Законодательное отделение судов и прокуратуры от системы правоохранительных органов как элемент государственной стратегии ее реформирования

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОТДЕЛЕНИЕ СУДОВ И ПРОКУРАТУРЫ ОТ СИСТЕМЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ КАК ЭЛЕМЕНТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СТРАТЕГИИ ЕЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ

Андрей Вячеславович Петров

Несмотря на активное использование и широкое распространение термина «правоохранительные органы», существуют серьезные проблемы в единстве его понимания гражданами, учеными и государственными служащими. Во многом это происходит потому, что в настоящее время вышеуказанный термин не определен в российском законодательстве. Такая неопределенность не способствует выработке более или менее согласованного научного понимания содержания понятия «правоохранительные органы», совокупности органов, его образующих. На это обращают свое внимание большинство исследователей, в частности, А. А. Гавриленко [10, с. 191], П. Городецкий [12, c. 95], С. В. Болотин и Н. В. Сидорова [7, c. 125], С. А. Потапова [29, c. 89] и многие другие. Кроме того, вышеуказанная законодательная неопределенность негативно влияет и на развитие юридических учебных дисциплин, а в особенности научной дисциплины «Правоохранительные органы», что, в частности, отмечает И. А. Нужных [22, c. 363] и Е. В. Сопнева [36, c. 6].

Одной из особенностей современного российского законодательства является отнесение отдельными нормативно-правовыми актами ряда органов к правоохранительным, в то время как определение самого термина «правоохранительные органы» отсутствует. Такой подход законодателя к пониманию системы правоохранительных органов значительно усложняет ее восприятие людьми, не занимающимися исследованиями соответствующей нормативно-правовой базы.

Второй особенностью действующего российского законодательства, на наш взгляд, является дифференциация органов судебной системы и прокуратуры от правоохранительных органов. Аналогичный вывод делают и некоторые специалисты, выделяя правоохранительные органы в законодательном понимании и правоохранительные органы в широком понимании, относя к ним прокуратуру и суды [2, c. 280].

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что ряд авторов все же настаивают на том, что некоторые из вышеуказанных органов упоминаются в законодательстве в качестве правоохранительных. Так, А. А. Гавриленко [9, c. 97] и Е. В. Сопнева [36, c. 7] приводят в качестве примера нормативного акта, рассматривающего суды в качестве правоохранительных органов, Постановление ВС РСФСР от 24.10.1991 № 1801-1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР» [24].

На наш взгляд, вышеуказанное мнение не находит каких-либо подтверждений как в современном российском законодательстве, так и в нормативно-правовых актах начала 90-х годов XX века. Более того, пункт «л» части 1 статьи 72 Конституции РФ, указывая, что «в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат» [19], отделяет друг от друга судебные и правоохранительные органы.

Очевидно, что отделение органов судебной системы и прокуратуры от системы правоохранительных органов имеет целенаправленный и далеко не случайный характер. Постараемся понять, почему это сделано.

В отношении органов судебной системы необходимо отметить, что более чем за два десятилетия проводимых реформ они с каждым годом становились все более соответствующими идеалам правового государства и Конституции РФ, в связи с чем менялось их восприятие и в научных кругах. С. В. Бабаченко отмечает, что роль суда в обществе и государстве значительно изменилась по сравнению с советским периодом российской истории. По его мнению, в СССР «…суд достигал поставленных перед ним задач путем выполнения им правоохранительной функции наряду с прокуратурой, МВД, КГБ, а также некоторыми общественными организациями…» [3, c. 95], тогда как «…в правовом государстве такой подход невозможен как в силу независимости суда, так и в силу правоприменительного, а не правоохранительного характера его деятельности…» [Там же].

На наш взгляд, проблема отнесения органов судебной системы к правоохранительным органам в последнее время имеет тенденцию к увеличению к ней научного интереса. А. М. Касумов отмечает, что принятый в советское время взгляд о вхождении судов в систему правоохранительных органов стал «…более уязвим…» [18, c. 129] в связи с изменившимся содержанием правосудия, в связи с чем «…устоявшаяся точка зрения, согласно которой суды входят в систему правоохранительных органов, представляется не бесспорной» [Там же, c. 130].

В настоящее время уже немалое количество исследователей не считают необходимым отнесение органов судебной системы к правоохранительным органам, либо относят суды к отдельной их разновидности, в частности, Ф. Глазырин и В. Клейн [11, c. 2, 3], В. М. Савицкий [26, c. 3-7].

Вместе с тем большая их часть наделяет суды особой ролью в деятельности правоохранительных органов [Там же].

Е. Л. Патрашко, Н. М. Рудяков, А. Н. Харитонов, А. М. Тарасов и др. отмечают, что «практике правового государства в корне противоречит агрегирование суда с иными государственными институтами» [27, c. 91].

Д. С. Канищев, соглашаясь с вышеизложенным, отмечает, что: «Судебная власть составляет самостоятельную ветвь власти, и ставить суд в один ряд с МВД или другими органами исполнительной власти вряд ли следует» [17, c. 140].

Кроме того, согласно близкой нам идее законодательного наделения правоохранительных органов признаком наличия в них института государственной правоохранительной службы, что, по мнению таких специалистов, как В. Щукин [39, с. 57-58], В. П. Божьев [33, с. 17], является одной из составляющих частей дальнейшего реформирования российской правоохранительной системы, представляется нерациональным и крайне затруднительным внедрение правоохранительной службы в органы судебной системы. На наш взгляд, эта причина наряду с двумя указанными также является одним из основных барьеров законодателя при оценке возможности отнесения органов судебной системы к правоохранительным органам.

Однако говорить о том, что позиции данных авторов находят широкую поддержку в научных кругах, преждевременно, так как большая часть специалистов в настоящее время продолжает придерживаться идеи о необходимости отнесения судов к правоохранительным органам, в частности, В. П. Божьев [Там же, c. 240], В. Бобров [32, c. 15], Л. Савюк [31, c. 26], А. А. Гавриленко [9, c. 95-96], П. Городецкий [12, c. 106-107], К. Ф. Гуценко и М. А. Ковалев [30, c. 7-9, 266-280] и многие другие.

Резюмируя позицию законодателя и точки зрения вышеуказанных авторов, необходимо отметить, что, на наш взгляд, основными причинами, не позволяющими законодателю включить органы судебной системы в систему органов правоохранительных, являются:

-значительное обособление судебной системы от иных органов государства, в том числе исходя из принципа разделения властей и независимости судебной власти;

-характер правозащитной деятельности судов, который явно отличается от методов, способов и средств, применяемых правоохранительными органами;

-невозможность внедрения института государственной правоохранительной службы в органах судебной системы.

Не меньший интерес вызывает позиция законодателя, в соответствии с которой прокуратура не относится к правоохранительным органам. На первый взгляд, система органов прокуратуры отличается меньшей автономией, нежели судебная система, и обладает всеми признаками правоохранительных органов, относящихся к таковым рядом специалистов, к примеру, С. В. Болотиным и Н. В. Сидоровой [7, c. 131], A. A. Гавриленко [10, c. 195].

Данная позиция законодателя, на наш взгляд, обусловлена рядом причин, осмыслению которых поможет изучение ряда научных мнений специалистов по данному вопросу.

Итак, что же могло лечь в основу наделения прокуратуры особым статусом?

Первой причиной этого, по мнению таких авторов, как Т. Ю. Ермолова [15, c. 35-38], Р. М. Шагеева [37, c. 82] и В. Г. Бессарабов [5, c. 7], является достаточно большой объем и разнообразие функций прокуратуры, тенденцию к увеличению которых несложно проследить, проанализировав все изменения статьи 8 ФЗ «О прокуратуре РФ» [25].

Значительное увеличение объема полномочий прокуратуры привело к тому, что, как отмечает Л. А. Прокудина, уже к началу двухтысячных годов объем реализации прокуратурой функции по правозащите стал вполне сопоставим с объемом ее реализации судами [34, c. 19].

Таким образом, прокуратура обладает большим объемом функций, нежели многие правоохранительные органы, причем ряд этих функций не свойственен правоохранительным органам.

С передачей следственной функции прокуратуры Следственному комитету в процессе ряда реформ 2007-2011 годов связана новая волна споров о роли и месте прокуратуры в системе государственных органов РФ. Наделение отделившегося от прокуратуры Следственного комитета статусом правоохранительного органа на основании Указа Президента РФ от 29.07.2011 № 1038 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам кадровой политики в правоохранительных органах» [23] делает резонным вопрос, почему прокуратура, ранее обладавшая следственными полномочиями, таким органом не являлась.

Кроме того, сторонники точки зрения, в соответствии с которой именно исключительный объем функций прокуратуры не позволяет отнести ее к правоохранительным органам, отмечают, что в ряде зарубежных стран именно меньший объем их функций позволяет более четко определить их положение в системе государственных органов. Однако, по нашему мнению, это не всегда так. К примеру, В. Бессарабов отмечает, что функций у атторнеев (прокуроров) в США, «по крайней мере, не меньше, чем у их коллег в России», тогда как ее место в системе государственных органов определено достаточно четко [6, c. 38].

В соответствии с вышеизложенным, на наш взгляд, не совсем верно говорить о том, что единственным препятствием неопределенного законодательного статуса российской прокуратуры является ее исключительный объем полномочий, несмотря на то, что он, в целом выше, нежели у прокуратур большинства зарубежных государств. Хотя широкий объем функций прокуратуры, на наш взгляд, во многом способствует формированию сложного и запутанного правового статуса этого органа.

Второй причиной наделения прокуратуры особым статусом являются споры о неоднозначности определения ее места в системе разделения властей, широко обсуждаемые в научных кругах и имеющие несколько научных подходов, которые условно можно разделить на две категории. В соответствии с первой, предусматривается отнесение прокуратуры к органам законодательной (В. Ломовский [20, c. 21], Р. А. Мамедов [21, c. 26]), исполнительной (В. П. Беляев [4, c. 54], И. Л. Петрухин [28, c. 133]) или судебной (Л. А. Прокудина [34, c. 18-22], И. Ф. Демидов [13, c. 16]) власти. В соответствии со второй категорией, прокуратура и вовсе не является органом, относящимся к какому-либо из трех вышеуказанных ветвей власти. Так, В. И. Кайнов, М. М. Садыгова [16, c. 4] отмечают, что прокуратуре свойственны черты сразу нескольких видов власти, И. В. Велиев [8, c. 34], В. Ю. Шобухин [38, c. 147-148], В. Н. Андриянов, Н. В. Мельников, Р. В. Енгибарян, В. Е. Чиркин [1, c. 76-77] предлагают отнести прокуратуру к отдельной, надзорно-контрольной власти. Е. С. Дорошенко и вовсе считает, что прокуратуру «…следует включить в состав государственных органов, не относящихся к органам государственной власти, наряду со Счетной палатой, Уполномоченным по правам человека в РФ и другими подобными органами», также отмечая, что при таком подходе дискуссия об отнесении прокуратуры к той или иной ветви власти вообще исключается [14, c. 110].

Столь значительное разнообразие подходов к отнесению прокуратуры к органам той или иной ветви власти, по мнению ряда специалистов и, в частности, А. Смирнова, связано с тем, что самими ветвями власти исторически предпринимались попытки «перетянуть» прокуратуру на «свою сторону» [35, c. 35], в связи с чем нынешнее законодательство столь противоречиво в отнесении прокуратуры к той или иной ветви власти.

Третьей и основной, по нашему мнению, причиной неотнесения прокуратуры законодателем к правоохранительным органам является несовершенство российской законодательной базы, которая, во-первых, наделяет прокуратуру значительным объемом функций и одновременно допускает ее трактовку в качестве органа, относящегося к тому или иному виду власти. Так, к примеру, в Конституции прокуратура находится в одной главе с органами судебной системы. При этом прокуратура обладает функциями законодательного и исполнительного органа власти в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре».

Таким образом, две указанные причины неотнесения прокуратуры к правоохранительным органам оказывали значительное влияние на формирование ее неоднозначного правового статуса, приведя в итоге его развитие к тому, что наделение прокуратуры статусом правоохранительного органа потребует серьезнейших изменений в действующем законодательстве, в том числе и в Российской Конституции, что, на наш взгляд, излишне трудоемко и не принесет значительной пользы.

Четвертой причиной неотнесения прокуратуры законодателем к правоохранительным органам может являться, по нашему мнению, сложность внедрения в ее деятельность института государственной правоохранительной службы.

С учетом вышеизложенного, на наш взгляд, в качестве основных возможных причин неотнесения законодателем прокуратуры к правоохранительным органам может являться:

-ее противоречивый правовой статус, связанный со значительным объемом ее правоохранительных и иных функций, а также с неоднозначностью ее законодательного положения в системе разделения властей;

-сложность внедрения в ее деятельность института государственной правоохранительной службы;

-необходимость внесения значительных изменений в действующее законодательство для наделения прокуратуры статусом правоохранительного органа.

В соответствии с изложенным, прокуратуру в настоящее время сложно не только отнести к правоохранительным органам, но и наделить ее особым статусом по примеру ряда зарубежных государств в связи со значительными трудностями по внесению изменений в ее правовой статус. Вместе с тем необходимо отметить, что, несмотря на тот факт, что законодатель не относит прокуратуру к правоохранительным органам, он осознает важность ее правоохранительной роли, законодательно закрепив за ней функцию по координации деятельности правоохранительных органов.

Обобщая сказанное, отметим, что официальной позиции государства относительно отнесения или неотнесения органов судебной системы и прокуратуры к правоохранительным органам не существует, тогда как она могла оказаться бы крайне полезной для специалистов, занимающихся изучением вышеуказанной проблемы. Вместе с тем неотнесение прокуратуры и органов судебной системы к правоохранительным органам, на наш взгляд, в настоящий момент законодательно оправдано.

прокуратура судебный нормативный правоохранительный

Список литературы

1.Андриянов В. Н. Прокуратура РФ в системе разделения властей // Вестник Тюменского государственного университета. Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2009. № 2. С. 73-77.

2.Артемьев А. М. Государственная правоохранительная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение: дисс. … докт. юрид. наук. М., 2008. 411 с.

3.Бабаченко С. В. Конституционно-правовой статус правоохранительных органов Российской Федерации: дисс. … канд. юрид. наук. М., 2009. 183 с.

4.Беляев В. П. Надзорная и иные функции прокуратуры - совместимы ли они? // Российский следователь. 2006. № 4. С. 49-54.

5.Бессарабов В. Г. Координация Российской прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (история, состояние, перспективы) // Журнал российского права. 2001. № 3. С. 7-15.

6.Бессарабов В. Г. Прокуратура в зарубежных странах (Начало) // Законность. 2000. № 10. С. 36-40.

7.Болотин С. В., Сидорова Н. В. К вопросу о нормативном закреплении понятия и перечня правоохранительных органов // Современные проблемы уголовного права и уголовного процесса: материалы международной научно-практической конференции (г. Красноярск, 26-27 сентября 2002 г.): в 2-х т. Красноярск: ИЦ КрасГУ, 2003. Т. 2. С. 125-131.

8.Велиев И. В. Место прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации // Современное право. 2005. № 10. С. 30-34.

9.Гавриленко А. А. Понятие и система правоохранительных органов // Сибирский юридический вестник: правовой журнал. Иркутск: Изд-во Иркут. гос. ун-та, 2009. № 1. С. 94-100.

10.Гавриленко А. А. Система правоохранительных органов: понятие и элементы // Актуальные проблемы правотворчества и правоприменительной деятельности: международная научно-практическая конференция (г. Иркутск, 11 апреля 2009 г.). Иркутск: Изд-во Иркут. гос. ун-та, 2009. С. 191-196.

11.Глазырин Ф., Клейн В. Реальность и мифы правовой реформы // Российская юстиция. 2003. № 9. С. 2-5.

12.Городецкий П. К вопросу о содержании понятия правоохранительных органов // Право и жизнь: независимый правовой журнал. М.: Манускрипт, 2000. № 30. С. 95-107.

13.Демидов И. Ф. Становление правового государства и функции прокуратуры: «круглый» стол, выступление // Государство и право. 1994. № 5. С. 3-34.

14.Дорошенко Е. С. Место прокуратуры в системе разделения властей // Закон и право. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009. № 8. С. 108-110.

15.Ермолова Т. Ю. Правотворческая деятельность органов прокуратуры как элемент правозащитной роли государства // Современное право. 2005. № 10. С. 35-38.

16.Кайнов В. И., Садыгова М. М. Роль прокуратуры Российской Федерации в системе разделения властей: теоретикоправовой аспект // История государства и права. 2007. № 9. С. 4-5.

17.Канищев Д. С. Административно-правовые вопросы формирования правоохранительной службы как вида государственной службы Российской Федерации: дисс. … канд. юрид. наук. М., 2004. 165 с.

18.Касумов А. М. Административно-правовое регулирование правоохранительной службы Российской Федерации: дисс. … канд. юрид. наук. М., 2008. 163 с.

19.Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации (СЗРФ). 2009. № 4. Ст. 445.

20.Ломовский В. Какой власти принадлежит прокуратура? // Российская юстиция. 2001. № 9. С. 21-22.

21.Мамедов Р. А. Прокуратура в системе правоохранительных органов Российской Федерации: дисс. … канд. юрид. наук. М., 1994. 194 с.

22.Нужных И. А. О системе правоохранительных органов // Российское общество и государство: актуальные проблемы на современном этапе: материалы международной научно-практической конференции. Владимир, 2009. С. 363-368.

23.О Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам кадровой политики в правоохранительных органах: Указ Президента РФ № 1038 от 29.07.2011 (в ред. от 04.01.2012) // СЗРФ. 2011. № 31. Ст. 4713.

24.О Концепции судебной реформы в РСФСР: Постановление ВС РСФСР № 1801-1 от 24.10.1991 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1435.

25.О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1-ФЗ (ред. от 21.11.2011) // СЗРФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

26.Организация судебной власти в РФ: учебное пособие / под ред. В. М. Савицкого. М.: БЕК, 1996. 320 с.

27.Патрашко Е. Л. Государственная правоохранительная служба Российской Федерации: дисс. … канд. юрид. наук. М., 2005. 248 с.

28.Петрухин И. Л. Состязательность и правосудие (к 100-летию М. Строговича) // Государство и право. 1994. № 10. С. 128-137.

29.Потапова С. А. Об основных признаках правоохранительных органов РФ // Труды академии управления МВД России. М., 2008. № 4 (8). С. 89-92.

30.Правоохранительные органы / под ред. К. Ф. Гуценко, М. А. Ковалева. М.: БЕК, 1996. 320 с.

31.Правоохранительные органы: учебник / под ред. Л. К. Савюк. М.: Юристъ, 2005. 671 с.

32.Правоохранительные органы в России / под ред. В. К. Боброва. М.: МЮИ МВД России; Щит-М, 1998. 212 с.

33.Правоохранительные органы Российской Федерации: учебник / под ред. В. П. Божьева. М.: Спарк, 2002. 400 с.

34.Прокудина Л. А. Суд и прокуратура: проблемы взаимодействия в условиях проведения судебно-правовой реформы // Арбитражный и гражданский процесс. 2002. № 5. С. 18-22.

35.Смирнов А. Какая власть «оседлает» прокуратуру? // Российская юстиция. 2002. № 1. С. 35-36.

36.Сопнева Е. В. О системе правоохранительных органов // Таможенное дело. 2007. № 3. С. 6-9.

37.Шагеева Р. М. Противодействие коррупции как приоритетная задача органов прокуратуры // Право и государство: теория и практика. М.: Право и государство, 2010. № 4 (64). С. 81-85.

38.Шобухин В. Ю. О некоторых принципах организации деятельности российской прокуратуры // Российский юридический журнал. 2008. № 5. С. 144-150.

39.Щукин В. Правоохранительная служба в системе государственной службы РФ // Российский следователь. 2005. № 6. С. 56-59.

Размещено на Allbest.ru