Дослідження питань правового регулювання використання та охорони транскордонних прісних вод на рівні Європейського Союзу набуває дедалі більшої актуальності у зв'язку із курсом України на інтеграцію до ЄС, необхідністю адаптації її законодавства до аcquis communautaire Європейського Союзу, потребою вивчати передовий досвід, притаманний цьому наднаціональному утворенню. Зазначене, можливо, найбільшою мірою стосується підземних вод, адже саме вони є найбільшим за обсягом масивом прісної води в Європейському Союзі та головним джерелом її постачання населенню в багатьох державах-членах.

Відтак наразі слід розвинути наукові здобутки у сфері дослідження правового регулювання використання та охорони транскордонних підземних вод на рівні Європейського Союзу таких авторів, як Е. Аллан, Б. Буф, Т. Зандстра, М. Гріффітс, Ф. Гроотхюйзе, Ф. Лурес, К. Мехлем, М. Пулідо-Веласкез, М. Тійніно, Р. Уйленбург, О. Фрітч, С. Хендрі, С. Шоєр, проаналізувавши зміст відповідних нормативно-правових актів, розглянувши практику їхньої реалізації та визначивши сучасні тенденції, досягнення і проблеми, притаманні ЄС.

Acquis communautaire у сфері використання та охорони транскордонних підземних вод складається з розгалуженої системи актів, які регулюють відносини в усіх основних аспектах, що стосуються кількості та якості підземних вод. Нині провідну роль відіграє Водна рамкова директива 2000 р. (ВРД ЄС). Це комплексний нормативно - правовий акт, який має на меті захист, запобігання деградації, покращення стану й відновлення підземних вод.

Аналізуючи зміст ВРД ЄС, відзначимо передусім, що закріплені у ній визначення понять "підземні води", "водоносні горизонти" та "об'єкт підземних вод" вдалі, бо мають гідрогеологічний характер, враховують природні особливості підземних вод і дозволяють відповідним чином регулювати дії держав, спрямовані на виконання вимог ВРД ЄС.

По-друге, вкажемо на основне зобов'язання держав-членів Європейського Союзу, передбачене цією директивою - досягти "хорошого стану" всіх вод в ЄС, зокрема підземних, до 2015 р. Ця вимога поширюється і на хімічний стан (вода має бути чистою), і на кількісний стан підземних вод (не повинно бути надмірної експлуатації підземних вод). Зазначене важливо не тільки з позицій задоволення потреб людини, а й для збереження водних та наземних екосистем, які залежать від підземних вод. При цьому норми ВРД ЄС сформульовані максимально жорстко: такі води не повинні забруднюватись взагалі.

Відповідно органи Європейського Союзу взяли за основу попереджувальний підхід, який передбачає повну заборону на прямі скидання небезпечних речовин у підземні води, а щодо непрямих держави зобов'язано стежити за підземними водними об'єктами для того, щоб виявляти зміни в хімічному складі вод та зупиняти тенденції до зростання забруднення, зумовлені антропогенними чинниками. Ці заходи у комплексі повинні забезпечувати ефективний захист підземних вод від забруднення.

Враховуючи зазначене, підходом, який могли застосувати керівні органи ЄС, було би створення "чорного списку" речовин, які накопичуються, є стійкими, токсичними або мають подібні характеристики (держави мали б перешкоджати їхньому потраплянню в підземні води), та "сірого списку" речовин, потрапляння яких у підземні води мало б бути обмежене. Однак автори ВРД не застосували цей підхід, а просто закликали до запобігання або обмеження потрапляння небезпечних речовин до підземних вод.

Що ж стосується зобов'язань держав забезпечити хороший кількісний стан підземних вод, то у Директиві мова йде про те, щоб "довгострокові середньорічні обсяги викачування не перевищували доступні ресурси підземних вод". Ці вимоги екологічного характеру зумовлені тим, що лише певна кількість води поповнює підземні води щороку. Частина цієї води необхідна для підтримання пов'язаних екосистем, таких як поверхневі водойми, водно-болотні угіддя тощо. Відповідно, згідно з ВРД ЄС дозволений забір тільки тієї частини загального поповнення, яка не потрібна для досягнення цієї мети. Отже, автори Водної рамкової директиви пішли далі, ніж просто встановлення рівноваги між підживленням та забором підземних вод. У цьому відношенні вказаний нормативно-правовий акт суттєво прогресивніший, ніж Статті КМП ООН про транскордонні водоносні горизонти 2008 р.

У практичному сенсі ВРД ЄС висунула до держав-членів шість основних вимог (напрямків заходів), які стосуються підземних вод:

1) виявити підземні водні об'єкти, що становлять загрозу досягненню екологічних цілей ВРД;

2) створити реєстри охоронних зон в межах кожного району річкового басейну для територій підземних вод, середовищ існування та видів флори і фауни, які безпосередньо залежать від води;

3) заснувати мережі моніторингу підземних вод для забезпечення повного аналізу хімічного і кількісного стану підземних вод;

4) розробити та ухвалити для кожного району річкового басейну 6-річний план управління, який має містити короткий виклад чинників тиску і впливу людської діяльності на стан підземних вод; відображення результатів моніторингу у вигляді мапи; опис результатів економічного аналізу використання водних ресурсів, програм захисту і контролю, відновлювальних заходів тощо;

5) врахувати необхідність відшкодування витрат на послуги водопостачання відповідно до принципу "забруднювач платить";

6) ухвалити 6-річну програму заходів, спрямованих на досягнення екологічних цілей ВРД ЄС.

У тому, що стосується підземних вод, ВРД ЄС доповнює Директива про підземні води 2006/118/ЄС (ДПВ), яка виправляє деякі недоліки першої. ДПВ встановлює порядок визначення стандартів якості підземних вод і вимагає від держав вживати заходи із запобігання або обмеження скидань забруднюючих речовин в підземні води.

Ця директива визначає критерії якості, зокрема хімічного стану води, які враховують місцеві особливості і можуть сприяти подальшому поліпшенню якості води на основі даних моніторингу та нових наукових знань. Таким чином, ДПВ забезпечує реагування на вимоги ВРД в тому, що стосується оцінки хімічного стану підземних вод і подолання тенденцій підвищення концентрації забруднюючих речовин, зобов'язуючи держави-члени встановити стандарти на прийнятному рівні і враховувати місцеві або регіональні умови.

Загалом ДПВ покладає на держави 6 завдань:

1) встановлювати стандарти якості підземних вод;

2) проводити дослідження тенденцій забруднення;

3) змінювати тенденції забруднення таким чином, щоб досягнути екологічних цілей за допомогою заходів, викладених у ВРД ЄС;

4) вживати заходів із запобігання або обмеження скидань забруднюючих речовин в підземні води так, щоб забезпечити досягнення екологічних цілей ВРД;

5) проводити огляд реалізації технічних положень Директиви 2006 р.;

6) забезпечувати відповідність критеріям хорошого хімічного стану на основі стандартів ЄС щодо нітратів, пестицидів і граничних значень, встановлених державами - членами.

Щодо першого завдання слід відзначити, що ДПВ встановлює два випадки, коли держави змінюють список граничних значень для речовин, які можуть міститись у воді:

1) коли нова інформація про забруднюючі речовини, групи забруднювачів або показники забруднення вказує на необхідність встановлення граничних значень для додаткових речовин;

2) коли для досягнення цілей ДПВ щодо охорони здоров'я людини та навколишнього середовища існуюче граничне значення має бути змінене або граничне значення, раніше вилучене із відповідного переліку, має бути знову додане до нього. Вкажемо, що граничні значення можна вилучати з переліку, коли об'єкту підземних вод більше не загрожує небезпека від забруднювачів, груп забруднювачів або показників забруднення.

Згідно з ДПВ після аналізу тенденцій підвищення рівня забруднення підземних вод їх необхідно долати, якщо ці тенденції становлять значний ризик шкоди якості водних або суходільних екосистем, здоров'ю людей, фактичному або потенційному правомірному використанню водного середовища. При цьому, держави визначають початкову точку для зміни тенденцій у відсотках від рівня стандартів якості підземних вод, викладених в Додатку I, і граничних значень, встановлених відповідно до ст.3.

Напрям обмеження скидання забруднюючих речовин в підземні води передбачає, що до програм заходів, на які вказано у ВРД ЄС, мають входити дії із запобігання введенню особливо небезпечних речовин у підземні води та обмеження введення менш небезпечних.

Винятки з цих вимог стосуються введення забруднюючих речовин, що є результатом прямих скидань, дозволених ВРД ЄС, і коли наслідки аварій або виключних обставин природного характеру не могли передбачити, уникнути або пом'якшити.

Додатки I і II до ДПВ містять стандарти якості навколишнього середовища щодо забруднюючих речовин; мінімальний перелік забруднюючих речовин та показників, щодо яких застосовуються граничні значення; основні засади встановлення граничних значень; інформація, яку держави-члени мають надавати щодо забруднюючих речовин та індикаторів. Зміни до Додатку II Директиви 2006 р., внесені стосовно граничних значень у 2014 р. спеціальною Директивою 2014/80/ЄС14, були імплементовані в національне законодавство держав-членів впродовж двох років - до серпня 2016 р.

європейський союз охорона підземна вода

Слід додати, що керівні засади із класифікації хімічних станів підземних вод містяться не лише у ДПВ, а і у Керівному документі "Стан підземних вод і оцінка тенденцій в ЄС" 2009 р.

Відзначимо й те, що ДПВ не передбачає проведення міждержавних переговорів та консультацій про заплановану діяльність. Її спрямованість має переважно суто "технічний" характер.

З-поміж інших чинних актів acquis communautaire, що стосуються підземних вод, найважливіші, на нашу думку, - Директива про нітрати 91/676/ЄЕС, Директива про очищення міських стічних вод 91/271/ЄЕС та Регламент про засоби захисту рослин №1107/2009. Саме вони торкаються питань, що найбільшою мірою впливають на стан підземних вод.

Що стосується реалізації ДПВ та інших нормативно-правових актів ЄС, присвячених питанням використання й охорони підземних вод, вкажемо передусім, що держави-члени впровадили граничні значення в необхідному форматі. Основою граничних значень найчастіше слугували стандарти питної води, перш за все викладені в Директиві ЄС про питну воду. Більше половини держав-членів (56%) керувались цілями якості навколишнього середовища, передбаченими відповідним нормативно-правовим актом - Директивою про стандарти якості у сфері водної політики 2008/105/ЄС.

Із загальної кількості об'єктів підземних вод, яких передбачених планами управління річковими басейнами, 6,4% були визначені такими, що характеризуються поганим кількісним станом; 25% - поганим хімічним станом. Основними перешкодами для досягнення хорошого кількісного і якісного стану є надмірний забір підземних вод, застосування нітратів як сільськогосподарських добрив, тиск господарської діяльності на гідрологічні та морфологічні компоненти характеристик підземних вод.

Прогрес у зниженні факторів тиску на кількісний стан підземних вод вельми обмежений. Це зумовлено недостатньою чіткістю і жорсткістю цілей, передбачених ВРД, браком ефективних засобів реалізації на рівні Європейського Союзу та держав. Деякі механізми передбачені ВРД, зокрема йдеться про економічні оцінки та засоби підвищення ефективності використання водних ресурсів, але їхнє застосування у багатьох випадках обмежене або, принаймні, неповне. Крім того, розвитку політики ЄС у сфері кількісного управління водними ресурсами заважають обмеження повноважень його керівних органів, встановлені Договором про функціонування Європейського Союзу 2007 p.

Ключове завдання держав наразі полягає у розвитку національного законодавства та ефективній реалізації нормативно-правових актів відповідно до вимог ЄС з метою запобігання застосуванню Єврокомісією заходів юридичного характеру та отримання довгострокових позитивних результатів від гарного стану води для соціальних, економічних та екологічних цілей держав.

Проведене дослідження дало автору змогу дійти висновку про те, що основними сучасними проблемами у сфері правового регулювання використання й охорони транскордонних підземних вод на рівні Європейського Союзу є:

- необхідність реагування на проблеми щодо кількості і якості підземних вод, зумовлені надмірним викачуванням, застосуванням нітратів у сільському господарстві та веденням промислової діяльності;

- наявність в актах acquis communautaire норм лише про частину принципів, передбачених Гельсінською конвенцією 1992 р., Нью-Йоркською конвенцією 1997 р. і Статтями КМП ООН 2008 р.;

- зосередження цих актів не на комплексній співпраці держав водоносних горизонтів, узгодженні їхніх інтересів та задоволенні потреб у використанні транскордонних підземних вод, а на досягненні вимог щодо їхнього кількісного і якісного стану;

- невстановлення ВРД ЄС списків речовин, введення яких у підземні води забороняється та обмежується;

- недостатність моніторингу у сфері хімічного забруднення і механізмів контролю за надходженням у підземні води шкідливих речовин;

- недосягнення низкою держав ЄС вимог актів acquis communautaire щодо хімічного стану підземних вод;

- труднощі досягнення вимірних цілей щодо підземних вод у таких складних системах як міжнародні річкові басейни.

Литература