Градостроительное законодательство Российской Империи как элемент экологического права

Размещено на http://www.allbest.ru/

ISSN 1997-292X № 4 (30) 2013, часть 2 145

ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ КАК ЭЛЕМЕНТ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

Пирожкова Ирина Геннадьевна, к.и.н., к.ю.н., доцент Тамбовский государственный технический университет

Аннотация

В статье проанализированы исторические предпосылки формирования экологического права, складывающиеся в области градостроительной деятельности в Российской империи. Определено место правового нормирования общественных отношений, возникающих в рамках социальной экологии в системе социальных наук. Дан анализ тенденций развития градостроительных экологических норм, касающихся промышленного строительства, санитарии и гигиены городов, противопожарного регулирования на правовом материале общероссийского и регионального значения.

Ключевые слова и фразы: градостроительная политика; социальная экология; строительное законодательство; Строительный устав; урбанистика; экологическое право.

Annotation

TOWN PLANNING LEGISLATION OF THE RUSSIAN EMPIRE AS ENVIRONMENTAL LAW ELEMENT

Pirozhkova Irina Gennad'evna, Ph. D. in History, Ph. D. in Law, Associate Professor Tambov State Technical University

The author analyzes the historical preconditions of environmental law formation, created in the sphere of town planning activity in the Russian Empire, determines the place of the legal regulation of social relations that arise within the framework of social ecology in social sciences system, and presents the analysis of the trends in town planning environmental norms development, concerning industrial construction, urban sanitation and hygiene, fire regulation, on the legal material of the all-Russian and regional significance.

Key words and phrases: town planning policy; social ecology; building legislation; Building Regulations; urban studies; environmental law.

История градостроительной практики и правового регулирования строительства тесным образом переплетается с историей экологического права.

Рассматривая экологическое право, как комплексное правовое образование, совокупность норм, регулирующих общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы, складывающиеся по поводу охраны окружающей среды, необходимо отметить, что исторически градостроительное регулирование в основном затрагивало отношения в области использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности.

Градостроительное законодательство России периода империи содержит зачатки регулирования права собственности на природные объекты и регламенты государственного администрирования в области природопользования. Современное наполнение особенной части экологического права разнообразно, в рамках истории градостроительного регулирования, в первую очередь, оно смыкается с эколого-правовым режимом населенных пунктов, с правовым регулированием обращения с отходами производства и потребления.

Правовой режим общественных отношений, складывающихся в рамках градостроительной деятельности человека, имеет междисциплинарные пересечения, является частью большой и разнообразной области знаний, связанной с функционированием и развитием городских центров - урбанистикой. Обозначенные проблемы экологического права ставятся не только в рамках истории права и градостроительства, но и в рамках социальной экологии, которая среди прочего изучает состав и общественные интересы социальных слоев и групп, эксплуатирующих природные ресурсы, восприятие разными социальными слоями и группами экологических проблем и мер по регулированию природопользования [16].

Человек в значительной степени изменяет окружающую среду на основе перестройки места своего обитания (отражается в процессах городского планирования), создает условия для благополучного или неблагополучного развития здоровья (отражается в предмете медицинской экологии, санитарии и гигиене), создает визуальную жилую и рабочую среду (изучается историей архитектуры и градостроительства). Все перечисленные области урбанистики в том или ином виде имеют нормативное закрепление, регулирование.

По-видимому, самые ранние нормативные акты, относящиеся к предмету урбоэкологии в России, - это указ 1640 года об уборке павших животных в Москве и указы Софьи «не оставлять на улицах навоз, мертвечину и всякий скаредный помет» [17, с. 413].

Экологические аспекты градостроительного законодательства отражены в наиболее систематизированном акте - Строительном уставе (1832, 1842, 1857, 1900 гг.) [15]. Общей тенденцией, многократно разбираемой в научных работах, посвященных архитектурному и градостроительному проектированию, истории правовой регламентации градостроительства в целом, является ослабевание государственного императивного вмешательства в процессы градоформирования, «разгосударствление» градостроительства.

Экологические нормы, и так находящиеся на периферии государственного интереса, постепенно сводятся в Строительном уставе на нет. Об ослаблении централизации управления строительством в городах и косвенно о техническом прогрессе, количественном росте промышленного строительства свидетельствует 166 статья Устава 1900 г., которая упрощает требования к нему, утверждая, что «строения заводские и фабричные не подлежат никаким правилам относительно фасадов, высоты крыш и других архитектурных наружных правильностей»; пункт 12 примечаний к статье 169 разъяснял, что «обязательные постановления о сломке или перестройке существующих вредных промышленных сооружений могут применяться лишь во вновь возводимых заводах», а пункт 14 все это относил на усмотрение местных властей, утверждая, что «городским думам принадлежит право составления для местных жителей обязательных постановлений об устройстве и порядке содержания фабричных и ремесленных заведений».

Изменения регулирования зачастую происходили не по линии отмены тех или иных ограничительных статей, а по линии введения примечаний, которые давали возможность снять ограничения и иногда изменить самую суть статьи. Яркий тому пример - статья 747 Строительного устава 1832 г., которая категорически утверждает, что «фабрик и заводов, вредных чистоте воздуха, в городах и выше городов по течению рек и протоков строить не дозволяется». Эта статья, основывающаяся на указах 1803 и 1826 гг., является неизменной для всех изданий Устава, но постепенно теряет силу. Если в Уставе 1832 г. она еще подкреплялась требованием о том, что промышленные предприятия, построенные с нарушением этих правил, должны быть выведены из города в десятилетний срок, то в Уставе 1842 г. это требование было снято, а примечания, введенные в Уставе 1900 г., завершили процесс: пункт 7 примечаний к статье 165 разъясняет, что «завод, состоящий в черте города и отнесенный к числу заведений вредных, может быть оставлен при соответствующем разрешении министерства внутренних дел» [2, д. 4017, л. 7-10]. В местной городской практике, по всей вероятности, таких разрешений не испрашивали и до выхода Устава 1900 г. Нами выявлена переписка по поводу разрешения спорного строительства каменной паровой вальцевой мукомольной мельницы на берегу р. Студенец в Тамбове в 1889-1890 гг., то есть на городской территории между 21 и 32 кварталами, по соседству с которой уже были жилые деревянные постройки. Согласование с МВД требовалось даже не по поводу внутригородского расположения будущего завода, на строительство которого Тамбовская Дума дала разрешение в общем порядке, а по поводу жалоб окрестных домовладельцев, в количестве 14 человек, которые указывали на «шум, грязь от возчиков, нечистую воду» и возможную пожароопасность. Последнее было опровержено разъяснением из МВД. Что касается других неудобств от соседства местных жителей с заводом, то их и центральное, и городское начальство не рассматривало, так как, по разъяснению Городской Думы, ее постановления «могут быть обжалованы только городским обществом, а не группой домовладельцев» [Там же].

В 1909 г. произошел аналогичный спор между владельцами чугунолитейного завода в г. Козлове Тамбовской губернии и проживающими рядом с ним жителями. На этот раз разбирательство было начато с жалобы во врачебное отделение Тамбовского губернского правления, которое подтвердило «негативные в санитарном отношении последствия работы завода». Однако ходатайство его владельцев о разрешении продолжать работать было удовлетворено местной Думой, основанием к чему послужило разъяснение Сената «о допущении в городах заводов, в котором единственным препятствием к расположению оных служит пожароопасность» [8, д. 134, л. 7].

Также, помимо примечаний разрешительного характера, ряд пунктов в статье 165 Строительного устава 1900 г. вводил особые, льготные правила строительства фабрик и заводов некоторых видов промышленности и городов (например, примечание 2 - для Петербурга, примечание 3 - для нефтяной промышленности в Батуми и т.д.).

Воля губернского начальства в спорах между обывателями и заводчиками была определяющей для правоприменительной практики экологичного природопользования. Так, в аналогичной, но гораздо более определенной ситуации очевидного загрязнения жилой среды отходами промышленного производства в г. Глухове в 1890-е гг. спор был разрешен в пользу жителей, испытывающих вредное воздействие [10].

Нетрудно заметить, что критерии требовательности к застройщикам при названных реорганизациях менялись в совершенно определенную сторону. Впервые только в Уставе 1900 г. появилась норма (представленная статьей 209) о некотором ограничении для строений в целях соблюдения должных санитарных и гигиенических требований. Сформулирована она довольно расплывчато и дает право «принимать... меры» полиции и общественному управлению в случае «упущения по содержанию недвижимого имущества, которые угрожают народному здравию».

На материале города Тамбова активность местных властей по утверждению специальных и технических эколого-санитарных правил, касающихся строительства, не отмечается. В 1883 г. губернаторам предлагалось выяснить, «не хотят ли Городские Думы во вверенной им губернии распространить на себя право издавать постановления» о строительных и санитарных нормах для фабрик и заводов с целью «охранения общественного здоровья». На запрос тамбовского губернатора уездные городские головы (кроме Липецкого и Тамбовского, которые согласились «принять на себя право издавать соответствующие постановления») ответили: «…так как промышленность не развита - своих суждений иметь не следует» [2, д. 3397, л. 5; 4, д. 150, л. 10 об.]. Такая наглядная демонстрация отсутствия всякой нормотворческой инициативы на местах - последствие практики излишне централизованного управления и жесткого законодательства в предшествующий период.

Значительный ущерб не только обывателям, государству, но и природе наносили городские пожары.

Противопожарное нормирование - это наиболее развитая и обширная часть законодательства Российской империи, являющаяся базой современного экологического права. Она содержит нормы, которые как прямо регламентируют использование природных ресурсов, так и косвенно влияют на экологическое состояние населенных пунктов.

Начало более или менее системного противопожарного нормирования относится к первой трети XVIII в.: в городах создавались особые патрули и караулы из воинских подразделений, устанавливались технические нормы, обязательные к выполнению архитекторами и строителями (относительно устройства печей, брандмауэров, материалов, разрешенных для городского строительства); в 1747 г. пожарной техникой оснащались все правительственные учреждения [18].

Каждое новое царствование прибавляло количество повторенных норм. Показательным примером в этом отношении являются нормативные акты елизаветинского времени: указом 1742 г. запрещалось «раскладывать по улицам огонь близ жилья»; указ 1748 г. предписывал, «чтобы во всех городах пожарные инструменты были в должной исправности», и акцентировал внимание на особое рвение в поимке поджигателей; указом 1752 г. было велено всем без исключения воинским командам прибывать на пожар, в том числе и тем, кто не имел инвентаря; в 1755 г. было отдано распоряжение о прикреплении в столице всех полков по пожарным командам в целях обучения солдат навыкам пожаротушения [1, с. 25].

Принимаемые меры, несомненно, повышали степень готовности борьбы с огнем, но пожаров тем не менее меньше не становилось.

Техническое оснащение полицейских команд воинских подразделений было примитивным: топоры, вилы, ведра, крючья, лестницы, щиты. Другая опасная направленность противопожарной практики состояла в нарушениях градопланировочного характера. Так, например, в соответствии с полицмейстерской инструкцией ширина улиц должна была составлять не менее пяти саженей, а выступающие строения должны быть снесены. Отсутствие «красных линий», самозахват городской земли, самовольная застройка - все это не раз отмечаемые факты, нашедшие отражение как в нормативных, так и в общеисторических архивных материалах.

Важной частью градостроительных мероприятий, последовавших вслед за крупными пожарами середины XVIII в., стали следующие узаконения: требование следить за состоянием проходов и проездов в рамках городской территории к особо ценным кварталам (сосредоточенным, как правило, в центре), освобождать от хлама проезжие улицы. В Московском Кремле и Китай-городе было запрещено строить деревянные здания, а существующие были снесены. Установка на безусловное возведение каменных зданий породила проблему нехватки соответствующих материалов. Решалась она следующим образом: Генерал-прокурор предложил Сенату отдать кирпичные заводы в ведомство Московской губернской канцелярии, которая обязана была обеспечить жесткий контроль за достаточным производством кирпича, за качеством обжига и ценами на него. Впоследствии по этой схеме будет выстроено и провинциальное градостроительство. Некоторые нормы этого периода при кодификации будут перенесены в Строительный устав 1832-1900 гг.

Во второй половине XVIII в. екатерининское законодательство в области градостроительства систематизировалось, обрело целостные черты. Противопожарные меры осуществлялись в следующих направлениях.

1. Оптимизация организации и структуры пожарных формирований.

2. Градостроительная кампания по перепланировке городов. С 1763 г. - со времени издания указа «О сделании всем городам, их строению и улицам специальных планов по каждой губернии особо» (указ был продублирован в 1764 г.) [12, с. 251], поводом к которому явилась необходимость восстановления сгоревшей Твери, началось массовое составление планов русских городов. При разработке перспективных планов в них закладывались актуальные принципы противопожарного градостроительства, соответствующие представлениям той эпохи об идеальном регулярном городе. До этой масштабной кампании планы обычно не составлялись, регулирование застройки производилось указами без приложения планов. Ввиду того, что право частной собственности препятствовало сносу существующих зданий и единовременному спрямлению улиц, регулирование застройки городов рассчитывалось на длительный период, по мере обветшания зданий или уничтожения их пожарами. Таким образом, в перспективной планировочной деятельности законодатель воспринимал пожары не только как бедствие, но и как средство обновления структуры поселений. Утвержденные планы сохраняли свое нормативное значение до их переделки и переутверждения.

Местные власти не могли вносить в них изменения.

3. Следующим этапом после составления планов было обновление технико-архитектурных норм, обязательных для городских зданий и сооружений разных типов. Основным инструментом для реализации этого направления градостроительной политики, впервые апробированным при Петре I, были «образцовые проекты», составленные ведущими архитекторами [13].

Одной из основных задач при перестройке городов было всемерное внедрение каменного строительства. В указе об учреждении Комиссии для устройства Петербурга и Москвы (которая называлась также «Комиссия о каменном строении...») говорилось: «...по множеству настоящего в тех городах деревянного строения и беспрестанной впредь от вновь строящегося прибавки, в строенном лесу является недостаток, да и от пожарного времени неизбежная опасность и разорение; для того оной Комиссии по учреждению, по примеру, как при предках… было, Каменного приказа, на каком основании оному быть, представить в Сенат свое мнение с точным изъяснением, дабы желающие вновь каменное строить без большого затруднения иное исполнить могли» [12, с. 250]. Но высокая стоимость каменных домов - основного типа сооружений, предусмотренных образцовыми проектами, нехватка кирпича и черепицы делали эту задачу чрезвычайно сложной. Жители городов, даже состоятельные, отказывались от строительства, и кварталы, отведенные под каменные дома, часто в течение многих лет пустовали и затем в нарушение закона застраивались деревянными домами.

Законодательная практика XIX в. с ее постепенной «децентрализацией» регламентации городского хозяйства содержит повторяющиеся нормы противопожарного нормирования, рассматриваемые нами в качестве фактора формирования экологического права. Центральные власти постоянно напоминали местным органам управления о необходимости соблюдения разделения каменных и деревянных кварталов. А в 1860-е гг., ссылаясь на пример Орловской губернии, рекомендовали совершенно невыполнимую меру по «замене вообще деревянных построек в городах каменными» [9, д. 472, л. 3]. Выработка действенных мер по борьбе с пожарами также легла на местные управления.

Важнейшим источником современной социальной урбанистики являетсякомплекс норм по вопросам санитарии и гигиены городской среды, которые в рассматриваемое время зачастую не отграничивались от экологических норм, связанных с промышленным загрязнением. Решение означенных проблем, по замыслу государства, также должно было лечь на местные органы власти и самоуправления. В конце XIX - начале XX в. появилось осознание необходимости осуществлять в какой-либо форме официальный контроль за санитарной ситуацией в городах, причем это касалось всех типов построек - городских, казенных, общественных, частных. Очень показательны в этом смысле действия властей в Тамбовской губернии.

Первые мероприятия по благоустройству города проявились в деятельности комитета с одноименным названием в 1867-1870 гг. Самым значительным была реорганизация Базарной площади, которая представляла собой «болото с разбросанными лавочками и ларями»; были пересчитаны все строения на ней; участки, на которых были обнаружены неплановые строения, были отчуждены; некоторые строения в принудительном порядке перенесены или сломаны; в каменных торговых рядах были ликвидированы тайные скотобойни. Улучшение внешнего вида и санитарного состояния площади повлекло более активное участие торговцев в торгах на аренду участков на ней, что позволило «увеличить доход города на 4000 руб.» [11; 14].

В конце 1870-х гг. перед губернским управлением впервые встал вопрос о создании комплексной системы городского санитарного надзора. По инициативе губернатора были образованы три комиссии по врачебно-полицейскому осмотру города. Они работали вместе с губернским комитетом общественного здравия и выработали «проект ветеринарно-санитарных мер в 3 направлениях: а) ветеринарный надзор, б) меры, предохраняющие от повальных болезней, в) меры для прекращения повальных болезней» [3, д. 170, л. 8].

В 1897-1898 гг. губернатор, отмечая «крайне неудовлетворительное состояние города в санитарном отношении», предлагал городскому голове поручить инспектору врачебного отделения губернского правления «доставить ему (губернатору) его соображения» на счет того, что в городе отсутствовали организованные свалки нечистот и навоза (их сваливали недалеко от центра города - по берегам р. Студенец, «из чего проистекала порча воздуха и особенно воды р. Цны»), почти во всех дворах отсутствовали правильно устроенные отхожие места, выгребные и помойные ямы с непроницаемыми стоками, в городе не было «определенных мест для мытья горожанами белья». Губернский врачебный инспектор, доктор медицины, статский советник К. А. Спренжин докладывал, что грязь «производится в городских канавах, расположенных в самых людных и наилучших частях города, например, в канале вблизи Дворянского собрания» и т.д. Инспектор подготовил губернатору объемный доклад, в котором приводил сведения по заболеваемости инфекционными болезнями, данные о высокой смертности. В переписке появились такие термины, как «вредные для здоровья заводы», «отбросы ядовитой жидкости», «заражение местности путем разноса ядовитой пыли», «противосанитарное содержание завода». В данных источниках, пожалуй, впервые в истории Тамбовщины формулируются экологические ориентиры градостроительной политики [5, д. 26, л. 2].

В общероссийском масштабе в качестве теоретической базы санитарии и гигиены городского хозяйства использовалась книга Покровского «Вопросы городской гигиены» (1882 г.), которая рассылалась в губернские управления для ознакомления, а также опыт по этому вопросу других губерний - Рязанской, Тверской, Орловской, Курской, Киевской, Новгородской, Полтавской. Следует заметить, что к этому моменту городской санитарный надзор был введен только в двух губерниях (Киевской и Новгородской) [Там же, л. 7].

С 1890-х гг. более или менее регулярно составлялись отчеты о санитарном благоустройстве городов, как губернского, так и уездных. Однако результаты осмотра частных дворов по-прежнему были неутешительны. Например, в 1899 г. из 43 частных дворов в центре Усмани не было ни одного «содержащегося удовлетворительно, особенно в многоквартирных домах». В Шацке выяснилось, что «городские площади не очищаются несколько лет», в Моршанске обнаружены в центре «склады кож, тряпья, костей» [7, д. 14, л. 1; 8, д. 134, л. 7]. Губернское управление довольно регулярно в конце XIX - начале XX в. возобновляло обсуждение вопроса о недопустимости ухудшения санитарного состояния города, оно продолжало оставаться «ниже всякой критики». Практически все уездные и губернская Думы регулярно вырабатывали постановления, расписывающие обязанности городских жителей по поддержанию санитарного порядка, проводили осмотры сомнительных объектов и др. Большая часть этих постановлений не выполнялась. Изученные нами архивные документы не содержат ни одного упоминания о штрафах или других взысканиях с виновных лиц. В Тамбове «на 48 000 жителей существовало 3 санитарных врача», центральная законодательная база не давала никаких основ для местной законодательной деятельности на этот счет, не возлагала никакой ответственности за внутригородское устройство на местные управления, а сами провинциальные жители не осознавали непреодолимой потребности в переменах, показателем чего были по-прежнему «плохо содержащиеся» в санитарном отношении места на Базарной площади - даже коммерческие соображения не заставляли купцов приводить в порядок свое имущество [7, д. 14.; 8, д. 134].

В 1911 г. МВД выработало проект санитарных городских правил, подробнейшие «требования, которым должны удовлетворять вновь строящиеся здания и помещения для жилья людей в городах, имеющих 50 и более жителей», были переданы в губернии для обсуждения. Правила, опиравшиеся «на лучший европейский опыт», были совершенно нереальны и по рассмотрению отвергнуты Тамбовской Городской Думой со следующей формулировкой: «это высокий научный идеал, к которому желательно стремиться, но, принимая во внимание финансовое положение Тамбова, являющийся невозможным» [6, д. 25, л. 11].

Некоторые из этих положений были очень своевременны, например, при рассмотрении всех проектов зданий для проживания людей участие в их принятии (в том числе и на перестройки) должны были принимать один или несколько санитарных врачей; особые лица (возможно, со средним специальным образованием) по предъявлении удостоверений могли входить во все жилые здания, в случае экстренных нарушений требовать сразу же (без суда) их устранить и др. Особо были оговорены санитарные требования, касающиеся проживания людей, уже действовавшие в Москве и Петербурге: здания должны были быть защищены от сырости; в городах, где существовал водопровод и канализация, к ним должны были быть присоединены все здания, находящиеся в соответствующем районе. Были повторены требования о необходимых габаритах зданий в зависимости от их расположения и близости к другим строениям, требования к минимуму жилой площади, ее освещенности и проч.

Этот документ не был реализован, однако сам факт его появления в провинции свидетельствует о формировании новых представлений об уровне санитарии в жилище человека в этот период, хотя в течение исследуемого периода городское управление Тамбова, как и большинства провинциальных городов, не смогло выработать слаженную систему санитарного надзора, что отражалось на комфортности проживания горожан.

Проанализированные прецеденты городского строительства заключаются в том, что нормы права постепенно снимают ограничения с «вредного воздуху, воды» [2, д. 4017, л. 7]. К концу исследуемого периода экономическая необходимость для государства в целом и городских органов управления в частности значила больше, чем экологические, санитарно-гигиенические и даже противопожарные аспекты градостроительства. Естественный рост городских территорий, урбанизация и описанные законодательные нормы повлекли за собой дифференциацию городских территорий, отразившую рост социальных противоречий, - противопоставление центра, где застройка отличалась высоким качеством, и неблагоустроенных окраин. Складываются промышленные зоны, опоясывающие города, - территории, некомфортные для проживания людей, что и в настоящее время является причиной экологических конфликтов и препятствием для нормализации развития городов.

правовой экология санитария город

Список литературы

1. Аксенов С. Г. Становление и развитие государственной противопожарной службы в России XV-XIX вв.: историко-правовой аспект: дисс. … к.ю.н. М., 1996. 190 с.

2. Государственный архив Тамбовской области (ГАТО). Ф. 4. Оп. 1.

3. ГАТО. Ф. 17. Оп. 7.

4. ГАТО. Ф. 17. Оп. 8.

5. ГАТО. Ф. 17. Оп. 28.

6. ГАТО. Ф. 17. Оп. 42. 7. ГАТО. Ф. 30. Оп. 74. 8. ГАТО. Ф. 30. Оп. 83.

7. ГАТО. Ф. 46. Оп. 1.

8. Есина Е. А., Мусин М. Н. И тогда мещанин Глухов закрыл свой химический завод [Электронный ресурс]. URL:

9. О мерах, принятых по г. Тамбову ввиду городского благоустройства, и о работах, произведенных в прошлом 1869 году. Тамбов, 1870.

10. Пирожкова И. Г. История строительного законодательства Российской империи. М.: Канон +; РООИ «Реабилитация», 2008. 288 с.

11. Пирожкова И. Г. «Образцовые фасады» как нормативный источник регулирования градостроительства в Российской империи // Вестник Тамбовского университета. Серия «Гуманитарные науки». Тамбов: Изд-во ТГУ им. Г. Р. Державина, 2006. Вып. 3 (43). С. 10-12.

12. Постановления комитета по устройству г. Тамбова. Тамбов, 1869.

13. Свод законов Российской империи. СПб., 1832; 1842; 1857; 1900. Т. XII. Уставы государственного благоустройства. Строительный устав.

14. Ситаров В. А., Пустовойтов В. В. Социальная экология. М.: Издательский центр «Академия», 2000. 280 с.

15. Соловьев С. М. История России с древнейших времен. М.: Мысль, 1993. Т. 7. 758 с.

16. Чехов А. П. Исторический очерк пожарного дела в России

Размещено на Allbest.ru