Начало XVIII в. характеризовалось борьбой между государством в лице царской власти и служилым сословием. Такое соперничество приводило к ухудшению финансового положения государства из-за значительного роста должностных злоупотреблений. Поэтому совершенно естественно было стремление центральной власти к ограничению произвола на местах, что наталкивалось в свою очередь на отсутствие какой-либо законодательной регламентации прав и обязанностей, ответственности должностных лиц. В связи с этим остро встал вопрос создания государственной службы по борьбе с подобными негативными явлениями. В данном случае нельзя не сказать о роли, которую сыграл в создании такого органа Пётр I, т.к. именно им впервые в России был учреждён орган, предназначенный для контроля и надзора за соблюдением законов - прокуратура.

Вообще при Петре I ломался привычный, устоявшийся веками образ жизни. Коренные изменения претерпевали все основные государственные структуры. «Пётр Великий твердой и уверенной рукой насаждал новые, необычные для Российского государства органы, которые день ото дня укреплялись, набирали силу» [1, c. 5]. Также и прокуратура, появлению которой предшествовало несколько различных форм надзорной власти: фискалы, генерал-ревизоры, обер-секретарь Сената, дежурные гвардейские офицеры в Сенате. «В 1722 году Пётр I ввел новый государственный институт, доселе не существовавший в России - прокуратуру» [2, c. 198]. Прокуратура создавалась как представительный орган императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению надзор и контроль над действиями и решениями Сената, других центральных и местных учреждений.

«Прокуратура была учреждена тремя указами Петра I: «Быть при Сенате Генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору» от 12 января 1722 г.; «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и в пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей» от 18 января 1722 г.; «О должности Генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г.» [3, c. 152].

Пётр I данными указами создал в России «институт надзора, который, хотя и получил французское название, однако был создан не по образу и подобию французской прокуратуры, а явился результатом творчества Петра I и включал элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов и немецких фискалов и чисто русские изобретения. Петром Великим из Франции было заимствована также и главная функция прокуратуры, а именно надзор за точным исполнением закона тем органом, при котором находится прокурор» [4, c. 134]. Прокуратура России, однако, создавалась преимущественно при административных органах, в отличие от Франции, в которой прокуроры были при судебных органах. По своему предназначению русский генерал-прокурор, задачей которого являлась защита прав и свобод населения, прежде всего со стороны власти, был схож со шведским омбудсменом.

Пётр I довольно долго думал над учреждением прокуратуры и работал над законопроектами непосредственно. Редакций у данного законопроекта было несколько, все они отличались друг от друга объёмом функций прокуратуры и компетенцией непосредственно самих прокуроров. Трудность заключалась и в том, что прокуратура должна была занять довольно значимое место в системе органов власти того времени. Следовательно, необходимо было предусмотреть как ответственность самих прокуроров, так и надзор за ними. Однако вскоре Пётр I определил для себя то устройство прокуратуры, которое наиболее полно удовлетворяло бы нуждам того времени.

Указ «О должности Генерал-прокурора» поставил прокурора над Сенатом и в прямое подчинение императору.

Первым в истории государства генерал-прокурором был сподвижник императора Петра Великого граф Павел Иванович Ягужинский. «Положение первого генерал-прокурора было довольно сложным, так как Петр I нередко сам выполнял прокурорские обязанности, следил за принимаемыми Сенатом решениями. Петр I сразу же после образования прокуратуры достаточно чётко конкретизировал как место самой прокуратуры, так и генерал-прокурора в государственных делах. Представляя сенаторам первого генерал-прокурора, он сказал, что прокурор будет заменять ему глаза «Вот мое око, коим я буду всё видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы делайте; а хотя бы вам показалось, что он поступает противно моим и государственным выгодам, вы, однако не то выполняйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления» [1, c. 14]. Эта же мысль Петра нашла отражение и в указе от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора». власть должностной злоупотребление закон

По первоначальному замыслу Петра I, генерал-прокурор должен был выступать в роли высшего должностного лица в государственном аппарате, в руках которого сосредоточивался бы надзор за правильным и законным ходом управления страной, и, прежде всего, её центральными учреждениями. Предполагалось, что генерал-прокурор должен стоять на страже интересов государя, государства, церкви и всех граждан, которые не могут сами защитить свои интересы.

Однако «в ходе дальнейшей работы над указом о функциях прокуратуры Пётр отказался от таких всеобъемлющих обязанностей генерал-прокурорской должности. Центр тяжести переносился исключительно на надзирающую роль генерал-прокурора за деятельностью всех государственных органов, и прежде всего Сената». Указ «О должности генерал-прокурора» был утвержден 27 апреля 1722 г. устанавливал основные обязанности прокурора, его полномочия по надзору за Сенатом, руководству подчинёнными органами прокуратуры. Генерал-прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы высший государственный орган - Сенат - рассматривал все относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с Регламентом и императорскими указами. Генерал-прокурор наделялся полномочиями и в сфере правотворчества: предлагал Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом. Ему подчинялись обер-прокурор, прокуроры коллегий Сената, провинций. Он же был подотчётен только императору» [1, c. 16].

«Генерал-прокурор, - писал А. Д. Градовский, - по старшинству последнее, по значению первое место в Сенате; он заседает в Сенате, именем императора контролирует всё, что там происходит, имеет единственное и решительное влияние на мнение сенаторов» [5, c. 209].

Основное внимание П. И. Ягужинский уделял контролю над повседневной работой Сената. Он следил за правильностью и законностью разрешения дел, а также за их своевременным прохождением. В самом начале своей работы П. И. Ягужинский прикладывал немало усилий для того, чтобы хотя бы навести элементарный порядок на заседаниях, т.к. привыкшие не считаться с чужим мнением сенаторы устраивали ссоры и крики, которые не способствовали разрешению поставленных перед ними вопросов.

Генерал-прокурору были подчинены все прокуроры в коллегиях и народных судах. Все нижестоящие прокуроры действовали от имени генерал-прокурора, а также под его непосредственным наблюдением и покровительством. Все свои донесения и протесты они также передавали генерал-прокурору, который в свою очередь должен был передавать Сенату и следить за их исполнением.

Многие прокуроры со дня их назначения «развернули довольно активную работу. Они строго наблюдали и контролировали деятельность учреждений и организаций, при которых состояли, обращая внимание на все недостатки и упущения: на нарушения закона, волокиту, несвоевременный приход на службу, воровство и растрату денег и т.д.» [1, c. 24].

Надзор как вид государственной деятельности имел довольно важный отличительный от всех иных видов государственной деятельности признак, а именно - прокурор был только наблюдателем, который мог осуществлять надзор, не вмешиваясь в существо дела. Таким образом, все действия прокурора носили чисто надзорный характер, средствами же их осуществления чаще всего являлись так называемые протестанции - протесты в орган, нарушивший закон или в вышестоящий орган. Порядок действий при принесении протеста был таким. «Заметив нарушение, прокурор вначале устно предлагал устранить его, а если его обращение не помогало, то он приносил протест. Письменный протест поступал в тот орган, который нарушил закон, и от которого зависело принятие или не принятие протеста. В последнем случае руководитель учреждения обязан был направить в вышестоящую инстанцию или Сенат вместе с протестом прокурора свои объяснения о причинах несогласия с прокурором. Принесение прокурором протеста приостанавливало исполнение того действия или постановления, которое опротестовывалось. В то же время прокурор, чей протест был отклонён, направлял специальное «доношение» генерал-прокурору, от которого зависело, поддержать своего подчинённого или нет» [1, c. 24].

Непосредственное уголовное преследование лежало вне компетенции прокурора. Он только наблюдал за ходом расследования дела.

В круг ведения прокуроров входил также надзор за фискалами, которые в свою очередь должны были говорить обо всех замеченных ими злоупотреблениях прокурорам.

Прокуроры на местах также наблюдали за сбором доходов в казну, за правильностью финансовой отчётности и пр.

За свои донесения прокуроры несли ответственность, ограниченную, правда, тем, что за донесения, совершённые без умысла, взыскание на прокуроров не налагалось.

Таким образом, функции прокуратуры были довольно широки, хотя и постоянно видоизменялись, и со временем как сама прокуратура, так и генерал-прокурор занимают ключевое положение в государственном управлении. Русский историк В. О. Ключевский писал по этому поводу: «Генерал-прокурор, а не Сенат, становился маховым колесом всего управления; не входя в его состав, не имея сенаторского голоса, был, однако, настоящим его президентом, смотрел за порядком его заседаний, возбуждал в нём законодательные вопросы, судил, когда Сенат поступал право или неправо, посредством своих песочных часов руководил его рассуждениями и превращал его в политическое сооружение на песке» [1, c. 17].

Как нам кажется, большой объём полномочий генерал-прокурор получил, поскольку пользовался огромным доверием Петра I. П. И. Ягужинский от природы был честным и способным человеком и всегда старался оправдать доверие Петра. Нельзя не признать, что это доверие П. И. Ягужинский оправдывал всегда. В то время как многие крупные, даже приближённые к императору вельможи нередко были замешаны в казнокрадстве, взяточничестве и других злоупотреблениях, генерал-прокурор ни в одном сколько-нибудь серьезном деле замешан не был.

«Пётр I, всегда жестоко преследовавший сановников за взяточничество и воровство, часто поручал генерал-прокурору ведение «розыска», то есть следствия по такого рода делам, хотя расследование преступлений и не входило тогда в прямую обязанность прокуроров. Пётр I внимательно следил за тем, чтобы в государственные учреждения не проникали люди нечестные, уже однажды скомпрометировавшие себя» [1, c. 20].

П. И. Ягужинский не раз доказывал, что император не ошибся в своем выборе генерал-прокурора, ибо последний всегда очень оперативно выполнял все поручения Петра, никогда не затягивая с их исполнением, что довольно часто практиковали другие вельможи.

Однако доверие Петра к Ягужинскому не влияло на проведение им в законодательстве принципа недоверия и надзора внутри самой прокуратуры. 30 января 1723 г. императорским указом вносится дополнение в главу XII «Должности генерал-прокурора». Она предоставила право обер-прокурору и обер-секретарю Сената доносить царю на генерал-прокурора, а обер-секретарям коллегии генерал-прокурору - на президентов коллегий [7]. Таким образом, не только по своему назначению, но и по своему устройству прокуратура являлась воплощением принципа недоверия со стороны верховной власти ко всему аппарату в целом и каждому чиновнику в отдельности. Как заметил еще H. B. Муравьёв, при Петре «простое поручение заменилось действием на точном основании указов и регламентов, а личное доверие - организованным недоверием, которое и выражалось всюду проникающим надзором» [7, c. 286].

Говоря об «организованном недоверии», надо иметь в виду его положительные и отрицательные стороны. Всеобщая подозрительность, доносы и шпионство, аресты невиновных, пытки, оговоры и самооговоры - всё это были элементы системы тотального недоверия верховной власти не только к подданным, но и к подчинёнными властям, и всё это, конечно, не способствовало созданию в обществе и государстве климата законности и уважения к закону. Однако, с другой стороны, нельзя же было по-старому закрывать глаза на творившиеся повсюду безобразия, нельзя же было доверять «бездельникам» и «мздоимцам» [4, c. 43]. Хотя Петру Великому не удалось ни с помощью фискалов, ни с помощью прокуроров уничтожить кормленческий дух русской бюрократии, тем не менее, первые шаги в данном направлении им были сделаны. Рационализация организации государственного надзора началась и постепенно набирала силу.

Сейчас практически невозможно установить насколько эффективна была деятельность прокуратуры, учреждённой Петром I, но очевидно, что великий реформатор сделал решительный шаг в правильном направлении. Созданная при нём система надзора хоть и была далека от совершенства и защищала от произвола чиновников не общество, а государство, всё же была практически единственным просветом в море всеобщего беззакония.

Литература

1. Звягинцев, А. Г., Орлов, Ю. Г. Око государево. Российские прокуроры. XVIII век. / А. Г. Звягинцев, Ю. Г. Орлов. - М.: Российская политическая энциклопедия, 1994. - 318 с.

2. Cлучевский, В. Учебник русского уголовного процесса. / В. Случевский. - СПб., 1913. - 684 с.

3. Бессарабов, В. Г. Дореформенная петровская прокуратура /В. Г. Бессарабов // Журнал российского права. - 2002. - № 8. - С. 152-161.

4. Казанцев, С. М. История царской прокуратуры. / С. М. Казанцев. - СПб., 1993. - 216 с.

5. Градовский, А. Д. Высшая администрация России ХVIII столетия и генерал-прокуроры. / А. Д. Градовский. - СПб., 1866. - 287 с.\

6. Полное собрание законов Российской империи. Т. VII. № 4422.

7. Муравьев, Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. / Н. В. Муравьев. - М., 1889. - 552 с.

Аннотация

Начало XVIII в. характеризовалось борьбой между царской властью и служилым сословием. Такое соперничество приводило к ухудшению финансового положения государства из-за значительного роста должностных злоупотреблений. Поэтому остро встал вопрос создания государственной службы по борьбе с подобными негативными явлениями. В данном случае нельзя не сказать о роли, которую сыграл в создании такого органа Пётр I, т. к. именно им впервые в России был создан орган, предназначенный для контроля и надзора за соблюдением законов - прокуратура.

Ключевые слова и словосочетания: прокуратура, Пётр I, генерал-прокурор, надзор, органы прокуратуры.

The beginning of XVIII characterized by the struggle between the Imperial power and the service class. This rivalry led to a deterioration in the financial situation of the state due to the significant growth of malfeasance. Therefore, there was sharply a question of creation of public service to combat such negative phenomena. In this case, we can't say about the role that Peter the Great played in the creation of such a body he because he was the first in Russia was established the organ designed for the control and supervision of the observance of laws - Prosecutor's office.

Keywords and phrases: the Prosecutor's office, Peter the Great, the procurator-general, supervision, bodies of prosecutor's office.

Размещено на Allbest.ru