Социально-правовые аспекты культурной политики России в области охраны культурных ценностей

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 316.754

СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ КУЛЬТУРНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ КУЛЬТУРНЫХ ЦЕННОСТЕЙ

Социологические науки

Юлиана Юрьевна Бурмистрова, к. социол. н., доцент Научно-исследовательский отдел Казанский юридический институт МВД России

Аннотация

Статья посвящена проблемным аспектам культурной политики, оказывающим существенное влияние на сохранение культурных ценностей в современной России. Анализируются вопросы государственного регулирования культуры с помощью законодательных инициатив, критически оценивается деятельность властных структур, связанная с организационным обеспечением и финансированием сферы культуры. Исследование проблем охраны ценностей культуры и культурного наследия открывает возможности для совершенствования политики в области культуры.

Ключевые слова и фразы: культурная политика; культурное наследие; сохранение культурных ценностей; финансирование сферы культуры; законодательство в области культуры.

The author considers the problematic aspects of cultural policy having significant impact on cultural values preservation in modern Russia, analyzes the questions of the state regulation of culture by means of legislative initiatives, critically estimates the government agencies activity relating to the organizational support and financing of cultural sphere, and shows that the research of the problems of cultural values and cultural heritage protection provides opportunities for policy improvement in cultural sphere.

Key words and phrases: cultural policy; cultural heritage; cultural values preservation; financing of cultural sphere; legislation in cultural sphere.

культурная политика законодательный ценность

Обсуждение социально-правовых проблем культурной политики во многом вызвано тем, что процесс социального развития последних лет определил значение культуры как необходимой предпосылки общественных реформ. Осознание этого момента различными общественными силами становится важным фактором формирования качественно иной системы регулирования культуры, что выражается в интеграции интересов субъектов культурной жизни. Подобный подход к анализу проблем регулирования культуры делает возможным, с одной стороны, последовательно увязать цели культурной политики с главными направлениями общественных процессов, а с другой - реализовать эту политику благодаря заинтересованности социальных сил, придающих ей подлинную социальную поддержку.

В последние десятилетия вопросы утраты культурных ценностей, сохранения культурного наследия становятся серьезной национальной проблемой. Большое количество ценностей культуры незаконно вывозится за границу для пополнения частных коллекций. Немало уникальных предметов культуры разрушается по вине бездейственной политики государства в отношении культурного наследия, которое пока не в состоянии надлежащим образом организовывать использование и охрану ценностей культуры, находящихся в его собственности.

Основная проблема этой критической ситуации, на наш взгляд, заключается в недостаточном учете ценностей культуры. Во многих государственных и региональных учреждениях, имеющих культурные ценности, нет необходимых каталогов. Современные реалии требуют не только документального, но и электронного реестра предметов культурного наследия. На сегодняшний день доля объектов культурного наследия, информация о которых внесена в электронную базу данных единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в общем количестве объектов культурного наследия явно недостаточна. К 2018 году ее планируют довести до 52 процентов [8].

Данные обстоятельства часто влекут утерю культурных ценностей, а также создают предпосылки для их хищения, участниками которого нередко становятся должностные лица и работники учреждений культуры.

Единый государственный реестр особо ценных произведений искусства способен устранить разногласия по поводу идентификации культурных ценностей между государственными органами, отвечающими за их использование и охрану, а также сыграть важную роль в организации их законного и контролируемого оборота со стороны государства.

Мы солидарны с мнением Е. В. Медведева, что для этого необходимо под угрозой уголовных санкций вменить в обязанность субъектам, законно занимающимся куплей-продажей культурных ценностей, ведение согласованного с государственным своего реестра, в котором должны быть указаны происхождение каждой культурной ценности, фамилия и адрес поставщика, описание и стоимость каждой проданной вещи. Кроме того, необходимо информировать покупателей о возможном запрете на вывоз этих ценностей [3].

Следующей проблемой охраны культурных ценностей является недостаток финансирования. Переход к рыночной экономике, начатый в 1992 году, сопровождается уменьшением объемов финансирования сферы культуры. За последнее десятилетие бюджетные ассигнования на искусство и средства массовой информации уменьшились на 40%. Это наихудший показатель среди социальных отраслей: государственное финансирование здравоохранения сократилось за тот же период на 21%, образования - на 36% [13].

В октябре 1992 года был принят Федеральный закон «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», содержащий положение о том, что государственное финансирование является основной гарантией сохранения и развития культуры, причем ее финансирование должно составлять не менее 2% средств федерального бюджета и не менее 6% средств местных бюджетов (ред. от 08.05.2010) [9]. Между тем установленные законом нормативы на практике не реализуются. Если раньше средств, выделяемых для охраны культурных ценностей, было недостаточно, и эта сумма была в 2-3 раза меньше необходимой, то сейчас такие виды деятельности, как реставрация, восстановление культурных ценностей, стали редкостью, и если все же осуществляются, то в основном за счет внебюджетных источников. Сегодня бюджет по культуре не только формируется по остаточному принципу, но и исполняется только на 35% при 70% исполнении общего бюджета [10]. Такое положение неотвратимо ведет к постепенному уничтожению национального культурного наследия.

В тесной взаимосвязи с социально-экономическими причинами сложная ситуация с сохранением культурного наследия сложилась, по мнению многих авторов, из-за несовершенства законодательства [4, с. 109; 11, с. 181]. Отставание законодательства от новых явлений, нуждающихся в юридическом оформлении, существует в любой стране. Эта проблема решается просто, если законодательство достаточно гибкое и новые формы легко в него вписываются. В российском обществе приходится приводить законы в соответствие с новыми условиями.

Мы полагаем, что в настоящее время необходимо сохранение единого культурного пространства. В соответствии с этим в рамках СНГ подписан ряд соглашений в области культуры. К числу таких конвенций и соглашений относятся: специальные соглашения о сотрудничестве в области информации, культуры, кинематографии, образования; о вывозе и ввозе культурных ценностей; о правопреемстве в отношении государственных архивов бывшего СССР; соглашение о сотрудничестве в области охраны авторского права и смежных прав; о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с хищениями культурных ценностей и обеспечении их возврата и другие [6, с. 6-10; 12, с. 3-10]. Уровень реального воздействия этих соглашений на культурную жизнь и культурные обмены был и остается различным в зависимости от изменчивых конкретных обстоятельств в том или ином регионе.

Особые проблемы возникли в связи с соглашением о возвращении государствам культурных и исторических ценностей. Оно не было достаточно проработано и привело к ряду конфликтных ситуаций, поскольку не только в годы Советской власти, но и в Российской империи культурные ценности свободно циркулировали в пределах страны и мирового культурного пространства. Идея возвращения всех перемещенных ценностей на места их исторического происхождения оказалась сложной и фактически нереализуемой.

В настоящее время основополагающим документом для решения данной проблемы является Закон

Российской Федерации «О вывозе и ввозе культурных ценностей» от 15 апреля 1993 года № 4804-1 (ред. от 06.12.2011) [5]. Этот закон предполагает сохранение культурного наследия народов Российской Федерации, призван способствовать развитию международного культурного сотрудничества, взаимному ознакомлению народов России и других государств с культурными ценностями друг друга.

В соответствии с Конвенцией ЮНЕСКО «О мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности» [2], ратифицированной Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1988 г. № 8423-XI, для обеспечения охраны своих культурных ценностей от незаконных ввоза, вывоза и передачи права собственности государства - участники настоящей Конвенции обязуются создать на своей территории одну или несколько национальных служб охраны культурного наследия для того, чтобы содействовать разработке проектов законодательных и регламентирующих текстов, обеспечивающих защиту культурного наследия и, в частности, пресечение незаконных ввоза, вывоза и передачи права собственности на важные культурные ценности; составлять и обновлять на базе национального охранного реестра перечень важных культурных ценностей, вывоз которых означал бы значительное обеднение национального культурного наследия; устанавливать для заинтересованных лиц (хранителей, коллекционеров, антикваров и т.д.) правила, отвечающие этическим принципам, сформулированным в настоящей Конвенции, и следить за соблюдением этих правил.

В целях реализации этого международного обязательства Указом Президента России от 30 мая 1994 года № 1108 была создана Федеральная служба России по сохранению культурных ценностей, деятельность которой направлена на осуществление государственного контроля над обеспечением сохранности культурного наследия на всех уровнях. На нее были возложены функции организации и проведения искусствоведческой, историко-культурной экспертизы и регистрации культурных ценностей, вывозимых из РФ и ввозимых на ее территорию, а также выдачи соответствующих свидетельств физическим и юридическим лицам; принятие предусмотренных законодательством РФ и международными договорами РФ мер по восстановлению законных прав собственников культурных ценностей при незаконном вывозе и ввозе культурных ценностей и передаче права собственности на них. Ю. А. Годованец отмечает, что эта деятельность осуществляется на систематической основе при взаимодействии с подразделениями Министерства культуры России, МВД России, другими правоохранительными органами, МИД России и его загранучреждениями и включает в себя:

- формирование федеральной государственной информационной системы «Электронная регистрационно-поисковая автоматизированная система» (электронный паспорт Роскомнадзора от 5 августа 2010 г. № ФС-77100024), где регистрируются факты пропажи, утраты и хищения культурных ценностей и на основе которой осуществляется оповещение об этих фактах как в каталожной, журнальной и иной печатной форме, так и в электронной форме на сайте Росохранкультуры; поиск этих ценностей путем мониторинга зарубежных и отечественных аукционов, других открытых информационных источников и антикварно-художественных мероприятий;

- работу по возвращению выявленных культурных ценностей, начиная со снятия их с торгов, представлению необходимых доказательств прав собственности, проведению переговоров, доставке в Россию и проведению мероприятий по их экспертизе и передаче законному собственнику [1].

Следует отметить, что Росохранкультуре, начиная с момента ее создания в мае 2008 года, удалось вернуть на территорию Российской Федерации такие предметы культурного наследия страны, как картины, иконы, исторические архивные документы, книги, элементы декора, театральные эскизы, чертежи, предметы оружия, декоративно-прикладного искусства, знамена и другие культурные ценности.

В 2012 году Правительство Российской Федерации приняло федеральную целевую программу «Культура России (2012-2018 годы)» [8]. В ней в качестве основных задач государственной политики в области культуры отмечается сохранение культурных ценностей и традиций народов Российской Федерации, материального и нематериального наследия культуры России и использование его в качестве ресурса духовного и экономического развития.

Вместе с тем комплекс государственных мер, который реализуется в настоящее время, не смог оказать должного положительного влияния на ситуацию в культуре, где в 90-е годы XX столетия возникли существенные трудности. Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 была утверждена Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 года [7], в соответствии с которой угрозой национальной безопасности в сфере культуры являются распространение не лучших образцов массовой культуры, ориентированной на духовные потребности маргинальных слоев общества, а также противоправные посягательства на объекты культуры.

Современная культурная политика содержит направление по сохранению культурного наследия, которое предусматривает комплекс социально-правовых и организационных мероприятий, направленных на выявление, охрану, сохранение и популяризацию объектов культурного наследия, включающих движимые и недвижимые памятники истории и культуры России. Кроме того, важной задачей являются сохранение объектов археологического наследия, обеспечение сохранности музейного фонда и развития архивного дела, музеев и библиотек.

Следует отметить, что достижение стратегических целей Программа предусматривает к концу 2018 года.

В рамках Программы предусмотрена реализация двух этапов.

Первый, так называемый предварительный, этап запланирован на 2012-2014 годы. В этот период предусмотрена вынужденная стабилизация финансирования мероприятий в сфере культуры, которая связана с общеэкономической ситуацией в стране. В качестве необходимых мер планируются поддержка профессионального искусства, стимулирование создания новых современных произведений, наиболее эффективных направлений развития культуры и развитие отстающих направлений, выполнение необходимых реставрационных работ, проведение культурных мероприятий, развитие материальной базы учреждений культуры, что даст возможность предоставить населению необходимое качество культурных благ и услуг. Отметим, что впервые будет выделена деятельность по исследованию и сохранению археологических объектов. Кроме того, в отдельное направление оформляется поддержка участия России в международном культурном процессе.

Второй этап, намеченный на 2015-2018 годы, является периодом развития, характеризующимся поступательным увеличением финансирования на поддержку новых инициатив в сфере культуры и искусства. В его рамках предусматриваются реализация значимых проектов в различных сферах культуры, конструктивное воздействие на развитие культурных процессов в субъектах Российской Федерации, внедрение информационно-коммуникационных технологий в сферу культуры, проведение необходимых реставрационных работ на объектах культурного наследия и строительство новых объектов культуры и искусства в субъектах Российской Федерации.

Таким образом, процесс формирования социально-правовой базы культурной деятельности, начатый в 1992 г., продолжается как на федеральном, так и на региональном уровнях. Однако принятые законы далеко не в полной мере обеспечивают правовые гарантии сохранения и развития отечественной культуры. Это, в первую очередь, связано с тем, что правовое регулирование сферы культуры до настоящего времени не составляет единой системы управления, связывающей все уровни культурной сферы - от учреждения культуры, занимающегося наследием, реставрацией, образованием, социальной поддержкой, до федеральных правительственных структур. Для разрешения сложившейся ситуации наиболее целесообразной будет серьезная корректировка существующей культурной политики, которая, как мы надеемся, найдет отражение в политическом курсе нового руководства Министерства культуры России.

Список литературы

1. Годованец Ю. А. Правовые основы и результаты деятельности Росохранкультуры по поиску и возвращению похищенных или незаконно вывезенных культурных ценностей [Электронный ресурс] // Культура: управление, экономика, право. 2011. № 2. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2. Конвенция ЮНЕСКО по вопросам охраны культурного наследия: сборник. М., 1990.

3. Медведев Е. В. Государственная политика в области охраны культурных ценностей требует корректировки [Электронный ресурс] // Культура: управление, экономика, право. 2011. № 3. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

4. Назарова М. Г. Проблемы охраны культурных ценностей в России и за рубежом // Вестник Владимирского юридического института. 2009. № 3 (12). С. 105-109.

5. О вывозе и ввозе культурных ценностей: Закон Российской Федерации от 15.04.1993 № 4804-1 // Собрание законодательства Российской Федерации (СЗРФ). 2004. № 45. Ст. 4377.

6. О вывозе и ввозе культурных ценностей: Соглашение от 28.09.2001 // Бюллетень международных договоров. 2003. № 5.

7. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537 // СЗРФ. 2009. № 20. Ст. 2444.

8. О Федеральной целевой программе «Культура России (2012-2018 годы)»: Постановление Правительства Российской Федерации от 03.03.2012 № 186 // СЗРФ. 2012. № 3. Ст. 1516.

9. Основы законодательства Российской Федерации о культуре: Федеральный закон от 09.10.1992 № 3612-1-ФЗ // Российская газета. 2004. 31 августа.

10. Российский статистический ежегодник: 2010 [Электронный ресурс]. URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/b10_13/ Main.htm (дата обращения: 24.08.2012).

11. Сазонникова Е. В. Культурные ценности как объект правового регулирования в Российской Федерации // Вестник ВГУ. Гуманитарные науки. 2005. № 2. С. 173-184.

12. Соглашение о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с хищениями культурных ценностей и обеспечении их возврата от 05.10.2007 // Бюллетень международных договоров. 2009. № 11.

13. Финансы России: 2010 [Электронный ресурс]. URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/b10_51/Main.htm (дата обращения: 28.08.2012).

Размещено на Allbest.ru