано одно из основных направлений деятельности саморегулируемых организаций в строительной деятельности, связанное с выдачей допусков к особо опасным работам и капитальным строительством.

Автором установлено требование законодательства о возможности выполнения работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, только при наличии выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким работам.