Территориальное общественное самоуправление как форма местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

О.Е. Власова

Современное развитие многонационального федеративного государства России сопровождается возникновением сложных проблем формирования новых отношений между гражданским обществом и государством.

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией и федеральными законами, самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учётом исторических и иных местных традиций [1, с. 7].

Начало становления местного самоуправления связано с принятием Конституции РФ 12 декабря 1993 г., признавшей его одной из основ конституционного строя и установившей принципиальное положение о местном самоуправлении, соответствующее сложившимся общемировым традициям и Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Россией в 1999 г.

За 13 лет существования российское местное самоуправление (МСУ) фактически сложилось как форма власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения и управления муниципальной собственностью. Сегодня уже можно утверждать, что существование облеченных реальной властью органов МСУ обеспечивает, в большинстве случаев, эффективное, и одновременно приближённое к гражданину управление, поддерживает необходимый уровень самодеятельности и самостоятельности населения в локальных масштабах.

Активной формой участия населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление.

Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления [7, с. 23].

В отличие от общественных объединений органы ТОС действуют исключительно в пределах части территории муниципального образования, населенного пункта. Они объединяют население не на основе членства, связанного какими-либо условиями (соблюдение устава, уплата членских взносов и т. п.), а на основе совместной работы по выполнению определённых задач в области обслуживания общественных потребностей граждан, удовлетворения их культурно-бытовых и иных запросов, охраны их прав и интересов. Принципиально важной в деятельности ТОС является реальная самоорганизация населения, которая проявляется в решении вопросов:

– защиты прав и интересов членов территориального общества в органах государственной власти и местного самоуправления;

– организации акций милосердия и благотворительности, содействия органам местного самоуправления, благотворительным фондам, иным организациям в проведении таких акций;

– общественного контроля за использованием муниципальной собственности, расположенной на территории местного образования;

– содействия правоохранительным органам в поддержании общественного порядка;

– организации работы с детьми и подростками по месту жительства;

– содействия в проведении культурных, спортивных, лечебно-оздоровительных и других мероприятий;

– общественного контроля за содержанием жилого фонда, своевременным и качественным выполнением жилищно-коммунальными организациями работ по его капитальному и текущему ремонту;

– благоустройства территорий дворов, строительства детских, спортивных площадок;

– общественного контроля за качеством уборки территории и вывозом мусора;

– содействия органам санитарного, эпидемиологического и экологического контроля;

– информирования членов территориального общества о решениях органов местного самоуправления муниципального образования, принятых по предложению или при участии членов территориального сообществ при осуществлении ими территориального общественного самоуправления [7, с. 12].

Территориальное общественное самоуправление, являясь важнейшей частью системы местного самоуправления, выступает как самостоятельная обособленная подсистема. Оно как бы подпитывает самоуправленческие начала организации и деятельности как представительных, так и исполнительных органов местного самоуправления, является той общественной сферой, в которой рождаются гражданская инициатива, непосредственно реализуются начинания, решаются повседневные житейские проблемы населения самоуправляющихся территорий.

Органы местного самоуправления заинтересованы в развитии системы ТОС и способствуют этому. В этих целях организованы и проводятся:

– Городской координационный совет ТОС;

– система смотров-конкурсов ТОС;

– конкурсы на лучшую улицу, двор, подъезд; организация финансовой поддержки советов ТОС;

– регулярные встречи членов совета ТОС с депутатами представительного органа и должностными лицами администрации для обсуждения совместных дел;

– включения предложений ТОС в план социально-экономического развития.

Деятельность субъектов ТОС, созданных по инициативе граждан со статусом юридического лица, оказывается более эффективной, чем тех субъектов ТОС, которые созданы в административном порядке чаще всего без статуса юридического лица. Следует отметить, что там, где администрация поддерживает ТОСы, видны реальные результаты деятельности этих органов для граждан [5, с. 77].

Изменения задач, функций, структуры и полномочий органов государственной власти, вызванные преобразованиями в экономической системе, могут быть глубже поняты и с наименьшими ошибками осуществлены, если учесть существующий теоретический и практический опыт местного самоуправления. Всё это в полной мере относится и к ТОС как форме местного самоуправления. Закон "О местном самоуправлении в РФ" (июль 1991 г.) определяет основное направление экономической деятельности органов территориального общественного самоуправления: нацелить общественные формирования на решение социальных задач с помощью экономических средств и обеспечить им материальную основу жизнедеятельности. Без экономических рычагов общественные формирования в существующих рыночных отношениях имели бы нулевое значение.

Органы общественного самоуправления обладают правами создания в установленном порядке предприятий и организаций, удовлетворяющих потребности населения в товарах и услугах. Необходимость в таких правах очевидна, особенно при создании предприятий, связанных с обслуживанием населения по месту жительства (например, эксплуатация жилых домов и других значимых объектов).

Приватизация жилого фонда, высокие ставки на воду, газ, тепло, электроэнергию, на услуги по поддержанию жилищных комплексов в нормальном состоянии будут совершенно очевидными стимулами для создания в первую очередь предприятий именно такого вида, главное - обеспечить свободу, поддержку и защиту в осуществлении инициативы населения по месту жительства. Существуют и другие правовые возможности реализации инициатив органов территориального самоуправления в экономической деятельности:

– право выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории и коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту жилищного фонда, объектов социальной инфраструктуры с использованием предусмотренных на их выполнение средств местного бюджета и собственных финансовых ресурсов,

– право кооперировать на добровольной основе средства населения, предприятий, учреждений и организаций для финансирования целевых социальных программ;

– возможность участвовать собственными ресурсами в создании и деятельности финансово-кредитных учреждений на акционерной или паевой основе, организовывать иную экономическую деятельность, не запрещенную законодательством, с целью удовлетворения социально-экономических потребностей населения.

Таким образом, законодательное право общественного самоуправления на материальные ресурсы, достаточные для самостоятельного осуществления возложенных на него функций, открывает возможность активного вхождения органов территориально-общественного самоуправления в экономическую деятельность. Однако при рыночных отношениях эти возможности могут остаться только возможностями, если не будут решены, по крайней мере, две проблемы:

– наделение органов территориально-общественного самоуправления правами субъекта финансовых отношений;

– реальное образование у данных органов финансовых ресурсов [6, с. 23].

В законе «О местном самоуправлении в РФ» закреплены полномочия ТОС по самостоятельному использованию имеющихся в их распоряжении финансовых ресурсов в соответствии в уставными целями и программами социально-экономического развития соответствующих территорий, включая в них собственные, заёмные средства, а также средства, передаваемые органам общественного самоуправления местной администрацией. Образование заёмных средств вполне понятно. По истечении определенного времени их придется возвращать. Образование собственных средств законодатель связал с экономической деятельностью органов территориального самоуправления, добровольными взносами и пожертвованиями предприятий, учреждений, организаций, а также другими поступлениями.

Приходится констатировать, что экономическая деятельность и при образовании финансовых ресурсов признается одним из главных аргументов нормальной работы органов территориально-общественного самоуправления, поскольку получение доходов чаще всего возможно по истечении какого-то времени.

В чем ее содержание? Органы местного самоуправления в настоящее время отягощены множеством нерешенных социальных проблем. Их финансовые ресурсы скудны. О простой передаче даже некоторой части этих ресурсов органам территориально-общественного самоуправления не может быть и речи. Передача части финансовых ресурсов возможна при следующих условиях: орган территориально-общественного самоуправления берет на себя решение тех или иных социальных проблем населения, проживающего на его территории, а местная администрация передает ему финансовые ресурсы, расходуемые ею на решение данных проблем [3, с. 28]. Как видим, условия довольно простые.

Орган территориально-общественного самоуправления заинтересован в таком обмене: создаются условия для участия его членов в решении вопросов ежедневного быта, которые не без оснований иногда называют «проклятыми». Имеются ввиду вечно текущие крыши общественных жилых домов, постоянно требующие ремонта водопровод и канализация, как правило, неудовлетворительное содержание социально значимых строений, дворов, площадок и т. д. Между тем финансовые ресурсы, несмотря на их недостаточность, выделяются для решения именно указанных проблем.

Собственные средства ТОСов образуются за счет доходов от деятельности их объектов собственности и объектов муниципальной собственности, переданных ТОСам в пользование или оперативное управление, а также от предпринимательской деятельности. Эти финансовые средства пока составляют незначительную часть в финансовых планах ТОС [5, с. 92].

Вывод очевиден: органу территориально-общественного самоуправления в случае претензий на средства местного бюджета придется продумывать пути рационализации социального обслуживания своей территории, способы устранения лишних управленческих звеньев, формы привлечения средств населения в виде взносов или пожертвований.

Экономическая основа деятельности ТОСов состоит:

– во-первых, в определении прав территориальных полномочий;

– во-вторых, в необходимости признания субъектом, осуществляющим владение, пользование и распоряжение собственностью территории населения, осуществляющего местное самоуправление;

– в-третьих, во вменении в обязанности комитета как представительного органа территориально-общественного самоуправления самостоятельно принимать свой бюджет.

В связи с этим возникает вопрос: что представляет собой комитет как орган, и почему ему вместо представительных функций присваиваются функции исполнительных органов, уже имеющихся на территории и более-менее поддерживающих ее жизнь?

Собственность территории формируется из следующих источников:

– жилой и нежилой фонды;

– объекты соцкультбыта;

– объекты внешнего благоустройства;

– имущество, приобретенное в результате хозяйственной деятельности;

– имущество, безвозмездно или на договорных условиях передаваемое территориальным органам иными собственниками. Конечно, не каждый орган территориального самоуправления будет иметь имущество, всё зависит от уровня этого органа.

Финансовые ресурсы состоят из собственных средств, взимаемых средств и передаваемых из других бюджетов - районов и города. Многим территориальным органам даже незначительные финансовые ресурсы могут помочь встать на ноги. Так что вполне разумно было бы в дальнейшем сделать так, чтобы каждый территориальный орган имел право на какую-то долю тех налогов, которые собираются на территории города.

Бюджет территориального общественного самоуправления формируется за счет

– бюджетных средств;

– субвенций (строительство, дороги);

– процентов по вкладам и акциям комитета;

– доли прибыли от собственных предприятий;

– платы за землю, находящуюся в ведении комитета общественного самоуправления (в ведении, а не в собственности, т. к. земля должна находиться все-таки в собственности города);

– поступлений от сдачи в аренду собственности комитета;

– квартплаты и доли жилищно-коммунального налога, доли других местных налогов;

– кредитов и ссуд, т. к. комитет не всегда сможет обходиться средствами из бюджета;

– добровольных отчислений предприятий;

– доходов от местных займов и других мероприятий, проводимых комитетом;

– штрафов за загрязнение окружающей среды на территории;

– поступлений от добровольных вложений граждан (это больше касается индивидуальных застройщиков, которые со временем вольются в черту города) [3, с. 12].

Из вышесказанного напрашивается вывод о том, что экономическая деятельность органов ТОС не ограничивается созданием предприятий, но сегодня это наиболее приемлемый путь получения средств, необходимых для решения многочисленных проблем, связанных с функционированием территориальных образований. Действующее законодательство открывает широкие возможности для укрепления финансовой самостоятельности органов самоуправления, защиты их экономических интересов.

В последнее время решение основной части проблем повседневной жизни населения включается в компетенцию местной администрации, то есть органов местного самоуправления. Представительные органы власти, как видим, несколько оттесняются в сторону.

Важным обстоятельством, буквально подталкивающим к развитию территориального общественного самоуправления, можно считать развивающиеся рыночные отношения. Экономическая свобода, право граждан и создаваемых ими органов территориального общественного самоуправления на осуществление предпринимательской деятельности, могут рассматриваться в качестве материальных предпосылок развертывания территориального самоуправления. В то же время ситуация с осуществлением социальной поддержки малообеспеченных слоев населения имеет немало негативных элементов. Невысокая эффективность государственной защиты жизни, чести, достоинства и имущества граждан требует объединения усилий населения в соответствующие организационные формы по месту жительства хотя бы уже из-за того, что нередко государственные службы не обеспечивают даже элементарный уровень социальной и иной защищенности населения.

Для того чтобы органы территориального общественного самоуправления стали действительно реальной силой и могли эффективно защищать интересы населения своей территории, требуется совершенно новый подход к правовой основе деятельности ТОС (наличие соответствующих законов, решений и постановлений), которая в настоящее время недостаточна для их дальнейшего развития. Так, в половине регионов страны отсутствуют законы о ТОС. Положения и типовые уставы для субъектов ТОС в основном разработаны только для городов, тогда как сельские поселения, территориальные образования переселенцев не охвачены системой ТОС (кроме Белгородской и частично Саратовской областей) [5, с. 78]. местный самоуправление государство территориальный

В некоторых законах субъектов федерации и городских положениях о ТОС смешаны различные понятия и формы самоуправления граждан, такие, как «территориальное общественное самоуправление в поселках, микрорайонах, кварталах, входящих в систему местного самоуправления», правовой основой которого является законодательство о местном самоуправлении; «товарищества собственников жилья в домах с различными формами собственности жилья», правовой основой которых является жилищное законодательство; «органы общественной самодеятельности по месту жительства (уличные, домовые комитеты)», правовой основой которых может быть законодательство, касающееся как общественных объединений (органы общественной самодеятельности по месту жительства), так и местного самоуправления.

Не определена в полной мере система передачи полномочий органов местного самоуправления субъектам ТОС (согласования с ТОСами решений, затрагивающих интересы граждан соответствующих территорий, выступление ТОСов в качестве заказчиков работ и услуг как совместно с администрациями, так и самостоятельно, а также их участие в приемке этих работ и услуг). Недостаточно разработана финансовая основа ТОС, включающая в себя

– бюджетное финансирование, в том числе на конкурсной основе с помощью системы грантов;

– финансовые средства от предпринимательской деятельности, которые направляются на решение уставных задач;

– спонсорскую целевую поддержку;

– аккумулирование дополнительных материальных и интеллектуальных ресурсов граждан для решения задач развития территорий.

Не определён статус должностных лиц и служащих ТОС, а также система оплаты и поощрения их труда.

Анализируя правовую основу деятельности нынешних органов территориального общественного самоуправления населения, необходимо акцентировать внимание на определении нормативных актов, в настоящее время составляющих правовую основу данных формирований; на содержании наиболее значимых положений законодательства по поводу организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления; на организационном обеспечении реализации законодательства о территориальном самоуправлении.

Основной Закон РФ дает лишь общие принципы функционирования всей системы местного самоуправления, в то время как Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый Государственной Думой 12 августа 1995 г., определяет правовую основу ТОС и закрепляет возможности органов территориального общественного самоуправления пользоваться правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования: органы местного могут передавать органам ТОС часть своих функций, заключать с ними договоры (соглашения).

Несмотря на значимость этих законов, они не охватывают многих вопросов жизнедеятельности органов территориального общественного самоуправления. Нельзя обойтись без таких нормативных актов, как законы "Об общественных объединениях", "О предприятиях и предпринимательской деятельности", "О производственных кооперативах", "О сельскохозяйственной кооперации", "О потребительской кооперации", "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" и т. д. [4, с. 47].

Таков далеко не полный перечень главных нормативных актов, составляющих правовую основу деятельности территориального общественного самоуправления. Не все из перечисленных законодательных документов напрямую относятся к организации и деятельности указанных общественных формирований, они лишь, дополняя друг друга, образуют нормативно-правовую базу, необходимую для жизнедеятельности органов территориального общественного самоуправления.

Существующая правовая основа органов территориального самоуправления требует определения конкретных шагов по реализации содержащихся в ней положений. В этом отношении важное значение имеет организационная работа учреждений местного самоуправления.

Таким образом, для того чтобы органы территориального общественного самоуправления стали действительно реальной силой и смогли эффективно защищать интересы населения своей территории, необходимо создание правовых, экономических и моральных условий для их эффективной деятельности. Территориальное общественное самоуправление, являясь механизмом приближения власти к населению, способствует становлению гражданского общества и построению правового государства.

Примечания

1. Конституция РФ. М.: Экомо, 2000.

2. Бородкин, Ф.М. Новая концепция территориального самоуправления / Ф.М. Бородкин // Регион. Новосибирск, 2000.

3. Барский, А. Финансовая база местного самоуправления / А. Барский // Городское управление. 1999. № 5.

4. Гладышев, А.Г. Правовые основы местного самоуправления / А.Г. Гладышев. М, 2000.

5. Джашитов, А.Э. Самоуправление / А.Э. Джашитов. Саратов, 2003.

6. Соляник, Н. Местное самоуправление: реформа или борьба за власть? / Н. Соляник // Обозреватель. 1999. № 15.

7. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. Ст. 80. Собрание Законодательства РФ, 1999.

Размещено на Allbest.ru