Теоретичні підходи щодо трансформації сучасних моделей державного управління у сфері безпеки та оборони

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 351.86:355

ТЕОРЕТИЧНІ ПІДХОДИ ЩОДО ТРАНСФОРМАЦІЇ СУЧАСНИХ МОДЕЛЕЙ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ БЕЗПЕКИ ТА ОБОРОНИ

А. Каляев

Анотація

Проведено аналіз особливостей функціонування відомих моделей державного управління у сфері безпеки та оборони, реалізованих у ХХ ст. та діючих у ХХІ ст. Із метою визначення теоретичних засад функціонування системи державного управління у сфері безпеки та оборони проаналізовано відомі діючі моделі державного управління у досліджуваній сфері та визначено їх характерні ознаки й особливості. Обґрунтовано основні принципи управління, характерні для демократичних країн, визначено сфери обмеження демократичних принципів при створенні сучасних моделей державного управління у сфері безпеки та оборони.

Ключові слова: безпека, оборона, модель державного управління, принципи врятування.

The article is devoted to the analysis of the peculiarities of functioning of well- known models of public administration in the field of security and defense. To determine the theoretical principles of the system functioning, the author analyzes the peculiarities of all known models of public administration and defines their characteristic features. The article substantiates the basic principles of governance that are characteristic of democratic countries, defines the spheres for restriction of democratic principles when creating a modern model of public administration in the field of security and defense.

Key words: security, defense, model of public administration, principles of governance.

безпека оборона державний управління

Управління як спосіб існування соціальної організації є її іманентною складовою. Забезпечуючи функціонування та розвиток суспільства як єдиного цілого, державне управління здійснюється в межах політичної системи, має політичне спрямування і відповідні державні форми. У сучасних вітчизняних наукових дослідженнях державне управління традиційно розглядається як явище та процес, можливий винятково в рамках державних органів і такий, що здійснюється переважно у межах виконавчої гілки влади. Водночас державне управління не зводиться лише до діяльності органів виконавчої влади внаслідок нерозривного зв'язку та взаємодії з іншими державно-владними структурами, законодавчої та судової гілок влади. Останні здійснюють значний вплив на економічне та соціальне-політичне середовище.

У сфері безпеки та оборони державне управління характеризується як загальними рисами, притаманними управлінню як специфічній формі діяльності, так і суб'єктами впливу, що суттєво відрізняють його, наприклад специфічними інструментами. З огляду на нові загрози безпеці нашої держави, що вже реалізувалися у втраті територіальної цілісності та змушеному веденні бойових дій у південно-східних регіонах країни, зміст державного управління у сфері безпеки, його форми та методи набувають нових характеристик. Йдеться про виникнення значного напруження й неоднозначності, певних особливостей трактування основних принципів і стандартів ЄС і НАТО в умовах бойових дій на Південному Сході. стримування окупантів, придушення контингентів найманців та бунтівників. Питання визначення цих особливостей та їх аналізу на адекватність потребам сектору безпеки та оборони актуалізують досліджувану у статті проблематику.

Дослідженню процесів державного управління у сфері національної безпеки України присвячені роботи В. Горбуліна, І. Грицяка, А. Качинського, В. Ліпкана, В. Телелима, В. Почепцова, А. Падеріна, Г. Перепелиці, Т. Стародуб, Г. Ситника, А. Семенченка, А. Сіцінського, О. Суходолі, І. Храбана, Л. Чекаленко, В. Чалого та інших. Водночас, наукова думка в Україні недостатньо уваги приділяє системному дослідженню концепцій, доктрин та стратегій безпеки, їх теоретико-методологічних основ та алгоритмів реалізації на фоні підвищеного інтересу до цієї проблематики у науковому середовищі країн Заходу.

Аналіз реалізованих у ХХ ст. та діючих у ХХІ ст. моделей державного управління сучасних демократичних країн об'єктивно приятиме виокремленню найбільш ефективної моделі державного управління у безпековій сфері для сучасної України. І. Бегей у цьому контексті визначає модель управління “як теоретично вибудувану цілісну сукупність уявлень про те, як виглядає система управління, яка її структура та функції, як вона взаємодіє з різними суб'єктами, як адаптується до змін” [1].

Будь-яка модель управління враховує основні принципи управління, стратегічне бачення, цілі й завдання, цінності, організаційну структуру і порядок взаємодії її елементів тощо. За прийнятим в українській науці визначенням, ключовими для державного управління поняттями є держава і державна влада [2]. Теорія державного управління виникла з теорії управління організацією, яку М. Вебер транспонував на адміністративний апарат держави. Відокремлення питань політики та управління стало основою теорії державного управління В. Вільсона. Розроблена ними традиційна модель управління, основою якої були принципи наукового менеджменту та бюрократична система управління, у межах якої розмежовувались адміністративна і політична сфера, з початку 80-рр. XX ст. розвинулася на засадах ідеології “нового публічного менеджменту” (НПМ) - New Public Management (NPM). Філософія НПМ відводить головну роль приватному сектору в наданні державних послуг на більш конкурентоспроможній, а не контролюючій основі. У кінці 1980-х - на початку 1990-х рр. ця теорія отримала статус ідеології [3].

Низка дослідників оцінюють НПМ як революційну інтелектуальну парадигму або рекомендують його як позачасове державне управління [4]. На думку О. Амосова, сутність нового публічного менеджменту полягає у тому, що - це сукупність адміністративно-політичних стратегій реформування, основою яких є переважно тлумачення адміністративної діяльності крізь призму приватної економіки [5].

У кінці XX ст. набула популярності універсальна концепція публічного управління - концепція “політичних мереж” (policy network). Загалом, під мережею вважається система державних і недержавних суб'єктів (акторів), які взаємодіють між собою на основі потенціальної залежності з метою згоди щодо певного питання, використовуючи при цьому формальні й неформальні засади. Модель політичних мереж є подібною до концепції багаторівневого управління (Multi-level governance), яка вважається універсалізованою, зокрема для європейського адміністративного простору [6, 7].

Модель управління за результатами в державній організації почала використовуватися з середини 1990-х рр. ХХ ст. Під управлінням за результатами у сфері державного управління прийнято розуміти дії державних інституцій, спрямовані на підвищення ефективності надання державних послуг.

Наприкінці XX ст. - на початку XXI ст. розпочалось широке використання поняття “добре врядування” - good governance. Цей термін широко використовується в міжнародних наукових джерелах для означення управлінських процесів, здійснюваних державними установами з метою управління державними справами та державними ресурсами на умовах забезпечення реалізації прав людини [8]. За визначенням В. Корженка, врядування містить у собі механізми, процеси та інститути, за допомогою яких громадяни та їхні групи висловлюють власні інтереси, здійснюють свої законні права, виконують обов'язки й залагоджують конфлікти [9].

Крім концепції “доброго врядування”, існують й інші сучасні концепції державного управління, такі як: нова інституційна теорія, синергетичний підхід до державного управління тощо. Таким чином, розвиток концептуальних засад побудови моделей державного управління свідчить про модернізацію теорії державного управління відповідно до динаміки формування та функціонування громадянських демократичних суспільств. Зрозуміло, що в ідеальній формі основні теоретичні складові окремої моделі державного управління на практиці не застосовуються.

Зазвичай, окремі теоретичні складові однієї моделі державного управління є домінуючими, а елементи теоретичних складових інших моделей доповнюють систему [10]. Між тим, у результаті еволюції теорії державного управління викристалізувалися основні риси, притаманні моделям державного управління, що на сьогодні реалізовані у демократичних країнах. А саме:

- участь (participation) - усі громадяни мають право голосу. Участь може бути як безпосередньою, так і опосередкованою через легітимізовані посередницькі інституції та представників;

- верховенство права (ruleoflaw) - правова система повинна бути справедливою і діяти однаково для всіх, особливо щодо прав людини;

- прозорість (transparency) - свобода інформації, її повнота й доступність для всіх, хто в нійзацікавлений;

- відповідальність (responsiveness) - інституції та процеси служать усім членам суспільства;

- орієнтація на консенсус (consensus orientation) - дотримання балансу інтересів для досягнення широкого консенсусу з локальних і загальних питань та процедур;

- справедливість) - добробут суспільства залежить від урахування інтересів кожного члена суспільства в ньому;

- ефективність та результативність(effectiveness and efficiency) - максимально ефективне використання ресурсів для задоволення потреб громадян;

- підзвітність (accountability) - уряд, приватний бізнес та структури громадянського суспільства підзвітні громадськості та інституційним носіям прав (stakeholders);

- стратегічне бачення (strategic vision) - лідери та громадськість мають довгострокову перспективу щодо “доброго врядування” і людського розвитку та чітко уявляють собі заходи, необхідні для їх реалізації [11].

Щодо моделі врядування у ЄС, то її основою є п'ять принципів, визначених у Білій книзі Європейського врядування:

1) відкритість - інституції мають працювати більш відкрито, активно обмінюватись інформацією з державами-членами ЄС щодо того, що робить ЄС та які рішення він приймає;

2) участь - якість, релевантність та ефективність політики ЄС залежать від участі широкого кола осіб та організацій на всьому шляху творення політики - від її формування до впровадження;

3) підзвітність - ролі у законодавчому та виконавчому процесах мають бути більш зрозумілими, кожна з інституцій ЄС має пояснювати і брати відповідальність за те, що вона робить для Європи;

4) ефективність - політика має бути ефективною і своєчасною, такою, що забезпечує все на підставі чітких завдань, оцінки майбутнього впливу з використанням попереднього досвіду;

5) узгодженість - політика та всі рішення мають бути легко зрозумілими, потреба в узгодженості постійно зростає внаслідок різноманітності, присутньої в ЄС. Регіональні та місцеві влади все частіше беруть участь у реалізації політики ЄС, що посилює важливість узгоджених дій [12].

Державне управління у сфері безпеки та оборони - цілісна система спеціально організованого управління, яке здійснюється суб'єктами управління, що функціонують у сфері безпеки та оборони. Вони реалізують державну політику, забезпечують законодавче регулювання відносин через виконання функцій держави, впливають на процеси розвитку оборонної та безпекової сфери з метою підвищення ефективності як системи загалом, так і окремих її елементів. Також можемо розглядати державне управління у сфері безпеки та оборони як систему правових, організаційних та економічних механізмів управлінської діяльності державних органів влади та органів місцевого самоврядування, спрямованих на реалізацію державної політики у сфері безпеки та оборони.

З огляду на це, доцільно проаналізувати, чи має державне управління у сфері безпеки та оборони можливість розвиватися на основі вказаних критеріїв, чи, можливо, його модель має відповідну специфіку, відповідно до специфіки мети та реалізації специфічних завдань. Так, щодо основної риси - участі громадян у прийнятті управлінських рішень у сфері безпеки та оборони, - її забезпечення, на нашу думку, можливе лише у вирішенні окремих питань, що не стосуються військових та державних таємниць. Навіть у країнах розвинутої демократії, де у розробці та впровадженні державно-управлінських рішень у сфері безпеки, значну роль відіграють інститути громадянського суспільства та неурядові структури разом зі ЗМІ, головним суб'єктом формування та реалізації державної політики у вказаній сфері залишаються органи державної влади. Це обумовлено тим, що саме органи законодавчої, виконавчої та судової гілок влади, використовуючи наявні у їх розпорядженні ресурси, здійснюють юридично владний вплив на суспільні відносини, які виникають із приводу реалізації національних інтересів [13]. Тому задля безпосереднього виконання завдань щодо забезпечення безпеки суспільства і держави створюються спеціалізовані державні інститути (сили, засоби), зокрема армія, органи розвідки і контррозвідки, дипломатичні служби тощо, а також відповідні структури державного управління (міністерства, комітети, думи, ради тощо) [14]. Через специфіку виконання вказаними органами завдань, громадяни можуть брати участь лише у контролі окремих їх функцій і тільки у мирний час. У особливих умовах, які пов'язані з військовою або загрозою іншого походження, права громадян на здійснення контролю безпекової сфери суттєво обмежуються, що цілком виправдано інтересами безпеки держави та захисту громадян.

Стосовно забезпечення верховенства права та прав людини, то, у цьому контексті треба звернути увагу на те, що працівники силових структур та військовослужбовці обмежені у реалізації своїх прав відповідними відомчими документами. Тому система державного управління не може діяти однаково по відношенню до усіх категорій громадян.

Така риса, як прозорість також стосується лише окремих процедур та рішень, розголос яких не шкодить безпеці суспільства. Свобода інформації у деяких питаннях безпеки оборони, таких як дислокація частин, види озброєння, прізвища командирів, плани бойової підготовки тощо лише шкодить, а під час бойових дій працює на користь ворога, про що свідчать події на Донбасі, де нерозумне висвітлення подій українськими ЗМІ часто при зводило до негативних наслідків та жертв.

Справедливість означає, що добробут суспільства залежить від урахування інтересів кожного члена суспільства в ньому. Справедливість у контексті безпеки є поняттям відносним та досить суб'єктивним. Справа в тому, що забезпечення індивідуальної (особистої) безпеки є відправною точкою у забезпеченні всіх її рівнів - групової безпеки, безпеки суспільства, безпеки держави, національної, регіональної та міжнародної безпеки. У цьому контексті, допускається, що безпека суспільства тотожна безпеці людини (громадянина), що інтереси особистості та суспільства співпадають. Водночас, не завжди інтереси особистості й суспільства співпадають, адже кожна людина неповторна, вона сприймає та реалізує ті чи інші цінності відповідно до конкретних обставин власного життя. Необхідність узгодження інтересів особистості та суспільства з метою забезпечення їх безпеки є головним чинником формування системи національних інтересів та однією із визначальних цілей системи державного управління у сфері безпеки та оборони. Саме в цьому і проявляється баланс інтересів для досягнення широкого консенсусу у локальних і загальних питаннях.

Водночас такі риси, як відповідальність, ефективність та результативність, підзвітність є елементами демократичного цивільного контролю над сектором безпеки та оборони, та безперечною умовою створення ефективної системи державного управління у сфері безпеки та оборони. Асоціація України з ЄС та її прагнення забезпечити національну безпеку шляхом участі у системах колективної безпеки, передусім НАТО, вимагає від нашої держави побудови сучасної моделі державного управління безпековою сферою, враховуючи принципи, на яких побудована модель врядування у ЄС. Незважаючи на те, що у кожній країні, яка входить до ЄС існують різні системи забезпечення безпеки людини, які характеризуються як діяльність органів державного управління, партій, громадських організацій, посадових осіб і громадян, об'єднаних цілями щодо захисту прав і свобод громадян, що здійснюють узгоджену діяльність на підставі та в межах чинного законодавства з урахуванням культурних та історичних традицій [15]. Управлінські структури ЄС об'єднують ці системи шляхом формування та реалізації спільної політики, яка на демократичних засадах об'єднує зусилля держав-членів. Досвід країн ЄС свідчить, що однією з головних умов забезпечення суспільної безпеки та безпеки людини є належний розвиток інститутів громадянського суспільства.

Європейська співдружність держав - це союз, характерною особливістю якого є те, що визнані усіма членами принципи та процедури дозволяють зберігати й примножувати конкретні, а не абстрактні чи нав'язані національні матеріальні та духовні європейські цінності, що сформувалися на основі спільної для населення країн-членів ЄС культурно- цивілізаційної спадщини. Кожна держава ЄС, трактуючи національні інтереси як першочергові, усвідомлює необхідність здійснювати спільну європейську політику, зокрема у питаннях безпеки та оборони. Пріоритет спільної мети та тих європейських цінностей, які в сучасних умовах набирають типу фундаментальних і системоутворюючих, розуміється як єдино можливий підхід до формування сучасної моделі функціонування інтеграційного утворення на фоні загроз тероризму та міжнародно-правового нігілізму. Водночас, культурно-цивілізаційний компонент, який формував свідомість значної частини населення України століттями перебування у складі колишньої Російської імперії, а пізніше і СРСР, значною мірою відрізняється від загальноєвропейського. Пошук Україною власного ефективного шляху у сфері безпеки та оборони значно активізувався і змінив вектор руху з моменту анексії РФ Криму та агресивних дій на Донбасі. Передусім це стосувалося зміни стратегічних пріоритетів, які містилися в основних документах. Так, була прийнята нова редакція Воєнної доктрини України під час російської збройної агресії проти України 2014 - 2015 рр. Доктрина нарешті визначила актуальні воєнні загрози для України: збройну агресію Росії проти України; нарощування військової потужності РФ в безпосередній близькості до державного кордону, зокрема можливість розгортання тактичної ядерної зброї на території Криму; мілітаризацію тимчасово окупованої території, присутність військового контингенту РФ у Придністровському регіоні Молдови; активізацію російськими спецслужбами розвідувально-підривної діяльності в Україні з метою дестабілізації внутрішньої ситуації. Також до загроз віднесено діяльність на території України незаконних збройних формувань, спрямована на залякування населення та порушення функціонування органів державної влади [16].

14 березня 2016 р. Президент України П. Порошенко ввів у дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 04.03.2016 р. “Про Концепцію розвитку сектору безпеки і оборони України”. У концепції визначено систему поглядів на розвиток безпекових та оборонних спроможностей України у середньостроковій перспективі та актуальні загрози безпеці. Основними загрозами визначені: агресивні дії Росії, що здійснюються для виснаження української економіки і підриву суспільно-політичної стабільності з метою знищення держави Україна і захоплення її території; застосування Росією проти України воєнної сили та технологій гібридної війни [17].

У Верховній Раді зареєстрований Президентський проект Закону України “Про національну безпеку”, що містить концептуальні основи розвитку безпекової сфери на основі європейських стандартів. Як наголошується в документі, закон визначає і розмежовує повноваження державних органів у сфері національної безпеки і оборони. Створюється основа для інтеграційної політики та процедур органів державної влади, інших державних органів, функції яких стосуються національної безпеки і оборони, сил безпеки і оборони, визначається система командування, контролю та координації операцій сил безпеки і сил оборони, впроваджується всеосяжний підхід до планування в сфері національної безпеки і оборони, забезпечуючи таким способом демократичний цивільний контроль над органами та формуванням сектору безпеки і оборони. Одним із головних завдань є інтеграція України в європейський політичний, економічний, безпековий простір, правовий простір, набуття членства в Європейському Союзі та в Організації Північно-Атлантичного договору, розвиток рівноправних взаємовигідних відносин з іншими країнами. Закон також визначає основні положення громадського контролю.

Таким чином, з огляду на події сьогодення, система колективної безпеки світу враховує не тільки міждержавні об'єднання різних рівнів, але й такі елементи, як міжнародні неурядові організації, які так само відіграють значну роль у забезпеченні національної безпеки окремих країн. В умовах наростання загроз, які мають нетрадиційний, асиметричний тип, жодна країна не зможе самостійно ефективно їм протидіяти. Лише об'єднання зусиль усіх міжнародних безпекових інституцій може стати на заваді гібридним загрозам. Саме тому єдиним виходом для України у плані збереження державності та забезпечення своєї безпеки та оборони є її інтеграція в усі, як регіональні, так і глобальні безпекові організації, використання усіх можливих каналів розповсюдження серед міжнародної спільноти об'єктивної інформації про соціально- економічні та політичні перетворення у нашій країні та її наближення до демократичних європейських стандартів.

Список використаної літератури

1. Бегей І. Основні теоретичні складові сучасних моделей державного управління // Державне управління та місцеве самоврядування : зб. наук. пр. Вип. 2 (25). Дніпро : ДРІДУ НАДУ 2015. С. 17.

2. Енциклопедія державного управління : у 8 т. / наук.-ред. кол. : Ю. В. Ковбасюк (голова) [та ін.] ; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. К. : НАДУ, 2011. T. 1 : Теорія державного управління / наук. -ред. кол. : В. М. Князев [та ін.], 2011. С. 157.

3. Бегей І. Основні теоретичні складові сучасних моделей ... С. 19.

4. Попович Н. Сучасний стан дискурсу теорії державного управління: наслідки та перспективи домінування парадигм // Вісник НАДУ при Президентові України. 2012. № 4. С. 24.

5. Амосов О., Гавкалова Н. Моделі публічного адміністрування (Архетипова парадигма) Спец. вип. X. : ДокНаукДержУпр., 2013. С. 9.

6. Hooghe L., Marks G. Typesof multi-level governance // Cahier europeens de Sciences Po. 2002. URL : www.cee.sciences-po.fr/erpa/docs/wp_2002_3.pdf.

7. Бегей І. Основні теоретичні складові сучасних моделей. C. 20.

8. Там само. С. 21.

9. Корженко В. В., Нікітін В. В. Методологічні та евристичні інтенції сучасної концепції Governance. URL : www.kbuapa. Kharkov,ua/e-book/db/2007-1-1/doc/1/01.pdf.

10. Бегей І. Основні теоретичні складові сучасних моделей. С. 23.

11. Розвиток системи управління в ЄС: досвід для України : наук.-метод. розроб. / [О. Я. Красівський, П. В. Когут, О. С. Киричук та ін.]. К. : НАДУ, 2012. С. 25, 26.

12. Там само. С. 27.

13. Ситник Г П. Державне управління у сфері національної безпеки (концептуальні та організаційно-правові засади) : підручник. К. : НАДУ, 2011. С. 220.

14. Там само. С. 258.

15. Там само. С. 284.

16. Воєнна доктрина України : Указ Президента України № 555/2015 від 24.09.2015 р. URL : http://www.president.gov.ua/documents/5552015-19443.

17. Про Концепцію розвитку сектору безпеки і оборони України : Указ Президента України № 92/2016 від 14.03.2016 р. URL : http://www.president.gov.ua/documents/922016- 19832.

Размещено на Allbest.ru