Роль общественного контроля за деятельностью государственных органов управления в обеспечении устойчивого развития регионов России

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 342.571:332.1

РОЛЬ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ В ОБЕСПЕЧЕНИИ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ РОССИИ

Е.А. Галий

Р.Р. Хуссамов

Понимание сущности любого социально-экономического процесса невозможно без точного понимания его сути, которая отражается как в научной литературе, так и в нормативных правовых актах. Не являются исключением из этого правила понятия «общественный контроль» и «устойчивое развитие».

Согласно Федеральному закону от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.

С точки зрения О.А. Околёсновой, для устойчивого и сбалансированного функционирования аппарата государственной власти, сформированного при помощи демократических институтов, общество должно располагать современными и эффективными инструментами независимого контроля деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления [7, с. 47].

Устойчивое развитие территорий - это обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

Устойчивое развитие сельских территорий - это стабильное социально-экономическое развитие сельских территорий, увеличение объема производства сельскохозяйственной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, рациональное использование земель.

Между процессом устойчивого развития региона и процессом становления и развития общественного контроля в регионе существует прямая функциональная связь. В качестве аргументов в пользу такой зависимости следует привести следующие тезисы.

1. Устойчивое развитие территории, по сути, осуществляется в интересах людей, проживающих в конкретном регионе, поэтому общественное мнение о состоянии развития региона, которое выражается посредством общественного контроля, является ярким индикатором оценки эффективности работы региональных органов власти в обеспечении благоприятных условий жизнедеятельности людей данной территории.

2. Развитый общественный контроль в регионе позволяет не только контролировать деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, но и позволяет этим органам власти корректировать принимаемые решения в сфере регионального развития под влиянием общественного мнения. Таким образом, в процессе общественного контроля создаются паритетные, равноправные условия взаимодействия государства и общества, результатом которых может быть устойчивое развитие территории.

3. Региональные органы власти даже при наличии большого потенциала имеющихся информационных и интеллектуальных ресурсов, как правило, не в состоянии учитывать интересы различных социальных групп общества в реализации своих долгосрочных планов и программ и поэтому часто ошибаются в выборе приоритетов регионального развития, в выборе механизма реализации актуальных задач регионального развития. В качестве инструмента для устранения и, самое главное, для недопущения таких ошибок в региональном управлении необходимо использовать общественный контроль. Этот тезис указывает не только на связь между процессами устойчивого развития и общественного контроля, но и на роль механизма общественного контроля в повышения эффективности работы региональных органов власти.

Теперь рассмотрим деятельность ФАС в контексте устойчивого регионального развития. Постараемся найти ответы на следующие вопросы: каковы потенциальные возможности ФАС в обеспечении устойчивого развития регионов? Каков реальный вклад ФАС в создании условий устойчивого регионального развития? Результатом нашего анализа должно быть определение роли ФАС в обеспечении устойчивого развития регионов. Какая она? Положительная, отрицательная или нейтральная?

Рассмотрим функционал ФАС, который отражен в нормативно-правовых документах, регламентирующих деятельность ФАС России.

ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий и рекламы.

ФАС России осуществляет контроль за соблюдением законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, выполняет функции по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в РФ. В 2014 г. согласно Постановлению Правительства РФ № 1489 от 25.12.2014 ФАС России переданы функции Федеральной службы по оборонному заказу по контролю в сфере государственного оборонного заказа. В 2015 г. согласно Указу Президента РФ № 373 от 21.07.2015 ФАС России переданы функции в сфере тарифного регулирования.

Согласно докладу об осуществлении государственного контроля (надзора) Федеральной антимонопольной службы в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора) в 2016 г., на 31 декабря 2016 г. в ФАС России насчитывалось 30 управлений в центральном аппарате и 84 территориальных органа. Фактическая численность государственных гражданских служащих и работников ФАС России во втором полугодии 2016 г. составила всего 3133 человека, в том числе центральный аппарат ФАС - 899, территориальные органы ФАС России - 2234 человека.

Анализируя нормативно-правовое обеспечение деятельности ФАС, можно сделать вывод о том, что в настоящее время этот государственный орган конкурентной политики является макрорегулятором в экономической сфере, осуществляющим широкий спектр контрольных и регулятивных функций.

Исходя из вышесказанного, следует дать следующий исчерпывающий ответ на первый вопрос: потенциальных возможностей и законодательно оформленных полномочий у ФАС для обеспечения устойчивого развития регионов более чем достаточно.

Далее рассмотрим, как этот функциональный потенциал ФАС реализуется в создании условий устойчивого регионального развития. Есть несколько точек зрения на эффективность функционирования ФАС. Первый подход - это нормативный, в котором эффективность определяется самой ФАС. Результаты применения нормативного подхода можно найти в ведомственной отчетности ФАС. Например, в Докладе об осуществлении государственного контроля (надзора) Федеральной антимонопольной службы в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора) в 2016 г. в шестом разделе приводятся 20 показателей эффективности государственного контроля (надзора) ФАС России за 2015-2016 гг., а в седьмом разделе представлены выводы по результатам государственного контроля (надзора). Среди выводов есть и такой, как: «Расширение функций и полномочий ФАС России свидетельствует о признании высокой результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности Службы и повышении ее авторитета как органа исполнительной власти». Заключительный вывод данного доклада убеждает нас в эффективности изменений в антимонопольной политике: «Исходя из анализа контрольно-надзорной деятельности ФАС России в 2016 г., можно говорить об эффективности проводимой реформы государственного контроля (надзора) в сфере антимонопольного регулирования».

Второй подход к оценке эффективности работы ФАС - это экспертный. Первая экспертная позиция представлена учеными Института анализа предприятий и рынков Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики - С.Б. Авдашевой, Д.В. Цыцулиной, Е.Е. Сидоровой Они считают, что «результаты применения ключевых показателей эффективности для оценки деятельности органов государственного управления неоднозначны. Теория стимулирующих контрактов и международная практика показывают сложности дизайна ключевых показателей эффективности - зачастую система стимулирования искажает стимулы органов власти, а применяемые показатели некорректно отражают приоритетные для общества результаты» [1, с. 7]. На основе информационной базы, отражающей оспаривание административных решений ФАС России в системе арбитражных судов, ученые показали, что результативность деятельности ФАС России, измеренная долей вступивших в законную силу решений, способна исказить стимулы органа власти, причем в том же направлении, что и применявшаяся в последние годы «палочная система», поощряющая увеличение количества выносимых решений о нарушении законодательства c низкой вероятностью оспаривания и отмены, но и с низким положительным эффектом для потребителей и общественного благосостояния. Ученые также указывают на сложность оценки конечных результатов антимонопольной политики. Они считают, что следует осторожно использовать ключевые показатели эффективности в государственном органе, где действуют институциональные ограничения на выбор объектов расследования, и это в результате не стимулирует работников возбуждать дела с большим общественным эффектом.

Вторая экспертная позиция представлена исследователями Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге В.В. Новиковым, Э.Л. Панеях и Л.И. Халиуллиной в работе «Влияние бюрократических систем оценки и отчетности подразделений Федеральной антимонопольной службы на характер и результаты ее работы». По результатам проведенного анализа они делают следующие выводы [5, с. 50]. власть демократический местный самоуправление

Начиная примерно с 2007 г. и вплоть до 2012 г. руководство ФАС России проводило курс на умножение числа возбуждаемых дел. Этой цели служили формальные методики оценки деятельности центрального аппарата и территориальных подразделений ФАС, позволяющие добиваться высоких мест только территориальным подразделениям с множеством возбужденных дел и выписанных штрафов. Наращивание валовых показателей привело к возбуждению большого количества малообоснованных дел, зачастую против малого и среднего бизнеса, к постоянному падению качества расследования и стандартов доказывания, к «вымыванию» квалифицированных кадров.

Далее эксперты утверждают, что политика поощрения прецедентных и серийных дел создает для сотрудников и личные, карьерные стимулы придумывать новые поводы к преследованию мелких нарушителей - тех, кто в наименьшей степени способен к монопольному захвату рынка, использованию рыночной власти и мобилизации экономического или политического ресурса для защиты своего якобы монопольного положения. Это, в свою очередь, подрывает способность ведомства взвешенно и квалифицированно подходить к штучным делам с высокой ценой вопроса, действительно оказывающим влияние на экономический климат на рынке или в отрасли. Если бы ФАС рассматривала не много дел (десятки) по злоупотреблениям доминирующим положением в год, как это происходит в развитых странах, то общество могло бы оценивать каждое дело в отдельности, не прибегая к сложной системе отчетности. Однако логика бюрократической экспансии - в сочетании с ориентацией на валовые показатели и расширенным пониманием своего мандата - приводит к тому, что деятельность ФАС России становится избыточной и во многом контрэффективной.

Третья экспертная позиция представлена экспертами Управления по конкурентной политике Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации Т. Радченко, Е. Паршиной, К. Сухоруковой и А. Волковым. Проводя анализ ключевых показателей деятельности антимонопольного ведомства, они пришли к следующим выводамКлючевые показатели эффективности деятельности антимонопольного ведомства. Бюллетень о развитии конкуренции № 14, июнь 2016. Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://ac.gov.ru/files/publication/a/9501.pdf (Дата обращения 02.07.2017)..

Проведенный анализ программных и нормативных документов ФАС России позволил ученым выявить следующие ключевые показатели эффективности (КПЭ):

· целевые индикаторы Плана деятельности ФАС России;

· показатели эффективности руководителя Службы;

· КПЭ структурных подразделений центрального аппарата ФАС России;

· показатели эффективности работы территориальных органов ФАС;

· показатели госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика».

Исходя из цели нашего исследования, мы приводим здесь проведенный экспертами анализ показателей эффективности работы территориальных органов ФАС России. В соответствии с приказом ФАС России от 17.11.2015 № 1095/156, КПЭ территориальных органов ФАС России разделены на четыре группы Приказ ФАС России от 17 ноября 2015 г. № 1095/15 «О системе оценки результативности деятельности территориальных органов ФАС России».:

· отражающие непосредственный результат (девять показателей);

· отражающие качество работы (три показателя);

· отражающие удовлетворенность потребителя (один показатель);

· отражающие использование ресурсов (три показателя);

· внешние показатели (пять показателей).

Соотнесение числа показателей по приведенным группам демонстрирует преобладание показателей непосредственного результата. Данный блок включает показатели долей исполненных постановлений и устраненных нарушений, количество отмененных судом решений антимонопольного ведомства. Присутствует и показатель, соотносящий объем собранных штрафов и иных платежей с расходами на антимонопольный орган. Таким образом, территориальные органы ФАС России рассматриваются с точки зрения критерия самоокупаемости. Четыре оставшиеся группы суммарно включают 13 показателей. Индикаторы качества работы отражают в первую очередь исполнительскую дисциплину и согласованность решений территориального органа и центрального аппарата.

В качестве итогового аналитического заключения эксперты предлагают следующие выводы. Сопоставление ключевых показателей эффективности антимонопольных ведомств показывает, что в мировой практике часто используются показатели результативности, схожие с показателями ФАС России. Это свидетельствует о том, что было бы неправильным говорить об априори плохом или хорошем наборе показателей результативности. Оценивать показатели результативности можно только с учетом тех институциональных, правовых и политических ограничений, в которых принимает решение орган конкурентной политики.

ФАС России является одним из передовиков в части разработки системы мотивации структурных подразделений ведомства, разработавшим многоуровневую систему показателей для территориальных управлений и центрального аппарата.

Используемые ФАС показатели эффективности не являются уникальными только для российского антимонопольного ведомства: ключевые из них аналогичны для зарубежных стран. Разница заключается в условиях их применения. Дело в том, что 1) у российского ведомства более широкий круг задач; 2) число антимонопольных дел в России кратно превышает число дел в аналогичных зарубежных ведомствах развитых стран. В наборе установленных для ФАС показателей наблюдается существенное преобладание показателей непосредственного (а не конечного!) результата.

Подведем итоги. Мы рассмотрели некоторые, наиболее важные с нашей точки зрения, экспертные оценки эффективности работы ФАС. Обобщая представленные позиции и мнения других экспертов [2, 3, 4, 6, 7], считаем необходимым сделать следующие выводы и рекомендации.

1. В настоящее время ФАС России является макрорегулятором в экономической сфере, у которого достаточно потенциальных возможностей для обеспечения устойчивого развития российских регионов, в первую очередь в сфере защиты конкурентных отношений. Полномочия российского антимонопольного ведомства гораздо шире полномочий большинства зарубежных антимонопольных ведомств. Другими словами, потенциальная роль ФАС как регулятора в социально-экономическом развитии регионов велика.

2. Экспертные оценки реализации регулятивного функционала ФАС варьируются в довольно в широком диапазоне: от эффективной до «контрэффективной». Наша оценка эффективности работы ФАС учитывает те институциональные и политические условия, в которых орган антимонопольной политики осуществляет свою деятельность, поэтому мы оцениваем эффективность ФАС в контексте устойчивого регионального развития как «умеренно эффективную» с прогнозом на более высокую оценку.

3. В целях создания более эффективного механизма общественного контроля эффективности ФАС России в обеспечении устойчивого регионального развития нами предлагаются следующие мероприятия: а) повышение динамичности работы общественных советов при территориальных органах ФАС путем привлечения наиболее активных субъектов общественного контроля; б) оперативная актуализация информации о состоянии общественного контроля на официальном сайте ФАС и сайтах ее территориальных органов; в) систематическая публикация рейтингов территориальных органов ФАС с целью анализа взаимозависимости данных результатов с рейтингами социально-экономического положения субъектов РФ. Это позволит сделать механизм общественного контроля за деятельностью ФАС России более эффективным и полезным для устойчивого развития регионов России.

Список использованных источников и литературы

1. Авдашева С.Б., Цыцулина Д.В., Сидорова Е.Е. Применение ключевых показателей эффективности для ФАС России: анализ на основе статистики судебных решений // Вопросы государственного и муниципального управления, 2015, № 5, С. 7-33.

2. Бондаренко И.В. Рейтинг интенсивности конкуренции в регионах России: методологический аспект // Современная конкуренция. 2015. № 1 (49). С. 75-85.

4. Князева И.В., Чирихин С.Н., Бондаренко И.В. Эмпирические методы оценки состояния конкурентной среды в Российской Федерации: характеристика и методологический комментарий // ЭТАП. 2014. № 3. С. 53-71.

5. Новиков В.В., Панеях Э.Л., Халиуллина Л.И. Влияние бюрократических систем оценки и отчетности подразделений Федеральной антимонопольной службы на характер и результаты ее работы. СПб.: Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге. СПб.: Норма, 2014. 56 c.

6. Околёснова О.А. Информационно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2014. 236 с.

7. Соколова И.П. Как измерить результативность ФАС // Конкуренция и рынок, 2010, № 45 (1). С. 26-34.

8. Стандарт развития конкуренции в субъектах Российской Федерации, утвержден распоряжением Правительства РФ от 05.09.2015 № 1738-р.

1. Avdasheva S.B., Cyculina D.V., Sidorova E.E. (2015). Primenenie kljuchevyh pokazatelej jeffektivnosti dlja FAS Rossii: analiz na osnove statistiki sudebnyh reshenij // Voprosy gosudarstvennogo i municipal'nogo upravlenija, № 5, pp. 7-33 [in Rus].

2. Bondarenko I.V. (2015). Rejting intensivnosti konkurencii v regionah Rossii: metodologicheskij aspekt // Sovremennaja konkurencija. № 1 (49). pp. 75-85. [in Rus].

3. Evdokimov S.Ju., Anisimov E.Ja. (2016). Obshhestvennyj kontrol' v sisteme gosudarstvennyh zakupok // Internet-zhurnal «NAUKOVEDENIE» Tom 8, № 6. http://naukovedenie.ru/PDF/160EVN616.pdf (dostup svobodnyj). [in Rus].

4. Knjazeva I.V., Chirihin S.N., Bondarenko I.V. (2014). Jempiricheskie metody ocenki sostojanija konkurentnoj sredy v Rossijskoj Federacii: harakteristika i metodologicheskij kommentarij // JeTAP. № 3, pp. 53-71. [in Rus].

5. Novikov V.V., Panejah Je.L., Haliullina L.I. (2014). Vlijanie bjurokraticheskih sistem ocenki i otchetnosti podrazdelenij Federal'noj antimonopol'noj sluzhby na harakter i rezul'taty ee raboty. SPb.: Institut problem pravoprimenenija pri Evropejskom universitete v Sankt-Peterburge. SPb.: Norma [in Rus].

6. Okoljosnova O.A. (2014). Informacionno-pravovye osnovy obshhestvennogo kontrolja v Rossijskoj Federacii: Dis. ... kand. jurid. nauk. Moskva, 236 p. [in Rus].

7. Sokolova I.P. (2010) Kak izmerit' rezul'tativnost' FAS // Konkurencija i rynok. № 45 (1), pp. 26-34. [in Rus].

Размещено на Allbest.ru