Особенности проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 340.133

Особенности проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов

Глеб Владимирович Синцов, д.ю.н., доцент

Кафедра частного и публичного права

Пензенский государственный университет

Коррупция признана одной из системных угроз безопасности Российской Федерации, а борьба с ней - прин-ципиальной задачей государства и гражданского общества. В статье исследуется институт антикорруп-ционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Обозначается ряд вопросов, пробелов и коллизий, требующих нормативного разрешения. антикоррупционный правовой угроза

Ключевые слова и фразы: противодействие коррупции; антикоррупционная экспертиза нормативных право-вых актов и их проектов; независимая антикоррупционная экспертиза.

Corruption is considered to be one of the systemic threats to the Russian Federation security and the war against corruption is the essential task of state and civil society. The author researches the institution of the anti-corruption examination of normative legal acts and their projects and determines a number of issues, gaps and conflicts that require normative resolution.

Key words and phrases: anti-corruption; anti-corruption examination of normative legal acts and their projects; independent anti-corruption examination.

Конвенция ООН против коррупции, ратифицированная Российской Федерацией в 2006 году, деклариру-ет стремление государств-участников периодически проводить оценку соответствующих правовых доку-ментов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения кор-рупции и борьбы с ней (п. 3 ст. 5) [5, ст. 2780].

Правовые и организационные основы проведения экспертизы нормативных правовых актов и их про-ектов на предмет наличия в них положений, создающих условия для проявления коррупции, заложены Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных пра-вовых актов и проектов нормативных правовых актов» [15, ст. 3609].

Законом определяются цели и принципы организации антикоррупционной экспертизы, перечень субъек-тов, уполномоченных на ее проведение. В то же время не установлено само понятие антикоррупционной экспертизы, хотя оно должно быть в первую очередь прописано в законе в целях унифицированного приме-нения названного института и минимизации потенциальных практических споров и дискуссий на эту тему.

Юридическая энциклопедия трактует экспертизу как изучение специалистом (экспертом) или группой специалистов вопросов, правильное решение которых требует профессиональных исследований и специаль-ных знаний в той или иной сфере. Практическим и документальным результатом экспертизы является за-ключение эксперта или группы экспертов [17, с. 499].

Российские правоведы дают свое толкование институту антикоррупционной экспертизы. Е. В. Каменская и А. А. Рождествина понимают под антикоррупционной экспертизой деятельность специально уполномо-ченных государственных органов и должностных лиц (Минюста РФ, Прокуратуры РФ и иных органов вла-сти) либо физических и юридических лиц, аккредитованных в качестве независимых экспертов на проведе-ние антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность, на-правленную на выявление в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов корруп-циогенных факторов и выработку рекомендаций по их устранению [4]. А. Ю. Гулягин понимает исследуе-мый институт как «действия специально уполномоченного государством органа или лица по оценке норма-тивного правового акта либо его проекта (его формы, целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия и опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции РФ и законодательству, а также на предмет наличия либо отсутствия условий для проявления коррупции - коррупциогенных факторов» [1, с. 39].

Следует отметить, что региональный законодатель в пределах своей компетенции самостоятельно реша-ет данный вопрос.

В соответствии с Законом Мурманской области от 26 октября 2007 г. № 898-01-ЗМО «О противодейст-вии коррупции в Мурманской области» антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов - это «деятельность по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, а также разработка ре-комендаций, направленных на устранение таких факторов» (ст. 1) [8].

В Республиках Алтай, Саха, Тыва под антикоррупционной экспертизой понимается деятельность спе-циалистов по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к нормативным актам субъ-екта РФ и их проектам, разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов [7; 10; 11]. Как видно, разработка рекомендаций имеет здесь и вторую цель - «ограничение действия коррупциогенных факторов».

В соответствии с Законом Оренбургской области от 15 сентября 2008 г. № 2369/497-IV-ОЗ «О противодей-ствии коррупции в Оренбургской области» проводится экспертиза не только правовых актов, но и договоров и соглашений - это «деятельность по выявлению и описанию коррупционных факторов, относящихся к норма-тивным правовым актам Оренбургской области, к их проектам, а также к договорам и соглашениям, с разра-боткой рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов» (ст. 3) [9].

Напротив, в Свердловской области антикоррупционной экспертизой является только «выявление в нор-мативных правовых актах Свердловской области и проектах нормативных правовых актов Свердловской области коррупциогенных факторов» [12, ст. 84]. Соответственно, цели по устранению (или ограничению) таких факторов отсутствуют.

По нашему мнению, антикоррупционная экспертиза представляет собой деятельность специально упол-номоченных государственных органов и должностных лиц либо аккредитованных физических и юридиче-ских лиц, направленную на выявление в нормативных правовых актах и их проектах коррупциогенных фак-торов и выработку рекомендаций (направление требований, обращение в суд) по их устранению.

Для эффективной реализации Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» постановлением Прави-тельства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 утверждены новые Правила и Методика проведения антикоррупцион-ной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов [14, ст. 1084]. При этом установлено, что Методи-ка и содержащийся в ней перечень коррупциогенных факторов являются едиными для всех субъектов прове-дения экспертизы. В то же время Правила определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы только Министерством юстиции РФ и применяются при проведении независимой антикоррупционной экспер-тизы. Иные органы, организации, их должностные лица, согласно ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ, осуществляют антикоррупционную экспертизу в порядке, устанавливаемом нормативными право-выми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.

Обратим внимание, что как Федеральный закон «О противодействии коррупции», так и Федеральный за-кон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» используют такую формулировку как «институты гражданского общества».

Сам термин «гражданское общество» имеет не только юридическую неопределенность, но и некоторые философско-правовые черты. Дифференцированные подходы наблюдаются относительно содержания и со-ставных элементов гражданского общества: разнообразие и равенство форм собственности, свобода труда и предпринимательства, идеологическое многообразие и свобода информации, незыблемость прав и свобод человека, развитое самоуправление, цивилизованная правовая власть [2, с. 118]; личность, семья, школа, церковь, собственность и предпринимательство, социальные группы, слои, классы, частная жизнь граждан и ее гарантии, институты демократии, общественные объединения, политические партии и движения, незави-симое правосудие, система воспитания и образования, свободные средства массовой информации, негосу-дарственные социально-экономические отношения [6].

Таким образом, в силу неопределенности понятия «гражданское общество» всеми признаками неопреде-ленности и неточности обладает и понятие «институты гражданского общества», сложность применения ко-торого можно уже сейчас наблюдать в законодательстве.

Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ устанавливает, что «институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов)» (ч. 1 ст. 5).

Представляется, что общественное объединение, трактуемое Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» как добровольное, самоуправляемое, некоммерческое форми-рование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения, в полной мере является институтом граждан-ского общества (ст. 5). В соответствии со ст. 3 названного закона общественные объединения могут регист-рироваться и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистра-ции и приобретения прав юридического лица [16, ст. 1930].

Тем не менее, Приказ Министерства юстиции РФ от 31 марта 2009 г. № 92 предусматривает возможность наделения статусом независимого эксперта, уполномоченного на проведение экспертизы проектов норма-тивных правовых актов и иных документов на коррупциогенность, только физических и юридических лиц [13]. Из этого следует, что общественное объединение, функционирующее без образования юридического лица, фактически лишается права стать независимым экспертом, предоставленного ему как институту граж-данского общества Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

В сфере правового регулирования статуса независимого эксперта обнаруживаются и другие пробелы. Положение об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполно моченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на корруп-циогенность, утвержденное вышеназванным Приказом Минюста, предусматривает, что юридическое или физическое лицо, намеренное получить статус независимого эксперта, должно отвечать требованиям пункта 6 Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов с целью выяв-ления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденных по-становлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 195. Однако данный нормативный акт признан утратившим силу новым Постановлением Правительства от 26 февраля 2010 г. № 96.

Более того, как Закон об антикоррупционной экспертизе, так и новые Правила и Методика проведения антикоррупционной экспертизы предусматривают проведение независимой экспертизы нормативных пра-вовых актов и их проектов, а Приказ Минюста предусматривает аккредитацию юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов для проведения экспертизы «нормативных правовых актов и иных документов». Что включает в себя понятие «иные документы» в Приказе не поясняется.

Возникает ряд вопросов и при оценке заключения независимого эксперта, например, при его сравнении с заключением Министерства юстиции РФ или при сравнении с заключениями других экспертов. Вполне вероятны ситуации, когда Министерство юстиции РФ выявит коррупциогенные факторы в проекте норма-тивного акта, а независимый эксперт не выявит их, либо наоборот. Также возможны случаи, когда заключе-ния даются разными экспертами, и в каждом таком заключении указано разное количество или разные виды коррупциогенных факторов.

Общий порядок разрешения таких коллизий установлен в п. 6 ст. 4 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ, согласно которому разногласия, возникающие при оценке указанных в заключении коррупциоген-ных факторов, разрешаются в установленном порядке. Такой порядок до сих пор законодательно не установлен.

Еще одна проблема заключается в получении ответа на заключение от органов государственной власти. Исходя из смысла ст. 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ, мотивированный ответ на заклю-чение эксперта дается только в случае, когда в таком заключении содержатся предложения о способе устра-нения выявленных коррупциогенных факторов, в иных же случаях дача такого ответа не обязательна.

Это означает, что заключение эксперта даже с выявленными коррупциогенными факторами, но без пред-ложений по их устранению, может не рассматриваться вообще. Эксперт, в свою очередь, даже не узнает о рас-смотрении или нерассмотрении результатов проведенной им экспертизы. В связи с этим считаем необходи-мым исключить из закона соответствующие ограничения. Мы также придерживаемся мнения о необходимости установления юридической ответственности за игнорирование заключения независимого эксперта [3, с. 36].

Совершенствование нормативной базы проведения антикоррупционной экспертизы должно быть одной из приоритетных мер в противодействии коррупции. Устранение обозначенных правовых пробелов и колли-зий антикоррупционного законодательства будет способствовать повышению эффективности противодейст-вия коррупции и совершенствованию ее профилактической составляющей.

Список литературы

1. Гулягин А. Ю. Экспертиза нормативно-правовых актов как юридическое средство противодействия коррупции // Юридический мир. 2009. № 12.

2. Додонов В. Н., Ермаков В. Д., Крылова М. А. и др. Большой юридический словарь. М.: Инфра-М, 2001.

3. Ибачкова Ю. С., Рыбак К. Е. О качестве антикоррупционных экспертиз // Культура: управление, экономика, право. 2011. № 1.

4. Каменская Е. В., Рождествина А. А. Независимая антикоррупционная экспертиза [Электронный ресурс]: научно- практическое пособие / подготовлено для системы КонсультантПлюс. 2010. URL: http://cmt.consultant.ru/cmb/

doc16689.html (дата обращения: 15.08.2011).

5. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции: принята Генеральной Ассамблеей ООН

31 октября 2003 г. Российская Федерация ратифицировала Конвенцию Федеральным законом от 8 марта 2006 г.

№ 40-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации (СЗРФ). 2006. № 26.

6. Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ, 2004. 283 с.

7. О мерах по противодействию коррупции в Республике Тыва: Закон Республики Тыва от 7 июля 2008 г. № 856 ВХ-II (с изм. от 20.12.2010) // Тувинская правда. 2008. 21 августа.

8. О противодействии коррупции в Мурманской области: Закон Мурманской области от 26 октября 2007 г.

№ 898-01-ЗМО (с изм. от 23.11.2009) // Мурманский вестник. 2007. 1 ноября.

9. О противодействии коррупции в Оренбургской области: Закон Оренбургской области от 15 сентября 2008 г.

№ 2369/497-IV-ОЗ (с изм. от 17.11.2010) // Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области. 2008. 29 августа.

10. О противодействии коррупции в Республике Алтай: Закон Республики Алтай от 5 марта 2009 г. № 1-РЗ (с изм. от

24.06.2010) // Сборник законодательства Республики Алтай. 2009. № 57 (63).

11. О противодействии коррупции в Республике Саха (Якутия): Закон Республики Саха (Якутия) от 19 февраля 2009 г. 668-3 № 227-IV (с изм. от 14.04.2010) // Ил Тумэн. 2009. 29 мая.

12. О противодействии коррупции в Свердловской области: Закон Свердловской области от 20 февраля 2009 г.

№ 2-ОЗ (с изм. от 23.05.2011) // Собрание законодательства Свердловской области. 2009. № 2.

13. Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность:

Приказ Минюста РФ от 31 марта 2009 г. № 92 // Российская газета. 2009. 24 апреля.

14. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов:

Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 // СЗРФ. 2010. № 10.

15. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов:

Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ // СЗРФ. 2009. № 29.

16. Об общественных объединениях: Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ (с изм. от 01.07.2011) // СЗРФ. 1995. № 21.

17. Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия / отв. ред. М. Ю. Тихомиров. М.: Юридическая литература, 1997.

Размещено на Allbest.ru