Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовая природа административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации: вопросы теории и практика нормативного регулирования

Николай Васильевич Марушкин

Кафедра конституционного и муниципального права

Нижегородский институт управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

В статье рассматривается вопрос определения ключевых аспектов правовой природы административнотерриториального устройства субъектов Российской Федерации. На основе анализа научных публикаций, а также конституционных положений и норм регионального законодательства автором обосновывается необходимость внесения изменений в действующую Конституцию Российской Федерации в части решения вопросов регулирования административно-территориального устройства.

Ключевые слова и фразы: правовая природа; местное самоуправление; административно-территориальное устройство; государственная власть.

Развитие системы территориального устройства России в постсоветский период, а также на современном этапе связывается, прежде всего, с формированием и функционированием административно-территориального устройства субъектов федерации.

Проблема определения правовой природы современного административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации, вне всякого сомнения, дискуссионна. В значительной мере связано это с тем, что некогда единая система публичной власти, представленная властью государственной и имеющая территориальной основой административно-территориальное устройство, в постсоветскую эпоху получила сложную организационную структуру, представленную на сегодняшний день двумя уровнями государственной власти: федеральной и государственной властью субъектов федерации, а также местным самоуправлением, имеющим, в свою очередь, два уровня.

В научной литературе двух последних десятилетий выделяются две основные тенденции в оценке правовой природы постсоветского административно-территориального устройства субъектов федерации.

Согласно первой, ключевой функцией административно-территориального устройства является сугубо организация государственной власти субъекта и государственного управления соответствующего уровня на местах. Такова в частности позиция Н. Л. Пешина [21], И. В. Лексина [5, с. 48], В. Г. Вишнякова [2, с. 11] и целого ряда других исследователей. Соответственно, структурная составляющая административно-территориального устройства субъекта, в качестве которой чаще всего называется административно-территориальная единица, выделяется в целях реализации властных полномочий органами государственной власти субъекта федерации [5, с. 48].

Изложенная выше точка зрения представляется весьма обоснованной, о чем зачастую говорят и государствоведы, стоящие на несколько иных позициях. Так, в частности, С. П. Калинин в своем диссертационном исследовании отмечал: «…не вызывает сомнений, что система органов государственной власти субъекта Российской Федерации строится и функционирует в соответствии с административно-территориальным устройством субъекта Российской Федерации» [3, с. 6]. Вместе с тем можно утверждать, что исторический опыт организации и функционирования административно-территориального устройства Российского государства в значительной мере подтверждает состоятельность озвученной концепции, ибо как создание всей системы административно-территориального устройства, так и того или иного вида составляющих его территориальных образований диктовалось интересами государственными, а вопросы правового регулирования административно-территориального процесса длительное время относились законодательством к компетенции высших органов государства либо высших органов иных государственно-правовых образований в его составе.

Тем не менее значительная часть современных исследователей придерживается второй точки зрения на проблему правовой природы административно-территориального устройства, согласно которой, помимо целей организации и функционирования государственной власти и государственного управления субъекта федерации на местах, административно-территориальное устройство субъекта служит также целям организации местного самоуправления. На озвученных позициях, в частности, стоят С. А. Авакьян [1, с. 140], А. С. Саломаткин [22, с. 46] и ряд других авторов.

Изложенная точка зрения, на наш взгляд, не в полной мере учитывает исторический опыт правового регулирования административно-территориального устройства Российского государства. Также следует отметить, что в научной литературе на сегодняшний день веские доводы в защиту указанной концепции исследователями не приведены.

Тесная связь административно-территориального устройства субъекта федерации с функционирующей на его территории системой муниципальных образований, вне всякого сомнения, имеет место, однако ее природа не столь однозначна и, как нам представляется, требует своего дальнейшего теоретического осмысления. В отечественной теории государства и права административно-территориальное деление страны зачастую рассматривается как явление первичное по отношению к системе местного самоуправления, такова, в частности, позиция авторского коллектива под руководством Н. И. Матузова и А. В. Малько [23, с. 57].

Свою негативную роль в возникновении разночтений также сыграл отход федерального законодателя от ранее действующей практики конституционного регулирования административно-территориального устройства. Так, указанный вопрос, согласно действующей Конституции, не включен ни в число предметов исключительного ведения Российской Федерации, ни в вопросы совместного ведения федерации и ее субъектов [4, ст. 71, 72]. При этом правомочия по установлению общих принципов организации системы органов государственной власти, находящейся в тесной связи с административно-территориальным устройством субъекта федерации и местного самоуправления, напротив, отнесены Конституцией к вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов [Там же, ст. 72]. Таковое положение вещей нельзя признать удовлетворительным, в связи с этим считаем весьма актуальным разрешение в дальнейшем вопроса о внесении дополнений в действующую Конституцию Российской Федерации, и в первую очередь в части отнесения вопросов административно-территориального устройства к предметам совместного ведения. Полномочия по установлению общих принципов административно-территориального устройства субъектов федерации представляется целесообразным отнести к исключительному ведению Российской Федерации.

В том числе и по причинам, указанным нами выше, еще более разнообразной представляется правотворческая практика регионального законодателя при нормативном закреплении правовых основ административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. Так, анализ регионального законодательства позволил выделить ряд подходов в определении правовой природы административно-территориального устройства субъектов федерации.

Законодательные органы 18 субъектов Российской Федерации нормативно закрепляли в качестве целей административно-территориального устройства организацию государственной власти и функционирование государственных органов на территории субъекта федерации. Среди таковых можно выделить, в частности, Краснодарский край [10, ст. 6], Калужскую [9, ст. 3], Сахалинскую [17, ст. 2] области.

Законодатель 37 регионов Российской Федерации в той или иной форме определял, что целью административно-территориального устройства субъекта является организация государственной власти и местного самоуправления на территории соответствующего субъекта. При этом следует отметить, что понимание функций административно-территориального устройства в организации народовластия региональным законодателем существенно разнится. Так, законодателем Республики Алтай [12, ст. 2], Республики Саха (Якутия) [15, ст. 2], Амурской области [6, ст. 3], а также ряда других субъектов в качестве ключевой функции административно-территориального устройства субъекта была закреплена функция формирования, создания как системы органов государственной власти и местного самоуправления, так и системы государственного и муниципального управления.

Приведенные выше позиции регионального законодателя коррелируют с изложенными нами ранее научными концепциями, и их можно отнести к основным. Однако в региональной законотворческой практике имеет место и нормативное закрепление иных правовых конструкций. Так, из норм законодательства об административно-территориальном устройстве Чувашской Республики следовало, что целью административно-территориального устройства республики является построение и функционирование лишь системы органов местного самоуправления.

В свою очередь, законодателю Кабардино-Балкарской Республики и Республики Хакасия свойственен подход, условно нами определяемый как «управленческий». Согласно законодательству КабардиноБалкарской Республики административно-территориальное устройство последней установлено «в целях эффективного управления с учетом исторических и культурных традиций, хозяйственных связей, сложившейся инфраструктуры» [7, ст. 1]. В законодательстве Республики Хакасия содержится норма, определяющая целью административно-территориального устройства соответствующего субъекта федерации обеспечение управляемости территорий и их социально-экономическое развитие.

Единственным регионом Российской Федерации, закрепившим в своем законодательстве цели административно-территориального устройства, сформированные на основе подхода, условно нами определяемого как «информационный», является Калининградская область. Соответствующим областным законом вводится норма, согласно которой административно-территориальное устройство устанавливается «в целях обеспечения ведения и применения общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации, обеспечения достоверности и сопоставимости экономико-статистических данных и показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы, в том числе в области прогнозирования, статистического учета, налогообложения, при межведомственном информационном обмене, создании информационных систем и информационных ресурсов» [8, ст. 1].

Законодательство 13 субъектов федерации нормативно закрепляет цели создания таких объектов административно-территориального устройства, как районы в городе (городские районы). Стоит особо отметить, что в региональных законах 10 субъектов федерации, из числа указанных, цели создания городских районов коррелируют с вопросами местного значения поселений и городских округов, установленными статьями 14, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [20]. Так, соответствующим законом Республики Башкортостан установлено, что «район в городе (городской район) - административно-территориальная единица в составе города республиканского значения, выделенная в целях обеспечения эффективности управления городским хозяйством и социальной инфраструктурой, улучшения обслуживания жителей города, приближения государственного и (или) муниципального управления к населению» [13, ст. 3]. Схожие нормы содержит законодательство республики Бурятия [14, ст. 3], Пермского края [11, ст. 1], Томской области [18, ст. 3] и ряда иных субъектов федерации.

В свою очередь, законодатель Чувашской Республики прямо предусматривал, что «район города - часть территории города, выделенная в целях рациональной организации управления муниципальным хозяйством, улучшения обслуживания населения и удобства жителей во взаимоотношениях с органами местного самоуправления» [19, ст. 1], чем фактически закреплял создание и функционирование такого объекта административно-территориального устройства Чувашской Республики, как район города, сугубо для целей решения вопросов местного значения.

Итак, анализ ключевых научных позиций представителей отечественной юридической науки на правовую природу административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации позволил установить, что основополагающей функцией указанного правового института является организация государственной власти субъекта и государственного управления соответствующего уровня на местах.

Исследование опыта правового регулирования административно-территориального устройства субъектов федерации показало, что последнее представляется зачастую непоследовательным и противоречивым, в связи с чем целесообразно разрешение в дальнейшем вопроса о внесении дополнений в действующую Конституцию Российской Федерации в части отнесения вопросов административно-территориального устройства к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а полномочий по установлению общих принципов административно-территориального устройства субъектов федерации - к исключительному ведению Российской Федерации.

государственный власть административный федерация

Список литературы

1. Авакьян С. А. Конституционное право России: учебный курс: в 2-х т. М.: Юристъ, 2005. Т. 2.

2. Вишняков В. Г. Проблемы укрепления территориальной целостности Российского государства // Законодательство и экономика. 2011. № 10. С. 2-21.

3. Калинин С. П. Правовое регулирование административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук. Омск, 2001. 236 с.

4. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 декабря.

5. Лексин И. В. Административно-территориальное устройство и система муниципальных образований: региональные особенности и реформы местного самоуправления // Местное право. 2001. № 8. С. 29-49.

6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 10.07.2012) // Собрание законодательства Российской Федерации (СЗРФ). 2003. № 40. Ст. 3822.

7. Саломаткин А. С. Административно-территориальное устройство Российской Федерации: вопросы теории и практики. М.: Манускрипт, 1995. 374 с.

8. Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М.: Юристъ, 1997. 672 с.

Размещено на Allbest.ru