Нормативно-правовое и информационное обеспечение государственных закупок: российские реалии и зарубежный опыт

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Нормативно-правовое и информационное обеспечение государственных закупок: российские реалии и зарубежный опыт

Ирина Бекеновна Колышева

Кафедра частного права

Российский государственный гуманитарный университет

В статье рассматриваются вопросы правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд в Российской Федерации и странах ближнего зарубежья. Анализируются тенденции совершенствования законодательства в данной сфере, в том числе в части правового регулирования информационного обеспечения закупок. Автор выделяет основные проблемы правового регулирования информатизации закупок.

Ключевые слова и фразы: государственные закупки; Соглашение о государственных закупках; информационное обеспечение; электронный аукцион.

NORMATIVE-LEGAL AND INFORMATIONAL SUPPORT OF STATE PROCUREMENTS: RUSSIAN REALIA AND FOREIGN EXPERIENCE

Irina Bekenovna Kolysheva

Department of Private Law

Russian State University for the Humanities

The author considers the questions of the legal regulation of social relations that arise in the sphere of the placement of orders for goods, works and services for state (municipal) needs in the Russian Federation and the CIS countries, analyzes the tendencies of legislation improvement in this sphere, as well as in the part of the legal regulation of procurements informational support, and emphasizes the main problems of the legal regulation of procurements informatization.

Key words and phrases: state procurements; Agreement on State Procurements; informational support; electronic auction.

Одним из наиболее привлекательных рынков для малого и среднего бизнеса является рынок государственных закупок, характеризующийся стабильными и долгосрочными контрактными договорами, заключаемыми с государством. Кроме того, рынок государственных закупок характеризуется прозрачностью и равенством условий для всех участников конкурентной борьбы, стремящихся получить государственный заказ на открытой состязательной основе.

Однако в рамках единого таможенного пространства и Европейского Союза, договор о создании которого подписан странами СНГ, законодательство о государственных закупках может выступать преградой для участника-нерезидента. В частности, это юридические лица, организации, созданные в соответствии с законодательством иностранного государства и имеющие местонахождение на территории иностранного государства.

В качестве подобных препятствий могут выступать, например, значительные расхождения внормативноправовом регулировании хозяйственных правоотношений, применение рядом государств мер тарифного и нетарифного ограничения международной торговли, установление преференций национальному производителю, использование различных подходов в области технического регулирования и стандартизации, а также недостаточное развитие информационных систем, обеспечивающих государственные закупки.

В этой связи изучение основных вопросов правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации и странах ближнего зарубежья, а также основ их информационного обеспечения является особенно актуальным. Возрастающий объем экономического сотрудничества и торговых связей стран - участниц Таможенного союза - Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации - требует гармонизации законодательства каждой из сторон в различных сферах, чтобы определить основные пробелы и противоречия, содержащиеся в действующем законодательстве.

Правовое регулирование рассматриваемой группы отношений достаточно разнообразно и не всегда однозначно.

Так, Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений на территории Российской Федерации. Кроме того, на данную сферу отношений также распространяют свое действие Гражданский и Бюджетный кодексы Российской Федерации, ряд норм общего характера о порядке формирования и размещения государственного заказа, которые содержатся в Указе Президента Российской Федерации «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» и Законах «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», «О государственном материальном резерве», «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», «О государственном оборонном заказе» и «О закупках товаров, работ, услуг по отдельным видам юридических лиц». Определенные требования к порядку размещения государственных заказов содержатся в антимонопольном законодательстве, например в Законе РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».

Отличительной чертой российского законодательства о закупках в сравнении со странами СНГ является его «двухуровневость». Так, на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления используется собственная нормативная правовая база по данному вопросу, принятая в соответствии с Конституцией РФ, Гражданским и Бюджетным кодексами РФ.

Эксперты [4, с. 27] выделяют несколько проблемных блоков в сфере правового регулирования государственных закупок. Так, российские юристы акцентируют внимание на проблемах соотношения норм Гражданского кодекса и Федерального закона № 94-ФЗ [5], выделяют сложности с бюджетным финансированием [6, с. 38], отмечают отсутствие единого четкого механизма правового регулирования и наличие коренных противоречий применяемого Федерального закона № 94-ФЗ с иными законодательными актами [21, с. 4].

Вместе с тем, в связи с подписанием и ратификацией Российской Федерацией [17], Казахстаном [16] и Республикой Беларусь [15] 9 декабря 2010 года Соглашения «О государственных (муниципальных) закупках», подготовленного на основе Типового закона ЮНИСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг, предусматривается поэтапное изменение законодательства в связи с реализацией положений Соглашения. В частности, с 1 января 2012 г. - введение электронных процедур закупок и национального режима в Беларуси и России; с 1 июля 2012 г. - введение электронных процедур закупок в Казахстане; с 1 января 2014 г. - введение национального режима в Беларуси, Казахстане и России [9].

В настоящее время в Российской Федерации ведется работа по совершенствованию законодательства в сфере государственных закупок путем внесения в него изменений и подготовки новых положений на базе действующих актов с учетом потребностей общества и субъектов торговых отношений. В частности, речь идет о Федеральном законе от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ и о Федеральном законе от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг по отдельным видам юридических лиц».

Дальнейшим совершенствованием законодательства о государственных закупках является разработка принципиально нового Федерального закона «О федеральной контрактной системе», который направлен на регулирование закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд и должен будет заменить Федеральный закон № 94-ФЗ.

Следует подчеркнуть, что в случае его принятия будут внесены существенные изменения в правила осуществления государственных закупок, в том числе путем преобразования всей системы государственных закупок в федеральную контрактную систему.

Существенным отличием федеральной контрактной системы от действующей системы государственных закупок будет долгосрочное планирование государственных и муниципальных нужд. Законопроект предусматривает изменение правил определения начальной цены государственного контракта, правил оценки заявок на участие в государственных закупках [2, с. 89], обеспечивает процедуры и требования к мониторингу исполнения контрактов, приемке результатов, мониторингу и аудиту контрактов.

Также данным проектом предусматривается совершенствование существующего механизма информационного обеспечения процедур государственных закупок. Будет создана единая информационная система, которая включает в себя сводный прогноз государственных нужд, реестр контрактов, планы-графики осуществления закупок товаров, планы обеспечения государственных и муниципальных нужд и иные сведения [18]. Информация, содержащаяся в единой информационной системе, будет общедоступна на официальном сайте федеральной контрактной системы.

Данные положения законопроекта соответствуют пункту 5 статьи 3 Соглашения [8]. В соответствии с указанной нормой страны - участницы Таможенного Союза обязаны обеспечить информационную открытость и прозрачность закупок, в том числе посредством создания каждой стороной веб-портала с беспрепятственным и, что особенно важно, бесплатным доступом к информации о закупках, обеспечивающего максимально широкий поиск информации.

Таким образом, в отличие от системы публикации информации о проводимых государственных закупках, действующей в Республике Беларусь в настоящее время, после приведения белорусского законодательства в соответствие с нормами Соглашения доступ к такой информации будет бесплатно предоставляться любому заинтересованному лицу. Кроме того, согласно норме пункта 5 статьи 3 Соглашения на веб-портале должны публиковаться все нормативные правовые акты государства в области закупок [Там же].

В п. 1 ст. 17 Соглашения [Там же] предусмотрены три этапа его реализации в сфере государственных закупок. На первом этапе Беларусь и Россия должны внести в свои национальные законодательства изменения, направленные на приведение их норм в соответствие с Соглашением, внедрить информационные системы, обеспечивающие процесс проведения закупок в электронном формате в соответствии с Соглашением, и ввести национальный режим для своих стран. На втором этапе Казахстан должен привести свое законодательство в соответствие с Соглашением и внедрить необходимые информационные системы. На третьем этапе, как уже упоминалось, введение национального режима для всех стран - участниц Таможенного союза.

Следует отметить, что вопросы информатизации и комплексного информационного обеспечения государственных закупок, в том числе с учетом необходимости унификации и гармонизации законодательства стран - участниц Таможенного союза, изучены мало. В настоящее время ни в Российской Федерации, ни в странах - участницах Таможенного союза (Республика Беларусь, Казахстан) не существует системно упорядоченного законодательства, регулирующего вопросы формирования единых государственных информационных ресурсов, создания интегрированной государственной системы информационного обеспечения закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд и мониторинга использования бюджетных средств.

Имеющиеся нормативные правовые акты предусматривают создание отдельных видов информационных ресурсов по закупкам. Однако нет положений, системно регулирующих норм и правил формирования государственных информационных ресурсов, содержащих сведения о заключенных контрактах и отчеты об их исполнении, ни на ведомственном, ни на более высоком уровне.

Кроме общего информационного обеспечения процедур закупок, в большей степени связанного с реализацией права на информацию и обеспечением открытости информации, особое значение имеет разработка правовых основ информационного обеспечения системы электронных торгов (электронных аукционов). Информационное обеспечение системы электронных торгов для государственных нужд также требует стандартизации информационно-функциональных схем процессов государственных закупок для различных видов товаров, работ и услуг, определения состава электронного документооборота и его правового статуса, порядка реализации электронных платежей по государственным закупкам. В условиях применения электронных торгов для государственных нужд необходимо обеспечение «жестких» требований к электронной аутентификации и идентификации участников этого процесса [1].

Правовые основы информационного обеспечения и механизмы усиления информационных технологий в процедурах государственных закупок в Республике Беларусь заложены Указом Президента Республики Беларусь от 30 декабря 2010 года № 708 «О проведении электронных аукционов», Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31 декабря 2010 года № 1923 «О мерах по реализации Указа Президента

Республики Беларусь от 30 декабря 2010 г. № 708» и Законом Республики Беларусь от 24 ноября 1993 № 2588-XII «О поставках товаров для государственных нужд», который безнадежно устарел, поэтому какойлибо корректировке попросту не подлежит. В рамках осуществления правового обеспечения процедуры электронного аукциона Федеральным законом Российской Федерации от 08 мая 2009 года № 93-ФЗ в него была введена глава 3-1 «Размещение заказа путем проведения открытого аукциона в электронной форме», которая относительно подробно регулирует процедуру проведения электронного аукциона. В Казахстане процедуру государственной закупки в соответствии с п. 4 статьи 12 Закона Республики Казахстан от 21 июля 2007 года № 303-III ЗРК «О государственных закупках» возможно осуществлять на организованных электронных торгах. Правила приобретения товаров, работ, услуг на организованных электронных торгах утверждены Постановлением Правительства Республики Казахстан от 15 ноября 2007 года № 1084.

Вместе с тем при решении вопросов унификации и работы в едином пространстве остаются нерешенными вопросы при осуществлении деятельности по технической защите информации, в том числе криптографическими методами, включая применение электронной цифровой подписи получения электронных ключей доступа (сертификатов электронной цифровой подписи). Так, например, согласно п. 7 Положения об электронных аукционах Республики Беларусь [11] заказчик (организатор, уполномоченная организация) и участники должны обеспечить получение их уполномоченными представителями сертификатов открытых ключей электронной цифровой подписи в удостоверяющем и регистрационном центрах, определяемых операторами электронной торговой площадки. Сделать это надо до аккредитации у оператора электронной торговой площадки.

Согласно Федеральному закону РФ от 21 июня 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» аккредитация участника размещения заказа на электронной площадке осуществляется сроком на три года с момента направления оператором электронной площадки участнику размещения заказа уведомления о принятии решения об аккредитации такого участника размещения заказа на электронной площадке [14]. Не прошедшие аккредитацию лица не будут допускаться к участию в электронных аукционах. В связи с этим возникает необходимость приведения в соответствие законодательства по использованию нерезидентами программных средств криптографии, используемых при подписании электронного документа электронной цифровой подписью. Несомненно, это затруднит участие нерезидентов, включая производителей товаров (работ, услуг), в процедурах государственных закупок и, соответственно, создаст дополнительные криминогенные риски, связанные в том числе с увеличением числа посредников-резидентов.

Поскольку главные ожидаемые результаты от межгосударственного сотрудничества в сфере государственных закупок - это предоставление национального режима предприятиям-резидентам сторон Таможенного союза для участия в государственных закупках, полагаем, что одним из путей решения вопросов в сфере правового регулирования информационного обеспечения в области закупок может быть электронизация государственных закупок на основе электронных паспортов товаров по системе GS1 и электронного документооборота как инструмента непосредственной помощи предприятиям в экспортно-импортной деятельности.

Основной тенденцией развития отношений в сфере государственных закупок для государственных и муниципальных нужд в рамках Таможенного союза является унификация суверенного законодательства его сторон.

Для реализации Типового закона ЮНИСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг помимо издания конкретизирующих правовых актов, закрепляющих механизм его реализации, потребуется совершенствование национального законодательства стран-участниц. Разрабатываемый с этой целью в Российской Федерации закон о федеральной контрактной системе позволит увеличить доступность и прозрачность государственных закупок, хотя он и имеет ряд трудно реализуемых положений, например, таких как возможность в современных экономических условиях определения государственных и муниципальных нужд в долгосрочной перспективе.

Вопросы нормативно-правового и информационного обеспечения государственных закупок находятся во взаимосвязи.

В этой связи представляется актуальной разработка системно упорядоченного законодательства, регулирующего вопросы формирования единых государственных информационных ресурсов, создания интегрированной государственной системы информационного обеспечения закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд. Не должны остаться без внимания и процессуальные вопросы, связанные с использованием электронной цифровой подписи, проведения электронных торгов и др.

Учитывая опыт Европейского Союза для гармонизации отношений в указанной сфере, не исключено, что на определенном этапе возникнет необходимость создания наднациональных органов контроля.

Реализация этих мер должна стать, на наш взгляд, предпосылкой для последующего создания, помимо внутригосударственных, единых в рамках Таможенного союза электронных информационных систем (веб-порталов), на которых могла бы располагаться обобщенная информация о государственных закупках, предоставляемая любому заинтересованному лицу.

Данная область в настоящее время находится в неоднозначном положении, и для выбора оптимального пути развития требуется как пристальное внимание политиков, так и научная рефлексия.

государственная закупка правовое регулирование

Список литературы

1. Анализ мирового опыта по созданию информационного обеспечения государственных закупок (поставок) продукции и электронных торгов для государственных нужд [Электронный ресурс]. URL: http://infogoz.vimi.ru/ otct/Infogoz/KN5/VI.htm (дата обращения: 10.10.2012).

2. Душкин И. В. О перспективах совершенствования законодательства в сфере размещения заказов // Право в вооруженных силах. 2011. № 11. С. 88-90.

3. Задорожный И. С. Государственные закупки товаров на биржевых торгах в Республике Беларусь: правовые и практические аспекты. Анализ особенностей правового регулирования биржевых государственных закупок в других странах Таможенного союза [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс: Беларусь».

4. Маркелов К. Б. Проблемы реализации правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки // Юрист. 2011. № 5. С. 27-33.

5. Матковский С. В. Экспертное заключение на № 94-ФЗ [Электронный ресурс]. URL: http://matkovskij.ru/publ/goszakaz/ ehkpertnoe_zakljuchenie_na_94_fz/2-1-0-27

6. Мирзанурова Н. Государственные и муниципальные заказы: расходование бюджетных средств // Законность. 2010. № 7. С. 38-41.

7. О государственных закупках [Электронный ресурс]: Закон Респ. Казахстан от 21.07.2007 № 303-III ЗРК (в ред. от 03.12.2011). Доступ из справ.-правовой системы «Параграф».

8. О государственных (муниципальных) закупках [Электронный ресурс]: соглашение заключено в г. Москве

09.12.2010. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс: Беларусь».

9. О закупках товаров (работ) и услуг с Руководством по его применению (1994 год) [Электронный ресурс]: Типовой закон ЮНСИТРАЛ. URL: http://www.6pl.ru/asmap/convUNCITRAL1.htm (дата обращения: 15.10.2012).

10. О закупках товаров, работ, услуг по отдельным видам юридических лиц [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

11. О мерах по реализации Указа Президента Республики Беларусь от 30 декабря 2010 г. № 708 (вместе с Положением о порядке осуществления электронных аукционов) [Электронный ресурс]: Постановление Совета Министров Респ. Беларусь от 31.12.2010 № 1923. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс: Беларусь».

12. О поставках товаров для государственных нужд [Электронный ресурс]: Закон Респ. Беларусь от 24.11.1993 № 2588-XII. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс: Беларусь».

13. О проведении электронных аукционов [Электронный ресурс]: Указ Президента Респ. Беларусь от 30.12.2010 № 708. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс: Беларусь».

14. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

15. О ратификации Соглашения о государственных (муниципальных) закупках [Электронный ресурс]: Закон Респ. Беларусь от 28.12.2010 № 211-З. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс: Беларусь».

16. О ратификации Соглашения о государственных (муниципальных) закупках [Электронный ресурс]: Закон Респ. Казахстан от 08.06.2011 № 457-IV. Доступ из справ.-правовой системы «Параграф».

17. О ратификации Соглашения о государственных (муниципальных) закупках [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 11.06.2011 № 176-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

18. О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг [Электронный ресурс]: проект федерального закона Минэкономразвития Российской Федерации от 18.10.2011. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/ about/structure/depfks/doc20111018_02 (дата обращения: 15.10.2012).

19. Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума «АзиатскоТихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 08.05.2009 № 93-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

20. Об утверждении перечня, а также правил приобретения товаров, работ, услуг на организованных электронных торгах [Электронный ресурс]: Постановление Правительства Республики Казахстан от 15.11.2007 № 1084 (в ред. от 30.12.2009). Доступ из справ.-правовой системы «Параграф».

21. Смирнов В. И. Электронные аукционы - финиш 94-го Закона // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2010. № 21. С. 3-44.

Размещено на Allbest.ru