Проблеми та недоліки децентралізації публічного управління та адміністрування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблеми та недоліки децентралізації публічного управління та адміністрування

Русинюк М.М.

Національна академія державного управління при Президентові України

Дана стаття спрямована на дослідження особливостей впровадження та реалізації реформи місцевого самоврядування. Конкретизовано проблемні аспекти та виокремлено недоліки децентралізації публічного управління та адміністрування. Встановлено, що політична централізація для демократичних держав є небезпечною, оскільки за таких умов діяльність усіх органів влади у суспільстві залежить виключно від волі держави, а всі владні інституції в державі підпорядковані їй. Визначено, що демократичні держави намагаються залучити громадськість до здійснення публічних функцій із метою оптимального задоволення всебічних потреб сучасної людини. Саме тому децентралізація влади в сучасних умовах суспільного роз-витку є актуальною проблемою, яка потребує свого вирішення шляхом дослідження, аналізу та використання (з урахуванням національних традицій організації влади на місцях) досвіду країн із розвинутою системою місцевого самоврядування. самоврядування влада децентралізація

Ключові слова: децентралізація, регіональна політика, територіальні громади, місцеве самоврядування.

В статье рассмотрены проблемные вопросы децентрализации публичного управления и админи-стрирования в Украине.

Ключевые слова: децентрализация, региональная политика, территориальные общины, местное самоуправление.

The article deals with the problem of decentralization of public administration and management in Ukraine.

Key words: decentralization, regional policy, territorial communities, local self-government.

Постановка проблеми. У сучасних умовах суспільного розвитку Україна, як і більшість дер-жав пострадянського простору, знаходиться на стадії вдосконалення своєї системи управління, в т. ч. і територіального. Саме тому проблема децентралізації влади на сьогодні є надзвичайно актуальною, особливо для України, зважаючи на ситуацію, яка склалася в нашій державі [2, с. 12]. Пріоритетного значення набуває дотримання збалансованого соціально-економічного розвитку регіонів та підвищення їх конкурентоспроможності [7, с. 13]. Нові зовнішні та внутрішні виклики, які постають перед Україною, вимагають формування нової державної регіональної політики, яка б відповідала сучасним потребам розвитку регіонів і територіальних громад та базувалася на найкращих вітчизняних та світових теоріях і практиках.

Відтак перед дослідниками постає потреба роз-роблення такого механізму впровадження децен-тралізації, який би забезпечив сталий розвиток держави. Особливу увагу доречно приділити роз-гляду проблемних аспектів та недоліків децентра-лізації публічного управління та адміністрування.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. У межах сучасних глобальних процесів суспільного розвитку важливого значення набуває дослідження особливостей впровадження та здійснення реформ, провідне місце серед яких займає реформа місцевого самоврядування. Теоретичну основу дослідження в межах даної статті склали наукові праці, в яких висвітлювалося питання децентралізації публічного управління та адміні-стрування в Україні, а саме роботи таких вчених, як: В.О. Величко, О. Бориславська, С. Гриневець- кий, В.В. Гриневич, І. Заверуха, Е. Захарченко, В.С. Куйбіда та ін. Однак поза увагою науковців залишається комплекс важливих питань, які мають визначальне значення для здійснення децентралізаційної реформи та забезпечення ста-лого розвитку держави. Одним із таких є конкре-тизація проблемних аспектів та виокремлення недоліків децентралізації публічного управління та адміністрування.

Постановка завдання. Метою статті є дослі-дження із конкретизацією проблемних аспектів та виокремлення недоліків децентралізації публічного управління та адміністрування. У межах поставленої мети перед автором постало завдання з конкретизації основних особливостей впрова-дження та реалізації реформи місцевого само-врядування, конкретизації проблемних аспектів та визначення/виокремлення недоліків децентра-лізації публічного управління та адміністрування.

Виклад основного матеріалу дослідження. Система організації публічної влади і керування нею тісно пов'язані з територіальним управлінням держави, між ними існують тісний взаємозв'язок і взаємообумовленість. На даний час впроваджено процес децентралізації, але на практиці робота значно затягнулася, оскільки це доволі складний і конфліктний процес, а адміністративно-територіальний устрій не дає можливості створити територіальні спільноти, що мають достатній обсяг матеріальних, фінансових ресурсів, розвинутої соціальної інфраструктури [4, с. 23].

В умовах проведення реформи місцевого самоврядування виникла необхідність створити необхідні умови для територій і громад для добровільного об'єднання. Для цього було ухва-лено Закон України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», надано можливість проводити місцеві референдуми з цього приводу. Отже, в Україні фактично стартувала реформа місцевого самоврядування, але без її важливої складової частини - територіально-адміністра-тивної реформи [4, с. 24].

Саме поняття децентралізації згадується у ст. 132 Конституції України, де зазначається, що територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади [1]. Проблема децен-тралізації вже досить тривалий час перебуває в полі зору вітчизняних науковців, головним чином, через успішний досвід її реалізації в країнах Європейського Союзу [8].

Тривалий час обговорюються переваги і недо-ліки централізації та децентралізації. Західні вчені виокремлюють дві протилежні моделі, які описують відносини всередині держави, - моделі партнерства і посередництва. Але для українського суспільства не завжди зрозумілим залишається зміст таких понять, як «централізація» і «децентралізація», «концентрація» і «декон- центрація», невизначеними залишаються їх від-мінності, перевагою є лише бажання змін, що посилюється абсолютно незадовільним рівнем надання публічних послуг, розвитку місцевої інфраструктури тощо [2, с. 13-14].

Загалом управління місцевими справами може здійснюватися двома способами: призначуваними «згори» чиновниками державного апарату, які функціонують на місцях (місцеве управління), та на основі самоврядування населення адміністративно-територіальних одиниць (місцеве самоврядування) [2, с. 14]. Однак саме останнє закономірно вважається необхідною складовою частиною демократичної системи управління суспільством, адже воно забезпечує управління значною частиною справ у місцевих територіальних одиницях на основі самоорганізації населення цих одиниць (територіальних колективів).

Зазвичай регіони прагнуть розширити свої владні повноваження, перекладаючи на центр забезпечення соціально-економічних потреб своїх жителів. Зрозуміло, що така модель тери-торіального устрою потребує кардинальної пере-будови [3].

Сьогодні адміністративно-територіальна реформа має розглядатися не як чергова кадрово-структурна перебудова, а як концептуально осмислений перехід до нової філософії управління, що потребує не частих змін, а системного оновлення всього змісту органів виконавчої влади. Перетворення унітарної української держави з централізованої у децентралізовану є не самоціллю, а необхідною умовою для самореа- лізації потенціалу регіонів, кожної територіальної одиниці, кожного громадянина України для ефективного розвитку місцевого і регіонального самоуправління [4, с. 23].

Територія адміністративно-територіального об'єднання визначається на основі доступності послуг. Ще один критерій, що ставить під сумнів нинішній територіальний устрій країни, - реко-мендація, щоб адміністративний центр адмі-ністративно-територіального об'єднання був «максимально наближений до її географічного центру», що зараз часто не дотримується.

Варто зазначити, що Європейська хартія міс-цевого самоврядування, яка була ратифікована Верховною Радою України 15 липня 1997 р. та після набуття чинності стала частиною вітчизня-ного законодавства, визначає місцеве самовряду-вання як право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ [6]. В аналогічний спосіб Кон-ституція України закріплює місцеве самовряду-вання як право територіальної громади «самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» (ст. 140) [1]. Зауважимо, що ці положення є правовим утвердженням принципу законності місцевого самоврядування.

Положення законодавства України фактично забороняють органам місцевого самоврядування вирішувати питання, повноваження на розв'язання яких прямо не передбачено законом. Також із конституційних положень чітко випливає, що спосіб здійснення всіх повноважень органів місцевого самоврядування має бути визначений саме на рівні закону. Такі приписи нівелюють цінність локального підходу до правового регулювання статусу органів місцевого самоврядування та локальної правотворчості загалом, фактично позбавляючи його предмета правового регулювання. Однією з вимог Євро-пейської хартії місцевого самоврядування є мож-ливість пристосувати здійснення повноважень органами місцевого самоврядування до місцевих особливостей та потреб, адже саме у цьому і полягає цінність місцевого самоврядування [5].

Тому проблемою є неузгодженість та відста-вання галузевих міністерств від поточних темпів децентралізації та їх реагування на виклики, які постають перед новоствореними громадами. Часто громади просто не в змозі відповісти на питання своїх членів: що буде з медичним обслу-говуванням, освітою, соціальною допомогою, бо не отримують від міністерств чіткого бачення, а тим більше алгоритмів, стандартів чи механізмів реалізації секторальних реформ [9, с. 23].

Наступна проблема, про яку часто згадують, - кадровий голод для нових виконкомів, бо робота в них потребує більшого обсягу знань та досвіду. Зараз і держава, і міжнародна донорська спільнота пропонують активістам, працівникам виконкомів колишніх сільрад та посадовцям органів місцевого самоврядування різноманітні курси, семінари та інші форми навчання, але все потрібно робити системно та швидко.

Траплялися випадки, що люди скаржилися на нечітко прописану процедуру реєстрації новоут-ворених громад. Спочатку законом приписувалося ліквідовувати старі ради. Але знайшовся вихід. Дніпропетровська область першою розробила та подала до Києва пропозиції щодо удосконалення законодавчого поля в цьому питанні і наприкінці 2015 р. процедуру реорганізації (а не ліквідації) було узгоджено. Об'єднана громада ставала пра-вонаступником попередніх, набувала права на активи та пасиви попередніх сільрад. На Дніпро-петровщині першими зареєструвалися виконкоми рад як юридичні особи, що покращило їх управ-лінсько-господарську спроможність [12, с. 23].

Оскільки місцеве самоврядування є однією з фундаментальних засад сучасної демократичної системи управління, втіленням влади народу у специфічній формі і на відповідному рівні, воно передбачає можливість самостійного вирішення питань місцевого значення в інтересах населення територіальної одиниці на підставі закону. Водно-час місцеве самоврядування - це форма публічної влади, що реалізується специфічними суб'єктами: територіальними громадами і сформованими ними органами; має особливий об'єкт - питання місце-вого значення; здійснюється на основі окремого типу власності - комунальної (муніципальної). Названі істотні риси характеризують особливу природу місцевого самоврядування і зумовлюють його специфічне місце у системі публічної влади держави [2, с. 19].

Основною метою повинно стати чітке визна-чення місця регіону у світовій економіці та спри-яння розвитку напрямів у секторах, які мають найвищий потенціал і можуть підтримувати роз-виток інших секторів. Самодостатнє зростання повинно стати новою формулою успіху регіонів. Ці тенденції посилено змінами у системі функці-онування публічного управління в цілому, відмо-вою від централізованого підходу та уніфікованих політик на користь диференціації і комплексних форм організації. На нашу думку, Україні також треба звернути увагу саме на розвиток людського потенціалу, визначивши цей напрям як пріори-тетний і в політиці місцевого самоврядування [2, с. 17].

У межах демократичної системи управління вважається, що місцеві проблеми доцільніше та ефективніше вирішувати не з центру за допомогою державних чиновників, які працюють на місцях, а передусім шляхом підтримки та активізації діяльності територіальних громад. Цінність міс-цевого самоврядування полягає в тому, що, будучи рівнем публічної влади, найбільш наближеним до людини, а, отже, й найліпше обізнаним із повсяк-денними проблемами життєдіяльності мешканців територіальних колективів, воно може якнайкраще забезпечити населення широким спектром публічних послуг: соціальних, побутових, торго-вельних, культурних, освітніх та ін. [2, с. 19].

Висновки. Необхідно пам'ятати, що політична централізація для демократичних держав є небез-печною, оскільки за таких умов діяльність усіх органів влади у суспільстві залежить виключно від волі держави, а всі владні інституції в державі підпорядковані їй. Натомість демократична держава намагається залучити громадськість до здійснення публічних функцій з метою опти-мального задоволення всебічних потреб сучасної людини. Саме тому децентралізація влади на сьогодні є актуальною проблемою, яка потребує свого вирішення шляхом дослідження, аналізу та використання (з урахуванням національних тра-дицій організації влади на місцях) досвіду країн із розвинутою системою місцевого самоврядування.

Список літератури

1. Конституція України: Закон України від 28 червня 1996 р. № 254к/96-ВР Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.

2. Величко В.О. Децентралізація влади: міжнародний досвід. Державне будівництво та місцеве самоврядування. 2014. Вип. 28. С. 12-22 с.

3. Гриневецький С. Адміністративно-територіальний устрій: де вихід? Дзеркало тижня. 2013. 24 травня.

4. Гриневич В.В. Адміністративно-територіальна реформа в Україні: проблеми і перспективи. Акту-альні проблеми та перспективи розвитку публічного управління: матеріали Всеукр. підсумк. наук.-практ. конф. за міжнар. участю. 25 жовтня 2013 р. Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2013. С. 23-24.

5. Бориславська О., Заверуха І., Захарченко Е. Децентралізація публічної влади: досвід європейських країн та перспективи України. Швейцарсько-український проект «Підтримка децентралізації в Україні». DESPRO. К.: ТОВ «Софія», 2012. 128 с.

6. Європейська хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 р. Організація місцевого самоврядування в Україні: зб. нормат.-прав. актів / упоряд.: П.М. Любченко, К.Є. Соляннік, Л.В. Челомбитько. Х.: Юрайт, 2012. 296 с.

7. Інструменти регіонального розвитку в Україні: навч. посіб. / за ред. В.М.Вакуленка, О.В.Берданової. К.: НАДУ, 2013. 286 с.

8. Куйбіда В.С. Реформа місцевого самоврядування в Україні - погляд з центру: Матеріали «круглого столу» політиків та експертів. Львів, 04 лютого 2010 р.; Вголос. 2010. 15 лютого.

9. Сас О. Децентралізація під мікроскопом: аналіз плюсів та мінусів для об'єднаних громад. URL: http://decentralization.gov.ua/news/2101.

Размещено на Allbest.ru