Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ISSN 1997-292X № 1 (27) 2013, часть 2 193

Башкирский государственный университет (филиал) в г. Стерлитамаке

Кафедра конституционного и муниципального права

Политические отношения в системе местного самоуправления: понятие и участники

к.ю.н., доцент Резида Минияровна Усманова

Аннотация

В статье анализируются политические отношения, которые возникают в системе местного самоуправления. Особое внимание уделяется рассмотрению участников этих отношений (население муниципального образования, органы местного самоуправления, политические партии, а также иные институты гражданского общества). Автор отмечает, что в системе муниципального образования возникает особый пласт политических отношений - муниципальных политических отношений, возникающих при реализации населением своего права на осуществление местного самоуправления.

Ключевые слова и фразы: политические отношения; местное самоуправление; население; органы; народовластие.

Annotation

The author analyzes political relations that occur in the system of local self-government, pays special attention to the consideration of these relations participants (the population of a municipality, local self-government bodies, political parties and other institutions of civil society), and mentions that in a municipality system there occurs a special layer of political relations - municipal political relations arising from the implementation of population's right to realize local self-government.

Key words and phrases: political relations; local self-government; population; bodies; sovereignty of the people.

Конституция Российской Федерации, раскрывая природу Российской Федерации как демократического государства, определяет высшим носителем власти в государстве его народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 1 ст. 1, ст. 3 Конституции РФ). Местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.

Конституции Российской Федерации провозгласила о самостоятельности местного самоуправления и его выводе из системы государственного управления.

В этой связи многие авторы склонны рассматривать местное самоуправление исключительно как институт гражданского общества, выполняющий функции внутренней самоорганизации местного сообщества для решения чисто хозяйственных задач, связанных, например, с обеспечением работы коммунальных служб, муниципальных предприятий и т.д. Однако местное самоуправление - это форма народовластия, т.е. одна из форм публичной власти. Именно поэтому нельзя отождествлять местное самоуправление с одним из элементов гражданского общества [9, c. 7]. По сути, оно уже является не только связующим звеном между гражданским обществом и государством, оно становится представителем государства на местном уровне, реализующим от имени этого государства властные полномочия. Но в то же время этот представитель, хотя и до известной степени формально, зависит от населения муниципального образования и претендует на то, чтобы представлять его интересы. Это придает природе местного самоуправления общественные черты. Поэтому можно говорить о государственной природе местного самоуправления с отдельными общественными чертами. Такая природа позволяет населению муниципальных образований транслировать свои интересы на уровень государственной власти, хотя баланс общественных и государственных интересов на уровне местного самоуправления явно смещен в пользу государства. Тем не менее даже в таком виде местное самоуправление в Российской Федерации по-прежнему остается единственным связующим звеном между государственной властью и гражданским обществом. Теория дуализма это вполне допускает, поскольку не устанавливает, каким образом должны соотноситься государственная власть и местное самоуправление. Более того, именно теория дуализма позволяет объяснить необходимость преобладания государственных черт в природе местного самоуправления над общественными [8, с. 18]. политический отношение местный самоуправление

Наличие данных черт позволяет судить о политическом составляющем в системе местного самоуправления. Во-первых, местное самоуправление включено в общую систему отношений и взаимосвязей, возникающих в политическом пространстве. Политические процессы, протекающие на локальном, местном уровне, во многом воспроизводят матрицу общей политической системы и одновременно обладают собственной внутренней логикой, особенностями и динамикой.

Органы местного самоуправления определенным образом взаимодействуют с органами государственной власти, они испытывают на себе давление различных групп интересов, они могут становиться объектом борьбы между политическими силами, партиями за свое влияние.

Во-вторых, самодеятельность населения при решении вопросов местного значения не может не носить политического характера. Речь идет о механизмах согласования интересов, о технологиях влияния на процессы принятия решений, о выработке политики местного значения. Несмотря на локальный характер такой активности, она неизбежно обретает политические свойства, проявляющиеся в том числе в способности жителей артикулировать свои интересы, использовать механизмы народовластия для решения своих проблем [6, с. 12].

В-третьих, в муниципальных образованиях складываются отношения власти, которые представляют собой разновидность публичной власти. Наличие властных свойств является важным основанием интерпретации местного самоуправления в категориях политологического анализа. На политико-правовую природу муниципальной власти указал и Конституционный Суд РФ, который в своем постановлении от 15 января 1988 г. по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и Закона от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» употребил понятие «публичная власть». В постановлении отмечается, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе, что публичная власть может быть и муниципальной. Являясь разновидностью публичной власти, муниципальная власть действует в пределах муниципального образования, реализуется от имени местного сообщества органами местного самоуправления, основана на праве. Властный характер муниципальной власти выражается также в способности выражать политические интересы территориальной общности людей, являться участником политической жизни и носителем политических отношений, руководствоваться в своей деятельности нормами и правилами, сложившимися в политической жизни государства.

Таким образом, с одной стороны, местное самоуправление является субъектом политической (публичной) власти как политико-властный институт, располагающий статусом нижнего уровня власти - власти муниципальной - и имеющий, соответственно, властные функции. Однако, с другой стороны, местное самоуправление обладает общественно-гражданскими началами. Следовательно, эффективность его функционирования зависит от деятельности структур гражданского общества и реализуется на практике через непосредственные формы волеизъявления народа: референдумы, публичные слушания, собрания, сходы граждан, правотворческую инициативу и т.д.

Властные отношения в системе местного самоуправления имеют свою структуру, где выделяются субъекты, объекты и предмет муниципальной публичной власти. Суть местного самоуправления - в праве населения, признаваемом и закрепляемом государством, самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Субъектом муниципальной власти выступает население, которое реализует свою власть через органы местного самоуправления и через формы непосредственной демократии. Объектом власти выступает тот, на кого распространяется воля субъекта. Особенность местного самоуправления заключается в том, что объект и субъект власти могут меняться местами. Так, в одних отношениях население выступает в роли властного субъекта, например, в случае отзыва выборного должностного лица, а в других - население выступает в роли объекта воздействия местной (муниципальной) власти, например, когда органы местного самоуправления издают решения, обязательные на всей территории муниципального образования. Предмет муниципальной власти - это основания, по поводу которых устанавливаются властные отношения. Как пишет В. В. Латышева, «предметом они становятся тогда, когда обретают значимость в глазах участников взаимодействия» [4, с. 87].

В общем плане «политический процесс», протекающий на местном уровне, охватывает самые различные формы, способы и направления политической деятельности самых различных субъектов. Регулируется он как нормами права (прежде всего, конституционного, муниципального), так и разнообразными писаными и неписаными неправовыми нормами (корпоративными нормами - уставами и другими документами партий, иных общественных объединений, обычаями, традициями, этико-моральными нормами и др.), а подчас и вообще ничем не регулируется, протекает спонтанно, непредсказуемо. Соответственно, в рамках муниципального права нас интересуют лишь общественные отношения, урегулированные нормами права или же требующие такого урегулирования.

Толчок политической деятельности людей и их групп дают их социальные потребности. Будучи осознаны (другое дело - правильно или неправильно), эти потребности превращаются в интересы. Как только субъект осознает, что для удовлетворения интереса необходимо какое-то использование публичной власти, а для этого на нее нужно соответствующим образом воздействовать, интерес приобретает политический характер. Субъект включается в политическую сферу, начинает использовать механизмы влияния на власть.

Удовлетворение интереса либо осознание ошибочного его понимания или невозможности реализовать влечет прекращение данной политической деятельности или замену ее другой. Из совокупности такой деятельности субъектов политической жизни и складывается общий политический процесс. Политический процесс на местном уровне связан функционированием муниципальных (публичных) институтов. Однако в область политики на местном уровне входят также все основные общественные проблемы, события и отношения, которые оказывают существенное воздействие на жизнь социальной общности в целом и влияют на интересы больших групп людей [1, с. 4]. Таким образом, политические процессы, протекающие на местном уровне, так или иначе связаны с организацией муниципальной власти, осуществлением населением публичной власти, народовластия на местном уровне.

В результате возникают различные политические отношения как взаимодействие субъектов муниципальной власти и субъектов политики. Из курса политологии нам известно, что субъектами политики являются государство, политические партии, общественные организации, средства массовой информации, граждане - все, кто, пользуясь средствами власти, решает социально значимые проблемы. Если участниками данных политических отношений выступают органы местного самоуправления, население и они (отношения) регулируются нормами муниципального права, данные отношения по своему характеру являются муниципальными. Однако на местном уровне возможны и такие политические отношения, которые выходят за рамки чисто муниципальных отношений, так как их участниками выступают субъекты политики - политические партии, общественные организации и другие элементы гражданского общества, при непосредственной борьбе за власть на местном уровне или при их желании влиять на местную власть.

Особым участником политических отношений выступает население муниципального образования.

Именно реальная возможность для граждан на деле опробовать свои властные полномочия, проявить свою политическую активность является существенным моментом для развития местного самоуправления. Политические отношения между населением и органами местного самоуправления возникают тогда, когда население непосредственно осуществляет право на местное самоуправление: 1) избирая выборных должностных лиц и формируя выборные органы, а также выдвигая свои кандидатуры на должности выборных должностных лиц; 2) участвуя в референдумах; 3) голосуя за отзыв выборных должностных лиц; 4) принимая участие на сходах. Политические отношения возникают и вследствие участия населения в осуществлении местного самоуправления, т.е. при реализации таких форм, как: правотворческая инициатива граждан, обращение граждан в органы местного самоуправления, публичные слушания, собрание граждан, конференции граждан, опрос граждан. Однако возможно и такое участие, которое не определено нормами Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [7] (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ). Возможность участвовать в осуществлении местного самоуправления предопределено тем, что население муниципального образования по отношению к органам местного самоуправления выступает субъектом политики, и данное участие основано как на нормах Федерального закона № 131-ФЗ, так и нормах других нормативных актов, определяется сложившимися местными традициями. В соответствии с ч. 1 ст. 33 Федерального закона № 131-ФЗ перечень всех возможных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления является открытым, поскольку «граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации».

Соответственно, население в политических отношениях может быть как субъектом политики, так и субъектом власти. Как отмечает Л. С. Мамут, «гражданин вступает в сферу политики и действует в ней не по причине услужения государству, ни ради заработка. Он там постольку, поскольку ясно осознает: без его соответствующих личных усилий не возникнут и не упрочатся демократические институты публичной власти, не установится правовой порядок, люди не получат возможность в должном объеме осуществлять и защищать свои права и свободы» [5, c. 128].

Политические отношения с участием населения возникают и при взаимодействии последних с общественными объединениями. Данные отношения возникают в тех случаях, когда совместными усилиями субъекты воздействуют на муниципальную власть либо когда происходит взаимодействие ради формирования выборных органов власти.

В системе местного самоуправления особым субъектом политических отношений являются органы местного самоуправления. При этом они являются субъектами как чисто муниципальных политических отношений, так и политических отношений, которые выходят за рамки муниципального образования. Органы местного самоуправления в политических отношениях могут быть субъектами политики лишь в случае участия в отношениях с органами государственной власти РФ и субъектов РФ. Во-первых, органы местного самоуправления являются субъектами политических отношений при участии их в организации выборов в органы государственной власти. Например, в соответствии с Кодексом Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов от 03 июля 2003 г. (ст. 14) глава местной администрации осуществляет учет избирателей по выборам не только в органы местного самоуправления, но и по выборам в Алтайский краевой Совет народных депутатов [3]. Во-вторых, политические отношения возникают при реализации органами местного самоуправления права законодательной инициативы в субъекте РФ. Так, Конституция Республики Башкортостан в ст. 76 закрепляет право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления могут быть субъектами муниципальных политических отношений при осуществлении ими властных полномочий, которые связаны с организацией местной жизни и решением вопросов местного значения. Властные полномочия органов местного самоуправления представляют собой объединение интересов местного самоуправления с интересами общества и государства, осуществляемое формами прямой демократии и посредством самостоятельной деятельности органов местного самоуправления [2, c. 135].

Политические отношения возникают и при взаимодействии органов местного самоуправления с институтами гражданского общества, например общественными объединениями, СМИ, или, как их называют, институтами политического опосредования. Именно через институты политического опосредования происходит воздействие гражданского общества на аппарат публичной власти. При этом можно выделить два вида влияния общественной среды.

Основной вид воздействия общества осуществляется через легитимно функционирующую политическую систему, участников политического процесса, имеющих правовое признание в государстве и использующих правовые средства воздействия. Это политические партии, общественно-политические движения, т.е. такие институты, которые создаются с целью участия в политических процессах. Другой вид воздействия общества на муниципальную публичную власть - через неформальные организации, специально созданные группы для давления на власть, лоббирования и достижения своих интересов. Эти группы оказывают воздействие как на представительные органы власти, депутатов в процессе принятия политических решений, так и на муниципальных служащих. По своей сути данная группа политического опосредования не является исключительно политической. Для всех подобных организаций характерна деятельность ради общественного благополучия, при этом они не участвуют в политической борьбе, предпочитая действовать самостоятельно, либо взаимодействуют с властью, имеют право правотворческой инициативы, осуществляют общественный контроль за деятельностью муниципальной власти. Одной из форм общественного участия является лоббирование интересов неполитических общественных организаций в органах местного самоуправления, например, при принятии бюджета.

В системе местного самоуправления в сферу политики могут быть включены средства массовой информации, профсоюзы и другие общественные объединения, трудовые коллективы и т.п. Все они по прямому своему назначению принадлежат главным образом неполитическому обществу, и лишь в некоторых ситуациях - обычно когда власть не обеспечивает условий для их нормального функционирования - институты эти «прорастают» в политическую систему, включаются в политический процесс. Так, например, профсоюзы вправе организовывать забастовки с целью достижения определенных условий, а также участвовать в формировании планов и мероприятий в муниципальном образовании.

Особые политические отношения возникают между органами местного самоуправления разных муниципальных образований как субъектов публичной власти. Они возникают тогда, когда органы местного самоуправления разных муниципальных образований взаимодействуют между собой в политической сфере, а также в ассоциативных формах межмуниципального сотрудничества.

Таким образом, политические отношения в системе местного самоуправления можно разделить на две группы: политические отношения, урегулированные нормами права, и политические отношения, не урегулированные правом. В свою очередь, первая группа отношений в рамках нашего исследования может быть представлена чисто муниципально-политическими отношениями и другими политико-правовыми отношениями, которые либо действуют в пределах территории муниципального образования, либо могут выходить за ее пределы. Муниципальные политические отношения урегулированы нормами муниципального права, возникают между органами местного самоуправления и населением, и они не выходят за рамки муниципального образования.

Список литературы

1. Абдулазизов Т. Г. Власть как политическое основание права // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 21. С. 4-8.

2. Кабашов С. Ю., Гимаев И. Р., Лаврентьев С. Н. Местное самоуправление и муниципальная служба в системе властных отношений. Уфа: Гилем, 2006. 286 с.

3. Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов: от 8 июля 2003 года № 35-ЗС // Сборник законодательства Алтайского края. 2003. № 87.

4. Латышева В. В. Основы социологии и политологии: учебник. М.: Гардарики, 2005. 336 с.

5. Мамут Л. С. Народ в правовом государстве. М.: НОРМА, 1999. 160 с.

6. Матвеев Д. Н. Институт местного самоуправления в политической системе современной России: дисс. … канд. полит. наук. М., 2008. 178 с.

7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ (СЗ РФ). 2003. № 40. Ст. 3822.

8. Пешин Н. Л. Дуализм муниципальной власти // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 24. С. 17-22.

9. Уваров А. А. Местное самоуправление и гражданское общество // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 15. С. 6-9.

Размещено на Allbest.ru