Эволюция концепций местного самоуправления в трудах отечественных исследователей во второй половине XIX - начале ХХ века

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЭВОЛЮЦИЯ КОНЦЕПЦИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ТРУДАХ ОТЕЧЕСТВЕННЫХ ИССЛЕДОВАТЕЛЕЙ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX - НАЧАЛЕ XX ВЕКА

Н.М. Румянцева

Аннотация

Статья посвящена анализу идейно-теоретических воззрений отечественных исследователей и практиков реформ местного самоуправления в России второй половины девятнадцатого - начала двадцатого веков.

Основная часть

В изучении вопроса о самоуправлении с самого начала наметилась тенденция к сравнительному анализу. Главными объектами сравнения служили Англия и Франция, а в конце 1860-х гг. появилась работа, где рассматривались системы самоуправления в целом ряде стран. Это было трехтомное сочинение князя А.И. Васильчикова «О самоуправлении». Знакомясь с опытом самоуправления в странах Европы и США, Васильчиков пришёл к выводу, что Англия и Франция являются крайними выражениями принципов самоуправления и централизации: в Англии наилучшим образом удовлетворяются потребности частного лица, во Франции личность поглощается государством [1, IX; 2, с. 516]. Для уяснения истинного смысла самоуправления, считал Васильчиков, нужно обратиться к примеру Англии и США, хотя каждый народ должен выработать собственную форму. От характера и нравов народа зависит его предрасположенность к свободе и самоуправлению или же к порядку и централизации; русский народ, по его мнению, склонен к самоуправлению [1, с. 5, 30].

Самоуправление, чтобы стать успешным, должно считаться с рядом объективных условий. В России, полагал князь, личное начало поглощалось земским; в отличие от прочих стран Европы, владение землёй было не привилегией, а обязанностью. Понятие о равенстве чуждо русскому быту, зато очень близко ему понятие об уравнении по земле и податям. То обстоятельство, что русское дворянство, избавившись от обязательной службы, получило право расходовать земские сборы, само ничего не платя, Васильчиков считал коренной несправедливостью. Впрочем, путь к восстановлению единства с народом он видел в принятии дворянством соразмерной его имуществу доли народных тягот [1, с. 139; 2, с. 414]. Васильчиков старался доказать, что «высшие сословия Англии отреклись от всех льгот и привилегий», и призывал русское дворянство последовать их примеру. По мнению Васильчикова, это предотвратит сословный раздор [1, с. 142-143].

В понимании Васильчикова, самоуправление состояло из права раскладки податей, расходования земских сборов и местного суда и расправы, а высшим его законом Васильчиков признавал равномерное подоходное обложение и участие жителей в сметах и раскладках местных повинностей [1, III-IV, с. 127].

Земские учреждения должны действовать в рамках общегосударственных законов и быть полностью самостоятельными в своей сфере. Местная власть не должна отвечать ни перед администрацией, ни перед избирателями, а только перед независимым судом [1, 4, с. 162-163].

Согласно Васильчикову, форма самоуправления не зависит от образа правления, хотя он признает, что развитие самоуправления ведет в конечном счете к возникновению народного представительства [1, с. 25; 2, с. 497]. В России важнейшее предназначение земства - способствовать образованию народных масс, от которого зависит ее будущее; наряду с бесплатными народными школами самоуправление составляет «полную школу начального народного образования» [1, XXXVIII]. Призвание земства ещё и в том, чтобы оказывать поддержку областям, где жители не могут сложиться для заведения необходимых им школ, больниц и т. п. Необходимо заполнение пропасти между благоустроенностью быта в местах скопления населения (городах) и отсталостью быта сельского, ибо этот разрыв породил «новую аристократию» (не по имуществу или происхождению, а по месту жительства), пользующуюся всеми благами цивилизации [1, с. 527, 532-539]. Васильчиков призывает покончить с этими различиями и облагать торговые и промышленные капиталы наравне с землёй. Средоточием земского самоуправления он считает уезд, ибо губерния слишком велика, чтобы успешно объединять интересы всех местных жителей [1, с. 235; 2, с. 523].

Васильчиков пишет, что в России самоуправление основано, но ещё не устроено. Круг его ведомства гораздо шире, чем во многих странах Европы, и нуждается не в расширении, а в большей независимости.

Земская реформа получила в целом одобрительную оценку либеральной теоретической мысли 1860-х гг. Она признавала, что земства - учреждения общественные, а не государственные, хотя акцента на этом не делалось и не отрицалось тесной их связи с деятельностью и задачами государства. Наиболее ценными качествами новых учреждений считались их самостоятельность и всесословность. От земств ждали, что они сблизят сословия на почве совместной деятельности.

Во второй половине 1860-х гг. не было ясно, как станет развиваться политика в отношении земства и общий курс внутренней политики. «Всюду, - писал Васильчиков, -…уразумели простую истину, что надо дать внутреннему управлению наружный вид и все формы и обряды народной самодеятельности с некоторым оттенком либерализма, лишь бы удержать за собой дело по существу, то есть расходование сумм, раскладку налогов, сменяемость должностных лиц и право распускать собрания и кассировать их решения, если они отказываются, по соображениям администрации, противными «государственной пользе» [2, с. 515-516]. Оставался один шаг до непризнания за земством значения истинного самоуправления. Князь Васильчиков, завершая свое обстоятельное исследование «О самоуправлении», не скрывал своего разочарования. Главной причиной послужили всевозможные стеснения земской деятельности, которые были частью общего реакционного курса внутренней политики.

В вышедшей в 1871 году книге А.А. Головачева «Десять лет реформ» отмечалось, что в основании всех реформ можно обнаружить «заднюю мысль», которая состоит в стремлении «всегда оставить неприкосновенной прежнюю суть дела, прикрывая это либеральными формами». Выражая желание поскорее приступить к рассмотрению земской реформы как главного предмета своих статей, Головачев заявлял, что именно «в земском деле всего более поражает задняя мысль дать только форму самоуправления, а не сущность» [3].

Головачев подчеркивал бесплановость и отрывочность реформ, их попытки «частных улучшений без изменения основных начал». Соглашаясь с требованием «постепенности» реформ, он писал, что сам понимает постепенность совершенно иначе: «Постепенность должна идти не от частностей к общему, а наоборот» [4, 7, 9]. С этой точки зрения Головачев и рассматривает земскую реформу, подчеркивая, что земские учреждения превратились в придаток старых. Причина этого - недоверие правительства к обществу и его самоуправлению. Этим же он объясняет и усиление централизации. Несмотря на возникновение земства, губернатор по-прежнему именуется «хозяином губернии», а само земство на каждом шагу подвергается контролю и опеке. На этом основании Головачев отказывается признать за земством «то значение, которое образованный мир придает понятию самоуправления» [4, с. 174-175, 186]. В его понимании признаки подлинного самоуправления диаметрально противоположны тем, которыми отличается земство. Даже прежние дворянские собрания, имевшие право контроля за налоговыми сметами местного самоуправления, могли, по мнению Головачева, с большим основанием называться органами местного самоуправления, чем земство. Он указывает, что была четко очерчена компетенция земства, администрация же получила полную свободу. Отмечал Головачев и скудость земских средств [4, с. 195-200]. Проанализировав сложившуюся ситуацию, Головачев призывал дать земству подлинную самостоятельность и независимость от администрации. Он настаивал на территориальной системе выборов в сочетании с имущественными и образовательными цензами, полагая, что собрания должны представлять интересы местности в целом. Хорошо, если в земстве будет больше крестьян, ибо крестьянство сильнее всех заинтересовано в земских делах, но Головачев все же надеялся, что и дворянство сохранит свое влияние благодаря превосходству в образовании [4, с. 200-204].

Головачев сумел обрисовать слабые стороны в организации и положении земства, однако их причины относил к инерции старых порядков, к которым люди привыкли [4, с. 396]. Как бы то ни было, многие замечания Головачева по поводу изъянов земской реформы были впоследствии подхвачены либеральной мыслью. Публицистика единодушно отмечала вялость земской деятельности на протяжении 1870-х годов, неуклонное разочарование общества и прессы в земстве [5, 12]. Как правило, причину этого видели в несоответствии земства эталону подлинного самоуправления. А.Д. Градовский писал в 1878 году, что за земством можно признать лишь «значение первого шага к новому порядку», и выражал надежду, что «порядок этот в результате будет самоуправлением» [6]. На разрыв между законодательной теорией и практикой земского дела также указывали очень часто: всеобщим пожеланием было, чтобы земство получило хотя бы те права, которые ему следуют по букве закона [4, с. 191,198, 389; 5, с. 21].

В сочинениях либеральных исследователей земства конца 1870 - начала 1880-х годов нетрудно выделить устойчивый комплекс причин, которые мешали земству стать органом настоящего самоуправления.

1. Административная беспомощность, отсутствие исполнительной власти, несоответствие между его обязанностями и правами. Считалось, что отсутствие у земства «принудительно» власти связывает его по рукам и ногам и ставит в зависимость от местной полиции, земству не подчиненной. «Управлять без власти нельзя, а власти у наших земств нет», - писал О.К. Нотович [7].

2. Стеснения деятельности земства со стороны правительства, изъятие из его ведения целого ряда дел.

3. Широкие права губернаторов относительно постановлений земских собраний, а также отсутствие мелкой земской единицы. А.Д. Градовский объяснял стремление правительства усилить полномочия губернаторов тем, что после 1861 года оно лишилось в лице дворянства опоры в местности и стало искать ее в усилении своих органов на местах; земство же дать ему опоры не могло, поскольку «слияние сословий» ещё «не выразилось во всесословной организации мелких… единиц управления» [8, с. 48, 55].

4. Преобладание во многих земствах личных, групповых или узко-сословных интересов [4, с. 216; 5, с. 11]. Близкий к сословному характер выборов.

5. Узость финансовой базы земства, вызванная неравномерным обложением торговли и промышленности, с одной стороны, и земледелия - с другой; возложение на земство обязательных расходов на государственные нужды [9, 288].

Толчок дальнейшему развитию идеи государственного значения земского самоуправления дали реформы окружного и провинциального устройства Пруссии в 1872 и 1875 гг. Относительное сходство социально-политических условий Пруссии и России побуждало русских либералов к заимствованию из Германии методов решения насущных проблем местного самоуправления.

В 1874 году появилась работа академика В.П. Безобразова «Земские учреждения и самоуправление». Под влиянием прусских реформ он внес в свою ранее разработанную позицию поправки: английское управление все ещё было его идеалом, там он находил тождество, нерасторжимое единство правительственного и общественного элементов; в Пруссии же эти элементы хотя и были слиты воедино, но всё же оставались различимы. «Поэтому местный административный строй Пруссии к нам ближе и пример ее реформы для нас назидательнее, чем могут быть… английские порядки», - писал Безобразов. По его мнению, недоставало самоуправлению в России, в сравнении с прусским, государственного характера, когда органы самоуправления по отношению к населению являются настоящей государственной властью. Земским же учреждениям «дано много воли (по обложению налогом) и никакой власти (по взысканию налогов)». Ведая государственными по существу своему делами, земства не имеют прав государственных органов, а только их обязанности, полагал Безобразов. Он делал вывод, что «земские учреждения еще не настоящие органы государственного местного самоуправления, а только местные общественные вольности, могущие развиваться в таковые органы» [10, с. 528, 540, 543].

Общий смысл его рассуждений клонился к тому, чтобы, во-первых, усилить земство наделением его государственными полномочиями и, во-вторых, привести его права в соответствие с обязанностями. Достичь этого Безобразов хотел, связав земство с государственной системой. Практические предложения Безобразова имели целью «создать административные органы государственной власти на почве земской». Он предлагал слить губернские правления и ряд иных бюрократических институтов с губернскими земскими управами, которые должны были сохранить свою самостоятельность и подлежать только судебно-административному контролю [10, с. 551-552, 560].

Пример прусских реформ и книга Безобразова повлияли и на позицию Градовского, склонив его к признанию государственного характера любой деятельности самоуправления. В своем сочинении «Начала русского государственного права» он объявил бесплодными все попытки «искать для самоуправления какую-либо особую почву» и разграничить интересы местные и государственные. Система самоуправления предполагает «тождество органов общественного и государственного управления на местах» [8, с. 25-26, 31]. местный самоуправление земский реформа

В статье «Переустройство нашего местного управления», напечатанной в январе 1881 г., Градовский утверждал, что наблюдается «странный» процесс «разделения власти от предметов ведомства»: «В руках правительственных мест и лиц…осталась власть без компетенции; в руках земских учреждений сосредоточилась компетенция без власти». Необходимо соединить власть с компетенцией. Разумное решение он видел в создании «учреждений одного порядка, имеющих земского основание и правительственную санкцию» [11]. Суть его проекта состояла в назначении губернатором из числа выбранных земством кандидатов «уездного начальника», наделенного властью приводить в исполнение постановления земского собрания. Предусматривалось упрощение уездного управления, многочисленные присутствия и управы заменялись подотчетным земству «уездным присутствием».

Градовский доказывал необходимость образования мелкой земской единицы, что, по его мнению, привело бы к «слиянию сословий», уравнению их в правах и повинностях и дало бы опору как земству, так и правительству [12]. В целом именно в трудах Градовского концепция государственного местного самоуправления была развита наиболее полно. В теоретико-правовом смысле она имела явную позитивистскую основу, которая не знает иных прав и полномочий, кроме исходящих от государственной власти. Он допускал передачу государством «некоторых своих задач в руки местного населения», представители которого «должны действовать на правах государственных властей» [8, с. 20, 25-26, 29].

Главное содержание периода 1878-1890 гг. составили попытки внедрения в административную практику идеи государственного значения деятельности местного самоуправления, обстоятельно развитой в трудах В.П. Безобразова и А.Д. Градовского. Строились многочисленные проекты объединения земского управления с местным государственным. Идея эта в своей либеральной интерпретации имела целью устранить противоположность между интересами общества и государства.

Как известно, земская контрреформа 1890 года своей главной цели не достигла: ей не удалось уничтожить антиправительственную оппозицию в земстве. Противоборствующие стороны - и земские либералы, и бюрократия - вернулись к прежней тактике давления друг на друга присущими каждой из сторон методами: земцы - посредством петиций и общественного мнения, бюрократия - путем всевозможных ограничений, налагаемых на земскую деятельность. Обоюдное недоверие достигло апогея в первые годы XX века, когда правительство изъяло из компетенции земства целый ряд дел. Особенно тяжелый удар был нанесен земству в 1900 году, когда правительство провело фиксацию роста земского бюджета и изъятие продовольственного дела из ведения земских учреждений.

Бюрократическая опека над земством была усилена Положением 1890 года, особенно статьей 87, по которой губернатор осуществлял надзор не только за законностью решений земских собраний, но и за их целесообразностью. Значение этой статьи выяснилось, когда деятельность земств в ряде губерний оказалась парализованной [19]. Отмена этой статьи стала частью либеральных требований, а сама статья подверглась критике в правовой литературе. М.И. Свешников в работе «Основы и пределы самоуправления» в 1892 году писал, что применение этой статьи грозит выродиться в произвол [14].

И всё же следует признать, что Положение 1890 года получило не слишком суровую оценку. В новом Положении были даже найдены преимущества: оно проводит «государственную» точку зрения на задачи земства, в отличие от предшествующего закона, который якобы следовал общественной теории самоуправления. Либеральных теоретиков воодушевляла фраза царского указа, сопровождавшего Положение от 12 июня 1890 г., которая гласила, что земские учреждения исполняют «важное государственное дело» [15]. М.И. Свешников писал, что «правительство, как это ясно из Положения 1890 года, с большим доверием отнеслось к реформируемым земским учреждениям…Важно констатировать теперь, что местное население, путем выбора и сравнительно - самостоятельного ведения дел, должно быть призвано к участию в местной администрации», а не просто в местных хозяйственных делах, и приветствовал долгожданную победу «взгляда на государственное значение земского самоуправления». Он подчеркивал, что «государственное значение самоуправления должно раз и навсегда пониматься не в том смысле, что земство должно сделаться подчиненным органом администрации, а в том, что выборное, самостоятельное и ответственное самоуправление по отношению к населению является действительной властью со всеми ее правами…» [16]. Н.М. Коркунов соглашался с этим, но отмечал, что авторы Положения 1890 года понимали «государственную» точку зрения весьма своеобразно, и «полномочия власти, предоставленной земству, остались в общем те же, что и прежде» [17].

Либеральные теоретики пытались обосновывать государственный характер земства. Однако в самодержавном государстве наделение земства исполнительной властью не могло состояться, ибо самодержавие, а точнее бюрократия, ревниво охраняло свою монополию на все виды власти и не собиралось поступаться ею в пользу независимых учреждений. Следовательно, правильная постановка земских учреждений логически приводила к необходимости изменения самой формы правления. Несмотря на живучесть иллюзий насчёт возможной гармонии самодержавия с независимым и притом полноправным земством, постепенно, особенно благодаря земской контрреформе и серии последующих стеснительных «узаконений», идея о том, что нельзя обуздать произвол бюрократии и дать широкое развитие местному самоуправлению, не ограничив самодержавия, находила все больший отклик среди земских либералов.

Библиографический список

1. Васильчиков, А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений: в 2 т. / А.И. Васильчиков. СПб., 1872. Т. 1.

2. Васильчиков, А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений: в 2 т. / А.И. Васильчиков. СПб., 1872. Т. 2.

3. Цит. по: М.М. Стасюлевич и его современники в их переписке. СПб., 1913. Т. 5. C. 222, 224, 228.

4. Головачев, А.А. Десять лет реформ. 1861-1871 / А.А. Головачев. СПб., 1872.

5. Скалон, В.Ю. Земские вопросы. Очерки и обозрения / В.Ю. Скалон. М., 1882. С. 12.

6. Градовский, А.Д. Собр. соч. / А.Д. Градовский. Т. 8. С. 417.

7. Нотович, О.К. Основы реформ местного и центрального управления / О.К. Нотович. СПб., 1882. С. 58; Скалон, В.Ю. Указ. соч. С. 39.

8. Градовский, А.Д. Начала русского государственного права. Ч. 3. Органы местного управления. Здесь и далее цит. по: Градовский, А. Д. Собр. соч. 1904. Т. 9.

9. Ивановский, В.В. Опыт исследования деятельности органов земского управления в России / В.В. Ивановский. Казань, 1882.

10. Безобразов, В.П. Земские учреждения и самоуправление.

11. Градовский, А.Д. Переустройство нашего местного управления / А.Д. Градовский // Голос. 1881. № 18, 21, 25, 29. Цит. по: Градовский, А.Д. Собр. соч. СПб., 1903. Т. 8. С. 540.

12. Градовский А. Д. Всесословная мелкая единица / А.Д. Градовский // Голос. 1882. № 15. Цит. по: Градовский, А.Д. Собр. соч. Т. 8. С. 570-576.

13. Захарова, Л.Г. Земская контрреформа / Л.Г. Захарова. 1890. С. 157.

14. Свешников, М.И. Основы и пределы самоуправления / М.И. Свешников. СПб., 1892. Ч. 2. С. 201.

15. Полное собрание законов. Собрание третье. Т. 10. № 6922.

16. Свешников, М.И. Указ. соч. Ч. 1. С. 109, 202.

17. Коркунов, Н.М. Русское государственное право / Н.М. Коркунов. СПб., 1893. Т. 2. С. 281.

Размещено на Allbest.ru